第五讲行政决策ppt课件

.,主讲教师：王炜哈尔滨商业大学财政与公共管理学院ww_7713091443877,PublicAdministration,行政管理学,.,第一节概述,第五讲行政决策,先秦古籍韩非子“智者决策于愚人”，指确定某种策略或计谋。赫伯特.西蒙行政行为行政组织中决策过程的研究（1947）1、决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。2、决策是对未来行动方案的选择。把决策看成对行动方案的选择是从最广泛的意义上理解决策，它表现着决策在人类生活中的普遍性。3、决策首先是一个过程，而不能仅仅理解为一瞬间的“拍板”；决策的核心是选择，没有在多种方案中“择一而行”的选择，谈不上决策；决策过程可以是理性的，也可以是非理性的。,.,管理就是决策赫伯特西蒙,.,一、行政决策概念,行政决策是决策的一种，它是国家行政机关为履行行政职能，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程。（1）行政决策适用范围限定在国家行政机关的职权范围内。（2）行政决策的主体是行政人员,特别是行政领导者。决策结果可以是决议、法规、决定等多种形式。（3）行政决策行为及行政决策程序必须受法律约束。（4）并非所有行政人员所做出的决定过程都属于行政决策。,.,二、行政决策的特征：（1）行政决策主体的确定性。（2）行政决策执行的强制性。（3）行政决策内容的广泛性。（4）行政决策活动的整体性。（5）行政决策对象的复杂性。（6）行政决策目的的非营利性。,.,三、行政决策的类型,1、依据行政决策层次的不同，可分为国家决策和地方决策、基层决策。2、依据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，可分为战略决策和战术决策。3、依据决策问题类型的不同，可分为程序化决策（常规决策）和非程序化决策（非常规决策）。4、依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和风险型决策、非确定型决策。5、依据决策时间顺序不同，可分为初始型决策和反馈决策。,.,四、行政决策的构成要素,1、决策主体2、决策客体3、行政信息4、决策方法5、决策效果,.,五、决策的作用,（1）行政决策在行政管理中的重要地位行政决策是行政管理的首要环节和其他行政运行功能的基础。行政决策是行政领导者首要职责和发挥才智的舞台。行政决策是保证行政管理高效化和提高政府威信的重要前提和关键环节。行政决策的民主化、科学化能促进整个行政管理民主化科学化的实现。（2）行政决策对国家和社会发展影响作用,.,没有科学的决策就不会取得成功“大跃进”的启示中国人民在20世纪50年代后期响应党和政府的号召，以超乎寻常的热情和冲天干劲，投入到火热的经济建设之中，以期实现所谓的“大跃进”。然而，得到的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退。,.,第二节行政决策的体制与模式,一、行政决策的体制1、行政决策体制的概念是行政决策机构和人员所形式的组织结构体系以及制定决策的有关制度。行政决策体制是指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称。,.,现代行政决策体制的构成系统,（1）行政决策中枢系统行政决策中枢系统的主要任务：、确定决策问题、目标体系和研究课题。、组织有关机构和人员的拟定若干备择方案。、抉择决策方案。、指挥检查、监督决策方案的实施。,.,（2）行政决策咨询系统,咨询：东汉王逸著楚辞章句一书中，意思是上下级官吏之间商量事情。行政决策咨询系统也称思想库、智囊团、脑库。它是指由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助决策中枢系统进行政策决策的辅助性机构。现代各国政治家为了提高决策效能，也在政府系统内部建立了由各类专家构成的幕僚机构。,.,（3）行政信息系统,行政信息系统是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。