市政协专题调研组关于推进基层治市政协专题调研组关于推进基层治理法治化的调研报告理法治化的调研报告

市政协专题调研组关于推进基层治市政协专题调研组关于推进基层治理法治化的调研报告理法治化的调研报告 为助推法治阜阳建设、实现全面依法治市目标，根据市委、市政府、市政协联合制定的 2015年度政协重点民主协商计划要求和市政协 2015 年工作安排，市政协专题调研组在张永侠副主席的带领下， 深入到 4 个县区和 7 个市直单位进行调研，通过召开座谈会、实地考察、听取汇报等方式， 详细了解我市基层治理法治化工作现状，同时学习借鉴外地先进做法。为广泛听取意见，还邀请 8 个县市区政协、各民主党派、工商联及部分政协委 员和法律专家开展联动调研，共收集会议发言材料 22 篇。调研组召开了 20次讨论会、座谈会和征求意见会，对我市推进基层治理法治化情况进行分析论证， 现将有关情况报告如下 : 一、 推进基层治理法治化是实现依法治市的基础 中共十八届四中全会提出要“推进基层治理法治化”，指出全面推进依法治国的基础在基层，工作重点在基层。推进基层治理法治化，是依法治国方略在基层的具体体现。对阜阳而言，要想实 现依法治市的战略目标就必须推进基层治理法治化，打牢基层这个基础。 (一 ) 推进基层治理法治化是保障基层改革发展的现实需要。 法治是保障基层改革发展和市场经济健康有序运转的重要条件， 基层各项改革越深入，经济越发达，就越需要法治。基层治理法治化是解决目前基层改革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥匙。只有充分发挥法治对基层改革发展的保航作用， 运用法治思维和法治方式来协调各方关系， 化解社会矛盾， 才能正确处理基层改革发展稳定的关系。近年来， 我市各级各部门注重对基层改革发展中可能出现的矛盾进行排查，依法进行处置，完善了“资源在基层整合、队伍在基层组建、处置在基层开展、矛盾在基层化解”的基层维稳应急处置机制 ， 有力地保障了基层改革发展的顺利进行。 (二 ) 推进基层治理法治化是基层民主法治建设的必然要求。随着基层民主建设不断深入，以法律规则为治理原则的法治化取向必将成为基层治理的基本遵循。以村 (居 )民自治为核心的基层民主制度确立和完善的过程， 也是基层治理法治化趋势不断明朗和凸显的过程。 1989 年和 1998 年，国家分别颁布和修订居民委员会自治法和村民委员会自治法 ，从国家立法层面明确了基层治理的基本原则。 我市也出台了一系列政策性文件， 对村级换届选举和村级事务管理进行规范。多年来，无论是基层民 主选举，还是基层民主管理， 都没有出现大规模的上访事件。特别是 2014 年第九届村民委员会换届选举中，我市大力推行换届选举“三项制度改革”，换届全过程实现依法依规、公开透明，全市 1725 个村到省“零上访”。 在基层民主管理方面， 开展“阳光村务”工程， 实施“四议两公开”工作法， 普遍成立村务监督委员会，村级民主管理逐步规范化、制度化。 (三 ) 推进基层治理法治化是实现治理体系和治理能力现代化的基础环节。 中共十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化， 而国家治理体系和治理能力现代化的核 心标志在于法治化， 法治化建设的一个重要层次体现在基层。没有基层，国家治理法治化就没有落脚点、没有根。因此，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。基层法治建设水平的高度， 直接影响着国家治理体系和 国家治理能力现代化，影响着依法治国的进程。近年来，我市通过推进基层依法治理、加强基层综治维稳和矛盾纠纷调处、 发挥社会组织作用等实践，基层治理体系不断完善，基层治理能力持续提高，基层治理法治化水平得到稳步提升，为推动治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。 (四 ) 推进基层治理法治化 是维护人民群众合法权益的有力保障。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主意识和参与意识不断增强， 越来越关注日常生活中的法治问题和社会各领域的公平正义。 人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法权益能否得到有效保护， 直接取决于基层治理法治化程度。