第二讲水污染防治法解读.ppt

第二讲水污染防治法解读,一、水污染防治立法概况水污染防治法（1984.5.11颁布1996.5.15修改订，2008.2.28再次修订；水污染防治法实施细则（2003.3.20）；国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知(2000.11.7，国发200036号)；,淮河流域水污染防治暂行条例（1995.8.8）；饮用水水源保护区污染防治管理规定（1989.7.10）；禽畜养殖污染防治管理办法（2001.5.8，总局令9号）,水环境标准：地表水环境质量标准（GB38382002）污水综合排放标准（GB89781996）城镇污水处理厂污染物排放标准,二、原水污染防治法的作用控制和减轻了水污染；保护、改善了生态环境和人民生命健康；促进了经济社会的可持续发展。,三、修改原因（背景）水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重2005年，7大水系的411个地表水监测断面中27%的断面为劣类水质；全国约1/2城市市区地下水污染严重，一些地区出现了“有河皆干，有水皆污”现象。水资源开发利用强度过高，加剧了水污染恶化趋势,据最新水资源调查评价结果：淮河开发利用率53%辽河开发利用率66%海河开发利用率100%,城市居民饮用水安全存在极大隐患最新调查数据：全国113个重点城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源；3亿多农村人口饮水存在安全问题,水污染事故频繁发生2005年，全国发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起（占49.2%）如：松花江水污染事件沱河水污染事件广东北江水污染事件,牡丹江水污染事件湘江水污染事件赣江水污染事件牤牛河水污染事件新墙河水污染事件广西西江水污染事件玉溪阳宗海水污染事件江苏盐城水污染事件山东南涑河污染事件等.,守法成本高，违法成本低，需进一步完善法律责任，加大处罚力度现行水污染防治法已跟不上水环境保护面临的新形势、新要求，存在如下不足：对水污染防治责任规定得不够明确、具体，导致流域上下游之间、部门之间、企业与政府之间职责不清，责任难以追究。,对水污染控制措施规定得不严格。如没有将超标排放规定为禁止行为，总量控制仅限于重点水体、重点污染物且没有规定具体措施，对进入城市污水管网的水质和污水处理厂排放的监管没有提出明确要求。,对一些重要的水污染防治工作未作规范或规定得过于原则。如饮用水安全保障措施、城镇污水处理设施的建设、水污染事故应急预案及处置、内河船舶排污的监管等。,行政监管手段不足。如对排污行为只要求进行申报，没有规定强制性的排污许可管理及可行的监管措施。法律责任不够完善，处罚力度不够，导致违法成本低，违法行为屡禁不止。,四、修改过程为适应当前环保新情况、新形势发展的需要，有效解决上述问题，完善水污染防治制度，国家环保总局根据党中央、国务院关于全面贯彻落实科学发展观，建设环境友好型社会，促进人与自然和谐发展的战略部署，本着从严治污的精神，针对当前存在的突出问题，在总结现行水污染防治法实施经验基础上，起草了水污染防治法修正案（送审稿）提请国务院审议；,国务院法制办，征求中编办、发改委、水利、建设、交通、农业等有关部门和各省级政府及中石化、钢铁工业办会、清华大学等有关部门的意见，经反复研究、修改，形成了水污染防治法修订案（征求意见稿），面向全国征求意见；在广泛征求意见的同时，总局又赴江苏等地进一步听取意见，在充分吸收各方意见的基础上，形成了水污染防治法（修订草案）共88条，经国务院常委会议讨论通过；,2007.8.26在第十届全国人大29次常委会议上，周贤生局长就水法（修订草案）作了说明，但未通过；经再次修改后，于2008年2月28日在第十届全国人大32次常委会议上终于通过。,五、新水污染防治法的特点原水污染防治法7章62条第一章总则第二章水环境质量标准和污染物排放标准的制定第三章水污染防治的监督管理,第四章防止地表水污染第五章防止地下水污染第六章法律责任第七章附则,新水污染防治法8章92条第一章总则第二章水污染防治的标准和规划第三章水污染防治的监督管理第四章水污染防治的措施,第五章饮用水水源和其它特殊水体保护第六章水污染事故处置第七章法律责任第八章附则,新法增加了30条，作了全面修订和调整调整了结构更趋完善增补了内容更加丰富创设了制度更符合实际突破了罚则力度更大,（一）十大新意提升水污染防治法的地位加大地方政府对水环境保护的责任；明确违法界限，即超标违法，不得超过总量；进一步强化总量控制制度；全面推行排污许可证制度，规范排污行为；,完善水环境监测网络，建立水环境信息发布制度；突出饮用水水源保护区管理制度；强化城镇污水防治；加强农业和农村水污染防治；做好突发水污染事故应急处置；加大处罚力度，强化法律责任。