行政信息在行政决策中具有重要作用。首先，现代信息是进行行政决策的基础。其次，信息是现代行政决策体制正常运转的媒介和纽带。,.,二、行政决策模式,1、泰勒:理性决策模式,、决策者知道所有同具体问题有关的目标。、所有有关问题的信息都是可得的。、决策者能辨别所有的选择。、决策者能有意义的评估这些选择。、所作的选择能最大限度地扩大决策者提出的价值。,.,2、西蒙：有限理性决策模式,、决策者事实上并不具有有关决策状态的所有信息。、决策者处理信息的能力是有限的。、决策者占有了有关决策状态的简单印象后就行动。、决策者的选择行为受所受信息的实质和先后次序的影响。、决策者的能力在复杂的决策状态中受到限制。、决策者行动受到决策者过去经历的影响。、决策行动受决策者个性的影响。,.,3、林德布洛姆的“渐进决策”模式林德布洛姆认为决策过程应是一个渐进过程，而不应大起大落（当然，这种渐进过程积累到一定程度也会形成一次变革），否则会危及社会稳定，给组织带来组织结构、心理倾向和习惯等的震荡和资金困难，也使决策者不可能了解和思考全部方案并弄清每种方案的结果。,.,认为决策过程只是决策者基于过去经验对现行政策稍加修改而已，这是一个渐进的过程，看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，其实际速度大于一次大的变革。政策上大起大落是不可取的，往往是“欲速则不达”，它会危及社会的稳定。,.,4、杜鲁门：团体决策模式政策决策的过程是不同利益团体相互竞争着影响政策的过程，而政策是各种利益团体竞争后达成的一种均衡。5、埃奇奥尼：混合扫描决策模式理性决策和渐进决策模式的混合。确定较大的决策范围，但只对范围内重要的决策进行考察，注意那些可能的选择。,.,第三节行政决策的原则与方法,一、行政决策的原则1、目标原则2、信息原则3、预测原则4、可行原则5、择优原则6、时效原则7、动态原则8、系统原则9、合法原则10、集团决策原则,.,二、行政决策的过程西蒙提出了完整的决策过程所包括的四个主要阶段：1、找出决策的理由，即“情报活动”；2、找到可能的行动方案，即“设计活动”；3、在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”；4、对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。,.,1、情报活动阶段情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节：发现问题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实状况与可能达到的状况之间的差距，即找到制定行政决策的理由，否则谈不上决策。对决策主体来讲，期望与现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性的差距才是现实的决策问题。,.,发现问题，确定决策目标（1）发现问题是行政决策活动的起始点发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实可能来初步确定决策目标。,.,（2）明确目标，为决策活动指明方向决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。目标是政策方案的灵魂。目标的确定，既为选择决策方案提供了衡量标准，又为控制决策的实施提供了依据。确定行政决策目标，首先需要确定目标的层次。例:美国大停电事件,.,2、集思广益，拟定备择方案(详尽性互斥性)3、评估选优，择定决策方案对备择方案进行评估比较要依据一定的标准。在三个有利于的基本前提下，首要的价值标准是保证最好的实现决策目标；其次是付出尽可能小的代价，花费尽可能短的时间，产生尽可能小的负作用，实现尽可能大的效益。,.,一个人在进行判断、决策的时候，他必须在多种可供选择的方案中决定取舍。如果一种判断只需要说“是”或“不”的话，这能算是判断吗?