新形势下的基层治理，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为基层治理法治化的重要目标， 把人民满意作为检验基层治理法治化成效的标准， 不断完善对维护人民群众切身利益具有重大作用的制度， 强化法律在化解矛盾中的权威地位。 近年来，我市在推进基层治理 法治化的进程中， 注重维护人民群众的切身利益， 积极为基层群众提供就业援助、法律救助等服务，最大限度地满足了基层 群众的多元化需求。 二、 当前我市推进基层治理法治化的现状和存在问题 近年来，特别是中共十八大以来，我市紧紧围绕推进基层治理法治化，以全面推进依法行政、建设法治政府为目标，持续推进依法治市，努力建设法治阜阳，基层法治宣传形式不断创新，基层组织网络建设不断加强， 基层依法治理进一步深化，公共法律服务体系初步建立，基层治理逐步迈入制度化、法治化轨道。 2014 年，全市共开展各类基层法治宣传和咨询服 务活动 197 场次， 2307 家调解组织共调解案件 43327 件， 1725 个村依法完成换届选举。但是，同加快法治阜阳建设要求相比， 同推进治理体系和治理能力现代化目标相比，同人民群众期待相比，我市基层治理法治化工作还有一定差距， 存在一些亟待解决的困难和问题。 (一 )基层干部群众法治意识不强。调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄， 基层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。 部分领导干部对法治建设的认识不足， 重视不够，没有把依法 治理工作摆上应有位置。一些基层干部人治思维依然很严重， 用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待加强。 基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信法，认为上访比用法律解决来得快， 遇到问题还是习惯于求助信访、公安等部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不理想。虽然普法活动已经开展将近 30 年，但是普法的针对性和实效性不强，法治宣传的形式还不丰富，“谁执法谁普法”制度落实也不 到位，导致普法效果不是很理想。和人民群众切身利益相关的土地使用、房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。 (二 )基层依法自治落实不到位。由于一些职能部门的工作下沉到村 (居 )委会，而村 (居 )委会本身不具有行政职能却不得不承担这些行政职能， 导致其没有足够的时间和精力去履行主要的服务职能。调研发现，我市村 (居 )委会承担的行政事务多达 100 多项。多数乡规民约、自治 章程、四议两公开等民主法治制度不够完善、落实不到位， 有的制度甚至在制定出台后就一直停留在纸面上，没有付诸实施。有些村 (社区 )仍然存在村 (居 )务公开不及时不透明、财务支出不明确等现象，村 (居 )务监督委员会的作用发挥不明显， 一些重大事项民主决策还不够完善和规范，主动接受监督的意识不强。基层自治组织干部队伍年龄老化、 文化层次不高的情况没有得到根本好转。据统计，去年全市 1725 个换届的村共选出村委会成员 6502 人，其中 60 岁以上的 317 人占 初中及以下文化程度的 2838 人占 部分城市社区办公条件差， 目前阜阳城区尚有 26 个无房社区， 其中 18 个因拆迁变成无房社区。 (三 )基层法 治力量依然薄弱。调研发现，我市公检法力量和行政执法力量相对不足。 一些乡镇 (街道 )综治维稳机构不健全，工作人员多为兼职，无专门编制。全市公安干警编制仅占辖区人口总数的万分之四左右， 远低于全国和全省平均水平，个别县市区甚至不足万分之三，基层警力更为不足。 县级政府法制机构大多数只有 2，有的还是兼职， 乡镇一级尚未设立政府法制机构， 难以适应履职需求 ; 一些政府部门法制机构不健全、无专兼职法制工作人员，影响依法行政水平提升。 全市 171 所乡镇司法所平均每所在 2 人左右，还有 25 个乡镇司法所只有 1 名工作人员，除肩负司法行政职能外， 还要配合当地党委政府中心工作。基层法庭普遍存在“案多人少”现象，一线法官人数较少，且法官年龄结构老化，绝大多数集中在 35年龄段。村 (社区 )调委会等组织工作人员力量薄弱，年龄老化，作用发挥不够。 (四 )基层法治机制不够健全。