,十大新意贯穿新法中，使新法在水环境管理的法律制度、措施及法律责任方面有了重大突破和一系列创新。（二）十大制度创新，完善了水环境管理制度地方政府水环境保护目标责任制和考核制度（新增）新法加大政府责任，确立了目标责任制和考核制度：,*政府将水环境保护纳入发展规划（4）*政府对水环境质量负责（4）*实行目标责任制和考核制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的内容（5）饮用水源保护区管理制度（修订）新法更加突出了饮用水安全，从6个方面加强了饮用水的法律保护：,在立法目的上增加了“保障饮用水安全”（1）在指导原则上提出要“优先保护饮用水水（3）在结构上增设“饮用水水源和其它特殊水体保护”专章完善了饮用水水源保护区分级管理制度，划分为一级和二级保护区，必要时可划定准保护区（56）对饮用水水源保护区实行严格管理：,*禁止设置排污口。违者，由县级以上政府责令限期拆除，处10万50万元罚款；逾期不拆除的，强制拆除，费用由违者承担，处50万100万元罚款，并可责令停产整顿（57、75）；*禁止在一级保护区内新、改、扩建与供水设施、保护水源无关的建设项目。违者，由环保部门责令停止违法行为，处10万50万元罚款；并报政府批准责令拆除或关闭（58、81）；,*禁止在一级保护区内网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或可能污染水体的活动。违者，由环保部门责令停止违法活动，处2万10万元罚款；对个人处500元以下罚（58、81）；*禁止在二级保护区内新、改、扩建排污项目。违者，由环保部门责令停止违法行为，处10万50万元罚款；并报政府批准责令拆除或关闭（59、81）；,*禁止在准保护区内新建、扩建对水体污染严重的项目；改建项目，不得增排污量。处罚同（60、81）；*明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制（56）。总量控制制度（修订）新法进一步完善了总量控制制度：,扩大了总量控制制度的适用范围，不再局限于排污达标但水质不达标的水体（注：现行法规定，总控只适用于排污达标但水质不达标的特殊水体（18）；要求地方政府将总量控制指标逐级分解落实到基层和排污单位（18）；允许省级政府确定本行政区域的“地方重点水污染物”（18）；,对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增重点水污染物排放总量的项目的环评文件区域限批制度（18）；对未完成总量控制指标的省、市、县予以公布（国务院公布省级；省级公布市、县；县级以上环保部门公布违法严重污染水环境的企业名单（19）。,排污许可证制度（修订）新法不仅提出了国家实行排污许可证制度，而且明确了其基本内容：明确了四类适用对象：向水体排放工业废水的企业、排放医疗污水的医疗卫生机构、城镇污水集中处理设施的运营单位、其它应取得许可证的企事业单位（20）；明确了两项基本要求：禁止无证排污，禁止违证排污（20）；明确授权立法，即具体办法由国务院规定（20）；,关于规范排污行为规定：向水体排污的企事业单位和个体工商户，应按规定设置排污口；在江河、湖泊设排污口的，还应遵守水行政主管部门的规定；禁止私设暗管或采取其它规避监管方式排污（22）；违法设置排污口或私设暗管的，由环保部门责令限期拆除，处210万元罚款；逾期不拆除的，强制拆除，费用由违法者承担，处1050万元罚款；私设暗管或有其它严重情节的，环保部门可提请政府责令停产整顿；未经同意在江河、湖泊建排污口的，按上述规定处罚（75）,禁止超标、超总量排污制度（新增）新法第9条规定：“排放水污染物，不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”违反上述规定的，由环保部门责令限期治理，处应缴排污费的25倍罚款。限期治理期间，责令限制生产、限制排放或停产整治。限期治理期限不超过一年，逾期未完成任务的，报经政府批准，责令关闭（74）,上述规定是对现行法的重大突破。水污染事故应急处置制度（新增）新法专设第6章规定了水污染事故处置要求：政府应当做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复工作（66）；,企业应当制定应急预案，并定期演练。