只有在许多可供选择的方案中进行研究，并能够在对其了解的某础上判断，才算得上判断。在我们还没有考虑各种可供选择的方法之前，我们的思想是闭塞的。倘若只有一个方案；就无法对比，也就难以辨认其优劣。因此，没有选择余地的选择，就等于无法判断，等于扼杀创造。鉴此，有成效的社会角色扮演者，其头脑中总是有多种“备择方案”，总是高度重视“多方案选择”，因为他们始终认为要有许多种可供采用的衡量方法，这样才可以从中选择一种适当的方法。在这里，生活的辩证法正如一句格言所说的：“如果你感到似乎只有一条路可走，那很可能这条路就是走不通的。,.,霍布森选择效应（HobsonchoiceEffect）,1631年，英国剑桥商人霍布森从事马匹生意，他说，你们买我的马、租我的马，随你的便，价格都便宜。霍布森的马圈大大的、马匹多多的，然而马圈只有一个小门，高头大马出不去，能出来的都是瘦马、赖马、小马，来买马的左挑右选，不是瘦的，就是赖的。霍布森只允许人们在马圈的出口处选。大家挑来挑去，自以为完成了满意的选择，最后的结果可想而知只是一个低级的决策结果，其实质是小选择、假选择、形式主义的选择。人们自以为作了选择，而实际上思维和选择的空间是很小的。有了这种思维的自我僵化，当然不会有创新，所以它是一个陷阱。后来，管理学家西蒙，把这种没有选择余地的所谓“选择”讥讽“霍布森选择”。霍布森选择是一个小选择、是一个假选择，大同小异的选择就是假选择。,.,行政决策的过程：,主讲人的观点：1、调查研究，提出问题2、系统分析，确定目标3、收集资料，拟订方案4、评估方案，总体权衡5、审慎抉择，优选方案6、执行方案，追踪反馈,.,三、影响行政决策的因素,1、政策法律2、问题性质3、外界压力4、信息来源5、个人素质6、决策体制7、决策手段8、决策时机,.,四、行政决策方法,1、头脑风暴法(BS)头脑风暴法的方法是召开两个会议，第一个会议产生方案设想；第二个会议对产生的方式来进行质疑，找出方案设计的不周、实施时可能的限制因素及困难。后一种更适应于对备择方案的评选。,.,2、德尔菲法（Delphi）,德尔菲本是希腊神庙名，阿波罗神殿的所在地。20世纪40年代末美国兰德公司使用“德尔菲”代表一种设计方法。特点:专家、匿名、函询法,.,3、方案前提分析法,即不直接讨论方案本身，而是讨论每个备择方案依据的前提假设，对前提刨根问底。如果经讨论审核，方案的前提假设能成立，即可说明该方案拟制的目标和途经正确。这样可避免当备择方案的提出者又是方案抉择论证会议的参加者时，他可能在会上力证自己方案的正确性的现象发生，也可以避免讨论会上意见分歧，最终决策论证变成相互折衷妥协，降低论证活动的客观性、科学性的现象发生。,.,4、决策树法,决策树中的自然状态点的期望值：20080%（500）20%160100=60决策树中自然状态点的期望值：40050%（300）50%200150=50把两种方案的损益期望值进行比较，可以看出，甲种方案的期望值更高，相对更为合算。,.,5、哥顿法,这是美国人哥顿年发明的一种创新方法。它主要是通过会议形式，根据主持人的引导，让与会者进行讨论。但会议的根本目的是什么，真正需要研究的问题是什么，实际上只有主持人自己知道，其他与会者都不知晓。这样做的目的是为了避免思维定势的约束，使大家能跳出框框去思考，充分发挥群体智慧以达到方案创新的目的。哥顿法有两个基本特点，一是“变陌生为熟悉”，即运用熟悉的方法处理陌生的问题；二是“变熟悉为陌生”，即以陌生的方法处理熟悉的问题。从实践来看，后一种方法运用得更多一些，已逐渐形成哥顿法的主流。哥顿法强调要暂时抛开所要处理的问题，通过讨论一些其它的问题，从类比中得到启发，然后再回到原来的问题上。当然，这种方法对会议主持人的要求是很高的，智力激发的效果与会议主持人的方法艺术有很多直接的关系。,.,6、挑错法,这是美国的政策学者詹尼斯在20世纪70年代提出的一种方法。他认为，在一个凝聚力很强的决策小组里，很多事情都非常容易达成一致，而这种高度的一致有时并不是件好事。詹尼斯提出，领导者在每次会议上应暗中委派一个人扮演“魔鬼”角色。这个人应具有一定的群体影响力，其任务就是故意与大家的意见相左，成心挑刺，哪怕是“鸡蛋里挑骨头”，这样做的目的就是为了破除追求一致所带来的消极结果，克服群体压力所引起的从众效应。