一是基层矛盾纠纷依法调处机制有待完善。大多数“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件正是由于缺乏应有的矛盾纠纷调处机制或矛盾纠纷调处机制不健全而形成的。有的单位、乡镇在处理纠纷信访问题上只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题。 基层公共法律服务体系和保障体系不健全， 群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立起来。 二是基层法治监督机制尚未形成。调研发现，基层政府依法行政工作的监督机制不健全， 缺乏责任追究的法律规定， 一些违法或者不当的行政行为得不到及时、 有效的制止和纠正。执法监督上存在“同级监督太软，上级监督太远”现象，行政机关内部的自我监督效果有限，导致许多失职、违法违规行为不能及时得到纠正和处理。 三、对策建议 推进基层治理法治化是一项系统工程， 应结合阜阳自身实际，将推进基层治理法治化纳入市“十三五 ”规划，统筹谋划，全面布局。进一步调动各方力量，共同推进工作，合力促进我市依法治市目标的实现。 (一 )加大宣传力度，实现基层法治文化建设常态化 入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。突出法治宣传重点对象，紧密结合党委、政府中心工作和部门实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、 招商引资等密切相关的法律法规。 以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣 传教育。 完善基层干部学法用法制度， 把法律法规相关的课程纳入各级党 校培训计划， 紧紧围绕基层工作实际来谋划和开展普法工作，充实和完善法治教育培训内容，特别是要丰富与基层工作密切相关的法规制度， 完善诸如土地征用、房屋拆迁、社会维稳、教育医疗、环境污染等难点热点问题的法律知识。 写通俗易懂的法律读本和法律固定标语， 组织一些宣传法治文化的戏曲、小品、微电影等文艺演出，利用庙会、逢集等人员相对集中的时段，用群众喜闻乐见的形式，把法律送到群众手中。建立法官、检察官、行政执法人员、 律 师等以案释法制度， 加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。 组织干部群众参加法院的公开审判、集中执行等法治实践活动，通过典型的、有影响力的案件讲法，向群众进行生动形象的法治宣传教育。充分发挥律师、公证、仲裁、基层法律服务、 法律援助等法律服务中介组织的法治宣传教育功能，通过举办法律咨询活动、设立法律咨询站等法律服务方式， 解答群众的法律问题，传播法律知识。 议在农村和社区一线培育一批农民(居民 )法治宣传队伍。可制定出台农村 (社区 )“法律明白人”培养工程实施方案， 重点在农村 (社区 )两 委干部、致富带头人、外出务工人员、广大青少年、留守人员五类人群中遴选、 培育一批“法律明白人”。 在每个村 (社区 )创建普法宣传阵地， 开设农民 (居民 ) 法治学校，安排“法律明白人”授课。广泛建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、劳动合同法、婚姻法、计划生育条例等各种法律法规和普法典型案例。 (二 )深化依法行政，实现基层法治政府建设科学化 分发挥政府法制机构的参谋、助手和法律顾问作用，坚持法制机构负责人列席政府重要会议制度。 建议市县两级出台相关政 策， 有效解决乡镇政府法制机构及队伍建设问题，保障和充实乡镇政府 (街道办 )法制工作力量。重大行政决策应由本级政府、本部门法制机构或组织有关法律专家、 法律顾问进行合法性审查。 有条件的乡镇可以建立公共决策咨询机构，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督协助执行重大决策事项审查。为降低社会风险系数，可成立社会稳定风险评估工作机构， 召集职能部门、法律专家， 就重大事项的合法性和科学性开展风 险评估，减少工作的随意性和盲目性，进一步树立依法行政的理念。 公开透明作为基层政府工作的基本原则， 坚持以公开为常态、不公开为例外原则， 推进决策公开、 执行公开、 管理公开、服务公开、结果公开。在公布市、县两级政府权力清单的基础上， 加快推进乡镇级政府权力清单公布。