生产、储存危险化学品的单位，采取措施，防止在处理事故中产生的消防废水、废液直排水体（67）；发生事故后，企业应当立即启动应急预案，采取应急措施，并及时报告（68）；环保部门应及时报告政府，抄送有关部门（68）。法律责任（82、83）：,不按规定制定应急方案或未及时启动应急方案，采取应急措施的，责令改正，情节严重的，处210万元罚款（82）造成事故的，处以罚款（一般或较大事故：直损20%；重大或特大事故：直损30%）；责令限期采取治理措施，消除污染；不采取治理措施或者不具备治理能力的，代为治理，费用由违法者承担；对造成重、特大事故的，可报经政府批准，责令关闭；对主管人、责任人可处一年从本单位收入的50%以下罚款（83）,排污单位自我监测制度（新增）新法对这一制度作出了4个方面的规定：设定排污单位具有自我监测义务，要求其安装自动监测设备并与环保部门联网，保存原始纪录（23）；,明确了该制度适用于“重点排污单位”（23）；规定重点排污单位名录由环保部门同有关部门确定（23）；对未安装、未联网、未监测、未保存原始记录的，责令改正，逾期不改正的，处110万元罚款（72）。,限期治理制度（修订）新法将限期治理决定权赋予了环境行政主管部门。新法第74条规定，违反本法规定，超标排污或超过重点水污染物总量指标的，由县级以上环境行政主管部门按照权限责令限期治理；,限期治理期间，由环境行政主管部门责令限制生产、限制排放或停产整治；限期治理期限最长不超过1年；逾期未完成治理任务的，报经政府批准，责令关闭。注：将限期治理决定权赋予环保部门，进一步提高了环保部门的执法权威性，利于及时治理和控制污染。,“区域限批”制度（新增）新法将“区域限批”这一有效行政管理措施上升为强制实施的法律制度。新法第18条规定，对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关环境行政主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环评文件。,注：“区域限批”制度是环境监管手段的重要创新。实践证明，“区域限批”制度效果明显，不仅使违法单位受到严励惩罚，也促使一些地方政府官员转变发展观。,公众参与制度（修订）新法从4个方面提供了公众参与的制度保障：赋予公众检举权。新法第10条规定，任何单位和个人都有权对污染损害水环境的行为进行检举；对违法者公开曝光。第19条规定，上级环保部门对未完成总量控制指标的下级行政区予以公布；,统一发布国家水环境状况信息，保障公众环境知情权（25）；允许环保社团支持因水污染受害人起诉(88)。生态补偿制度（新增,7）注：这一规定为加快建立生态补偿机制提供了有力的法律保障。除上述11项修订和创新制度外，新法仍保留了现行法的一些法律制度：,环评制度（17）；法律责任：同环评法“三同时”制度（17）；法律责任：处5万元以上50万元以下罚款（71）未经批准拆、闲设施的处应交排污费的13倍（73）,排污申报登记制度（21条）；法律责任：处1万元以上10万元以下罚款（72（2）征收排污费制度（24）；法律责任：同收费条例现场检查制度（27）；法律责任：同水细则,淘汰制度（41）；法律责任：处5万元以上20万元以下罚款，情节严重的，报请政府停业、关闭。城镇污水集中处理制度（44）；跨区纠纷解决制度（28）；,六、十大罚则突破，强化了法律责任新法关于法律责任的规定行政责任：（6983条）15条，42种违法行为民事责任：（8589条）5条，10种情况刑事责任：90条,原法关于法律责任的规定行政责任：（4653条）8条，11种违法行为民事责任：（55、56条）2条，4种情况刑事责任：（57、58）新法与现行法比较：行政责任：增7条，31种民事责任：增4条，6种,新法罚则创新突破扩大了处罚对象（3类）行政不作为的环境监管人员，如发现违法行为或接到举报后不查处的（69）；违法的排污单位（法人、组织）(82等)；违法排污单位内部的直接责任人员（对个人罚款）（83）.,对企业内部的责任者个人处以罚款新的立法动向。增加了应受处罚的违法行为种类环境监管部门未依法履行职责的，如不依法作出行政许可等（69）；未安装自动监测设备的（72）；未与环保部门联网并保证正常运行的（72）；,未进行自我监测并保存原始记录的（72）；排污超过标准的（74）；排污超过总量指标的（74）；私设暗管的（75）；建设不符合国家产业政策的小型重污染项目的（78）；,不按照规定制定事故应急方案的（82）；事故发生后未及时启动应急方案并采取应急措施的（82）。