,.,案例一决策失误是长期存在且具有普遍性的一个顽疾，给中国的经济建设造成较大影响。最新寮望“决策失误不容再三”一文援引这样一个决策案例：国家投资近30亿元建设的某国际机场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1/3左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营5年累计亏损已达11亿元。在计划经济时代，“首长工程”、“长官意志”曾是决策失误的主要因素；但近年来的决策失误，除少数违规操作外，有相当一部分则是在“加快发展”、“战略眼光”的旗帜下产生的。不管不顾地超前，贪大求洋，靠想当然的“前景”上项目，结果往往事与愿违。为了体现“战略眼光”，即使一些导致重大损失的决策失误不过是“好心办坏事”，也就没有人为此付出代价，甚至都不会影响决策者的政绩和升迁。因此，防止决策的随意性，推进决策科学化、民主化还将是我国加强科学化管理的一项艰巨任务。,.,案例二位于某市中心的城市公园，地域广大，湖光山色，是市民们散步、休闲活动的场所，深得市民的青睐。市政府认为，建设“高尔夫”球场可以实现经济效益与生态效益双丰收。于是决定将公园兴建为一个国际标准的“高尔夫”球场。“高尔夫”球场建成后，整个公园被铁丝网围起来，只有少数人活动；喷洒大量的化学除草剂以抑制杂草，造成了土地和水体的严重污染。,.,思考：现代科技发展对行政决策科学化的影响？,.,案例讨论：杭州市人民政府开放式决策程序规定,为确保市政府决策基础的广泛性、民意表达的直接性、决策民主的有序性，不断提高行政决策的公开化、民主化、科学化水平，扩大公民有序参与民主政治建设，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、中华人民共和国政府信息公开条例及杭州市人民政府关于印发杭州市人民政府工作规则的通知（杭政20075号）精神，制定本规定。一、市政府的重大行政事项应实行开放式决策。本规定适用于开放式决策事项的提出、征求意见、决策审议、决策结果反馈。本规定所称开放式决策事项主要包括：（一）拟提交市人代会审议的政府工作报告、全市国民经济和社会发展计划报告、财政报告等；（二）城市总体规划、市域城镇体系规划、经济社会发展规划、重点专项规划；（三）重要的地方性法规草案、政府规章草案；（四）事关群众切身利益的重要改革方案与公共政策；（五）群众日常办事程序和社会公共服务事项等的重大调整；（六）涉及群众生产生活的重大公共活动、重大突发公共事件应对方案；（七）加强市政府自身建设的重大事项；（八）市长提出的其他重大事项。前款所列事项中，依法不得公开或不宜公开的除外。,.,二、相关行政机关、咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关者和人民团体等组织代表，市人大代表、市政协委员、专家和公众等个人代表，依照本规定参与市政府开放式决策。三、决策建议的提出和决策事项的确定程序：（一）市长、副市长提出决策事项，由市政府秘书长交相关单位承办并负责提交议题，启动决策程序；（二）各区县（市）政府、市政府各部门各单位、市各民主党派或人民团体提出决策事项建议，交市政府办公厅汇总；公民、法人或者其他组织可向杭州市人民建议征集办公室提出决策事项建议，交市政府办公厅汇总。各区县（市）政府、市政府各部门各单位可以组织征集决策事项建议，拟定方案，并提出决策事项建议。上述决策事项建议，经分管副市长审核、市长同意后，由市政府秘书长或分管副秘书长交相关单位承办，启动决策程序。,.,四、决策事项承办单位要组织开展专题调查研究，全面、准确地掌握决策所需信息，拟定决策方案草案。对较为复杂或者存在较大争议的决策事项，一般应当提出两个以上比选方案。对重大决策事项，原则上由决策事项承办单位进行成本效益分析。五、决策事项承办单位在将决策事项提交市政府审议前一般应按下列规定事先征求意见，未经充分协商的事项不得提交市政府决策。