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、 社会公益事业建设等领域的政府信息公开，全面推进行政权力依法规范公开运行。 进行政执法重心下移，建议由县级行政执法部门采取派驻执法、 委托执法、流动执 法等方式，将执法力量延伸至乡镇一级。及时调整相关部门行政执法职责，明确执法机构、执法岗位、执法人员的执法责任，切实做到职责清晰、责任到位。规范行政执法自由裁量权，杜绝个别执法部门钻法律空档，以权谋私。建议各级政府把所属执法部门的行政执法情况纳入依法行政考核范围，定期组织评议考核，并 对考核结果进行通报。 行政执法部门每年对执法人员的执法情况进行评议考核， 考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。健全行政执法过错责任追究制度，对不履行、违法履行或者不当履行法定职责，致使公民、法人和其他组织合法权益受 到损害，造成不良后果的，严格依法追究有关人员的责任。 强基层法庭建设，将更多地人力、财力投入到基层司法机构，改善办公条件，解决“案多人少”现状。强化基层司法队伍建设，深入开展队伍素质教育和专项业务、岗位技能培训，完善考核评价机制，努力提高整体素质。 实行办案质量终身负责制和错案责任制倒查问责制，防止和避免冤假错案。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分 ; 造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。 建立健全 司法人员履行法定职责保护机制， 最大限度地排除外部因素对司法人员依法独立行使职权的违法干预。 司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件， 建立司法机关内部人员过问案件的记录制 度和责任追究制度。 (三 )推进依法自治，实现基层民主法治建设规范化 议把加强农村和社区依法自治作为基层治理法治化的重要任务， 在经费使用和人才引进上给予倾斜。 可由县级政府制定出台规范村 (社区 )组织职责、工作运行程序和工作制度实施办法，推动依法治村、按章办事。尽可能地将村级自治组织的主要职能转 移到更好地为民办事和为民服务上来， 积极从事民事纠纷等公共事务的协调， 更有效地提供为民服务的公共产品，充分发挥民主自治作用。抓好基层现有民主、法律制度的执行和落实，鼓励群众依法参与村级事务管理， 通过抓好制度执行落实促进村级事务管理法治化、规范化。发挥乡规民约等社会规范在基层治理法治化中的积极作用， 引导村级组织完善修订自治章程和乡规民约， 强化教育宣传和执行落实， 提升基层群众自觉守法守规意识。 可鼓励乡镇和民政部门提供自治章程和乡规民约参考格式，但一定要让村 (社区 )两委组织和村 (居 )民反复讨论决定，避 免出现“一刀切”现象。 进基层治理法治化，必须充分发挥基层党组织把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用， 引领基层工作依法开展。基层党组织作用的发挥有赖于基层干部， 他们是党和国家方针政策与决策部署的直接执行者。 应加强基层干部队伍建设， 增强基层干部的法治观念和法治为民意识，提高依法办事能力，提升基层干部运用法治思维和法治方式化解基层矛盾、解决基层问题的能力水平。 选拔法治观念强的党员担任支部书记， 注重从有法学教育背景的高校毕业生中录用大学生村官和选调生。 探索退休干部到基 层组织任职模式， 从退休干部中选拔一批事业心强、法律素养高的人员，根据个人意愿，充实到基层组织发挥余热。 鼓励具有一定法律素养的大学生村官参与竞选村党组织书记和村委会主任。建议加快编制城市社区布点规划，优化社区布局，为无房社区尽快解决办公用房。 至目前，我市共有全国民主法治示范村 (社区 )4 个。建议及时总结和推广法治创建示范单位建设的好经验、好做法，发挥法治创建示范单位的示范带头作用， 深入组织开展“民主法治村 (社区 )”创建活动，推动基 层法治建设的全面开展。全面落实民主选举、民主决 策、民主管理、民主监督、村务公开、党务公开、财务公开“四民主、三公开”制度，推进村务活动规范化、民主化、法治化。积极完善“民主法治村 (社区 )”创建的考核激励机制，全面激励基层通过开展法治创建来提高法治建设整体水平。 (四 )构建服务体系，实现基层法律服务供给多元化 真贯彻落实推进公共法律服务体系建设的实施意见及任务分解， 全力推进公共法律服务体系建设。 