创设了处罚方式“责令限期治理”：针对超标或超总量排污的行为，以法律责任形式规定“责令限期治理”，同时对决定权限、期限、后果做了详细规定（74）；,“责令停产整顿”：针对私设暗管行为（75）；“责令限期采取治理措施，消除污染”：针对违反禁止性规定违法排污并造成水污染的行为（76、80、83）。罚款幅度普遍明显提高新法针对以往罚款普遍较低、威慑力不足现状，通过5种方法，明确规定并大幅度提高了罚款额度。,针对违法行为，明确规定了具体罚款幅度。原法由水细则规定罚款幅度，而新法直接规定，更具权威性。提高罚款的绝对数额。罚款数额上限为50万元的规定有6处（71、75、76）；上限为100万元的有1条（75）。注：原法多为1万、5万、10万、20万以下，明显过低。,取消对某些行为罚款的上限，即“不封顶”。如，对水污染事故的罚款，按直接损失的比例罚款，没有封顶，取消了原规定中的上限（83）。按倍数计罚。如对不正常使用水处理设施，或擅自拆、闲处理设施的，处以应缴排污费数额的13倍罚款（73）；对超标或超总量排污的，处以应缴排污费数额的25倍罚款（74）。,按比例计罚。如造成一般或较大水污染事故的，按直接损失20%罚款，造成重大或特大事故的，按直接损失30%罚款（83）。,赋予环保部门较大的处罚权限期治理决定权。新法74条明确授权环保部门限期治理决定权（对超标或超总量排污行为）。新法74条还进一步授权环保部门在限期治理期间，有权责令限制生产、限制排放或停产整治。注：这是一项十分重要、有效的权限。,增加了强制执行手段新法增设了有限的强制执行措施：直接强制执行。新法75条规定，违规设置排污口或私设暗管的，由环保部门责令限期拆除；逾期不拆除的，强制拆除。注：目前唯一的直接强制执行手段。,间接强制执行（代执行）。新法76条规定，违法排放酸液、碱液等有毒有害物质的8种情况下，由环保部门责令限期采取治理措施；逾期不采取治理措施的，环保部门可以指定有能力的单位代为治理，费用由违法者承担；83条规定，对造成水污染事故的单位，可采取代为治理措施。纠正了认定违法行为难的问题。,原法第48条规定：“排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由环保部门予以处罚。”注：上述规定，在执法实践中，故意与否难以判定；超标与否需监测（事后监测，有的无法拿到真实数据），造成执法难度很大。,新法73条取消了这两个认定条件，只要发现排污单位“不正常使用”水处理设施这一事实，就可以认定和处罚。注：这一规定，大大减少执法中的认定难度，有利于执法。举证责任转移（倒置）一般民事纠纷，实行“谁主张，谁举证”。,环境民事纠纷，由排污方举证，（固废法第86条已有规定）。新法参照固废法明确规定举证责任转移。87条规定：“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。,注：在水污染防治立法中，第一次明确了举证责任转移；加重了排污企业的责任，如不能举证就得承担赔偿责任；减轻了受害者的举证难度，利于司法救济。,新法进一步完善了民事责任受害人有权要求排污方排除危害和赔偿损失；由于不可抗力造成损害的，排污方不承担赔偿责任（法律另有规定的除外）；损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任；损害是由受害人重大过失造成的，可减轻排污方责任；损害是由第三人造成的，排污方承担责任后，有权向第三人追偿（85）；,公益诉讼制度有了雏形新法第88条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”,注：这一规定体现了国务院决定（国发200539号）精神；为环境公益诉讼制度立法奠定了法律基础；有利于维护受害者合法权益；有利于和谐社会的建设。,治安处罚有望适用新法90条规定：“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”治安管理处罚法第30条规定：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。”,根据全国人大及有关部门的意见，可以通过“解释”，将“排放”理解为“处置”，从而适用治安管理处罚法的相关规定。注：根据新法第90条规定，通过“解释”适用治安管理处罚法将有利于提升环保部门的权威性；严厉打击和有效扼制环境违法行为，更好地保护环境。,新水污染防治法经全面修订，新意、亮点之多，力度之空前，为水污染防治工作由被动应对向主动防控、让江河湖泊休养生息提供了有力的法律武器，必将发挥重要作用。,赔偿责任和赔偿金额的纠纷，根据当事人