（一）举行专家论证会，邀请专家或者研究咨询机构，对重大决策事项进行可行性论证；（二）征求有关区县（市）政府和市本级有关部门的意见，进行充分的沟通和协商；（三）通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关者、人民团体和公众的意见，确保利益相关群体尤其是残疾人、失业者、“新杭州人”等社会群体的意见平等表达；（四）涉及群众利益的重大事项，应进行社会公示征求意见。,.,六、涉及民生的重大公共政策事项的决策，要事先依法组织听证。决策听证会由决策事项承办单位召开，并在听证会举行前10个工作日公告以下事项：（一）举行听证会的时间、地点；（二）听证的事项；（三）公众参加听证会的报名时间、报名方式。七、听证会参加人应当通过自愿报名的方式产生，并具有广泛的代表性。听证会举行前5个工作日，应当告知听证会代表拟提交决策事项的内容、理由、依据和背景资料。八、听证会一般按下列程序进行：（一）决策事项承办单位工作人员陈述；（二）听证会参加人依次陈述；（三）听证会参加人之间、听证会参加人与决策事项承办单位工作人员之间围绕听证事项进行辩论。决策事项承办单位应当充分考虑、采纳听证会参加人的合理意见，不予采纳的，应当说明理由。九、决策事项应事先向社会公示。公示的主要内容包括：（一）决策方案草案及说明；（二）公众提交意见的途径、方式和起止时间；（三）联系部门和联系方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮箱等。,.,决策方案草案事前公示时间一般不少于7个工作日。十、根据决策事项的内容，可同时或单独采取以下方法进行公示：（一）在“中国杭州”政府门户网站上公示；（二）在报刊、广播、电视等新闻媒体上公示；（三）在有关的公共场所或社区宣传栏（橱窗）公示；（四）在特定地点设立专门公示牌公示；（五）通过其他符合法律法规规定的途径公示。十一、决策事项承办单位要在方案起草的各个环节，认真收集、梳理各方面意见和建议，及时修改完善决策方案草案。决策方案草案在提请市政府决策时，应同时提交包含有关征求意见范围、主要意见归类和采纳情况等内容的起草说明。十二、重大决策事项在提交市政府审议前，应当事先经市政府法制部门进行合法性审查。十三、市政府依照法定程序，适时向市人大常委会、市政协通报有关重大决策事项的情况并征求意见。十四、重大决策事项须经市政府常务会议审议决定。十五、市政府常务会议由市政府办公厅牵头，会同有关单位合理分工，协同承办。要加强会议管理，切实做好技术保障工作。市政府常务会议的实况直播、互联网视频连线发言资料，应在“中国杭州”政府门户网站和杭州网等媒体上开设专栏予以公布。十六、市政府常务会议方案按规定程序报市长签批后，由市政府办公厅在会前5个工作日将会议时间、研究议题、议题内容及市民参与方式等信息通过杭州日报、“中国杭州”政府门户网站和杭州网等媒体预告。,.,十七、市政府常务会议可邀请部分市人大代表、政协委员和市民代表列席会议，听取他们的意见和建议。根据决策事项的需要，市政府常务会议也可邀请专家或咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关者、人民团体等组织的代表列席会议。决策方案草案应当于会前送达应邀列席的人员。十八、市民可选择以下方式参与市政府常务会议：（一）通过自愿报名，申请参加互联网视频连线发言或列席会议；（二）通过“中国杭州”政府门户网站、杭州网和杭州华数数字电视等，收看会议实况直播；（三）通过“中国杭州”政府门户网站和杭州网等，在会议直播论坛上发表意见和建议。十九、市政府办公厅通过互联网等多种渠道，接受市民报名申请参加互联网视频连线发言或列席会议。二十、参加互联网视频连线发言和列席会议的市民代表，通过报名抽选的方式产生。报名人数较多时，按一定名额或比例进行抽选。参加互联网视频连线发言的市民代表，由市政府办公厅会同决策事项承办单位，按规定从报名人员名单中按议题抽选，经联系核实后确定。由决策事项承办单位负责相关议题互联网视频连线发言市民代表的通知落实工作。列席会议的市民代表，由市政府办公厅会同区县（市）政府办公室，按规定从报名人员名单中抽选，