加强基层法律服务机构建设，将基层司法所建设纳入城镇总体规划，保障基层司法所办公用房。加快构建村 (社区 )一级法律服务网络平台， 尽快形成法律服务中心、站、 室覆盖城乡、 惠及全民的公共法律服务体系。积极打造一小时便民法律服务圈，建立以村 (社区 )司法行政工作室为载体、一村一法律顾问为主体、 新媒体服务平台为延伸的法律服务常态化供给机制，确保及时满足村 (居 )民法律需求。建议将司法行政工作纳入智慧城市、 政府公共服务网络体系建设规划， 进一步提升司法行政工作 智能化水平。 建基层公共法律服务体系，需要强有力的财政支撑，所需经费应列入财政预算。建议制定倾斜政策，采取政府购买服务的方式，加大以法律援助、矛盾调处等为主的政府公共法律服务供给，逐步建立在村 (社区 )专职从事法治宣传、法律咨询、矛盾纠纷调处等工作的法律服务队伍， 实现基层公共法律服务的常态化、专业化。进一步加大公共财政对公共法律服务项目的投入力度，将村 (社区 )法律顾问、司法行政 综合服务中心 (站、室 )工作人员等，纳入政府购买服务项目目录。 通过基层公开招录、上级下派挂职、政府购买公益性服务、内部教育培训等方式，不断充实基层法治队伍。引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件，协调解决困难。建议遴选一批职业经验丰富的律师担任村 (社区 )法律顾问，每名律师至少联系一个村或社区。在各村 (社区 ) 设立律师服务室， 公布律师服务电话，建立基层困难群众法律服务“绿色通道”，提供全天候电话预约咨询服务。 可动员和组织具有一定 法律知识的在 职和离退休的法官、 检察官、 警察、律师、公证员等积极参加公共法律服务活动，发挥他们就近、人员情况熟悉的特点，随时解决群众遇到的法律问题，用身边人解决身边事。 (五 )健全工作机制，实现基层矛盾纠纷调处法治化 强信访法治建设， 运用法治思维和法治方式处理信访矛盾和纠纷。 认真细致做好政策宣传、 法律法规解释工作，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道去解决问题。牢固树立规则意识，合法合理的正当诉求坚决予以解决， 不合理不合法的缠访闹访绝不开口子， 引导信访人依照 规则解决问题。建立信访事项终结机制，不能形成无限的信访处理程序。 严格区分正常信访与无理信访，制定应急预案，针对不同情况作出不同处理。对于信访活动中的违法犯罪行为应坚决依法打击，扭转以违法手段达到信访诉求的不良局面。 极打造和完善信访、人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的“大调解”工作体系。选优配强调解干部队伍，选派在村 (社区 )有威望、有经验、有责任心的干部 和村民担任调解委员会委员。 探索解决报酬待遇，激发调解队伍工作积极性， 促进调解组织作用发挥。 有条件的地方可以成立以 政府购买服务模式运作的医疗纠纷、 消费者权益保护等专业性调解组织， 聘请熟悉相关法律法规以及调解业务的专职调解员，对相关纠纷的调查、评估和调解提供专业技术咨询服务。建议成立村 (居 )民维权中心， 负责集中研究解决涉及群众利益的突出问题，在维护特定群众合法权益、 制止和查处不法侵害行为、 帮助和解决受助对象实际困难上发挥作用。加强农村警务和群防群治队伍建设， 对符合任职条件的农村警务室民警落实职级待遇。 建议学习借鉴“枫桥经验”， 全面建立网格管理平台。 将基层村 (社区 )分成若干个 网格， 每个网格至少落实一名网格员。网格员要由村 (居 )民来民主选举，在落实网格员时要把规模小区纳入进来， 由小区业主委员会推选人员担任网格员， 负责所在小区的网格管理。网格员主要负责及时收集和传递各类信息， 同时兼顾政策法规宣传、矛盾纠纷调解、重点人员排查协管等职责。网格员按照“一日一巡查，一天一报告”的要求， 深入网格了解民情、 反映诉求、 排查矛盾，及时掌握重点矛盾纠纷、突出治安问题、公共安全隐患和重点人员等方面的信息，并及时加以预防和解决。 (六 )强化法治监督，实现基层依法治理工作透明化 成良好法治环境。没有公众监督的法治是不能长久的， 也会让群众失去对法治的信任，必须让权力在法治的阳光下运行。建议各级党委、政府积极引导群众、法律专家参与到重大事项决策之中，坚持信息公开，形成“有权必有责、用权受监督”的良好环境。充分发挥社会监督作用 , 及时对违法乱纪行为进行曝光。建立和完善建设性舆论监督机制， 规范和保障新闻媒体的监督权。注重发挥人民陪审员作用，努力打造阳光司法窗口， 增进人民司法的社会认同。借鉴合肥、安庆等地经验，在行政处罚案件中引入群众公议员，让行政执法接受群众监督，减少随意性 。 障群众合法权益。充分发挥村级民主监督中各方面的监督力量， 尤其是发挥村民、村民代表及村务监督委员会的力量，建立监督机制，确保基层群众能直接行使民主权利。 进一步明确村 (居 ) 务监督委员会的地位、 职能，加强对包括集体财产的管理使用、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、 集体债权债务等方面的监督。 抓住人民群众最关心的问题推行村务公开，所有村 (居 )务公开内容需经村 (居 )务监督委员会认可签字。 探索建立村务工作过失责任追究制度， 对拒不推行民主管理或在推行中弄虚作假、侵犯群众权益的 村干部，村民会议或村民代表会议有权追究责任。 为助推法治阜阳建设、实现全面依法治市目标，根据市委、市政府、市政协联合制定的 2015 年度政协重点民主协商计划要求 和市政协 2015 年工作安排，市政协专题调研组在张永侠副主席的带 领下，深入到 4 个县区和 7 个市直单位进行调研，通过召开座谈会、 实地考察、听取汇报等方式，详细了解我市基层治理法治化工作现状， 同时学习借鉴外地先进做法。为广泛听取意见，还邀请 8 个县市区政 协、各民主党派、工商联及部分政协委员和法律专家开展联动调研， 共收集会议发言材料22 篇。调研组召开了 20 次讨论会、座谈会和 征求意见会，对我市推进基层治理法治化情况进行分析论证，现将有 关情况报告如下 : 一、推进基层治理法治化是实现依法治市的基础 中共十八届四中全会提出要“推进基层治理法治化”，指出全面推进依 法治国的基础在基层，工作重点在基层。推进基层治理法治化，是依 法治国方略在基层的具体体现。对阜阳而言，要想实现依法治市的战 略目标就必须推进基层治理法治化，打牢基层这个基础。 进基层治理法治化是保障基层改革发展的现实需要。法治是保障基层改革发展和市场经济健康有序运转的重要条件， 基层各项改革越深 入，经济越发达，就越需要法治。基层治理法治化是解决目前基层改 革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥 匙。只有充分发挥法治对基层改革发展的保航作用，运用法治思维和 法治方式来协调各方关系，化解社会矛盾，才能正确处理基层改革发 展稳定的关系。近年来，我市各级各部门注重对基层改革发展中可能 出现的矛盾进行排查，依法进行处置，完善了“资源在基层整合、队 伍在基层组建、处置在基层开展、矛盾在基层化解”的基层维稳应急 处置机制，有力地保障了基层改革发展的顺利进行。 (二 )推进 基 层治理法治化是基层民主法治建设的必然要求。随着基层民主建设不 断深入，以法律规则为治理原则的法治化取向必将成为基层治理的基 本遵循。以村 (居 )民自治为核心的基层民主制度确立和完善的过程， 也是基层治理法治化趋势不断明朗和凸显的过程。 1989 年和 1998 国家分别颁布和修订居民委员会自治法和村民委员会自治法，从国家立法层面明确了基层治理的基本原则。我市也出台了一系列政 策性文件，对村级换届选举和村级事务管理进行规范。多年来，无论 是基层民主选举，还是基层民主管理，都没有出现大规模的上访事件。 特 别是 2014 年第九届村民委员会换届选举中，我市大力推行换届选 举“三项制度改革”，换届全过程实现依法依规、公开透明，全市 1725 个村到省“零上访”。在基层民主管理方面，开展“阳光村务”工程，实 施“四议两公开”工作法，普遍成立村务监督委员会，村级民主管理逐 步规范化、制度化。 (三 )推进基层治理法治化是实现治理体系和 治理能力现代化的基础环节。中共十八届三中全会提出要推进国家治 理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化的核心 标志在于法治化，法治化建设的一个重要层次体现在基层。没有基 层， 国家治理法治化就没有落脚点、没有根。因此，基层治理是国家治理 体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。基层法治建设水 平的高度，直接影响着国家治理体系和国家治理能力现代化，影响着 依法治国的进程。近年来，我市通过推进基层依法治理、加强基层综 治维稳和矛盾纠纷调处、发挥社会组织作用等实践，基层治理体系不 断完善，基层治理能力持续提高，基层治理法治化水平得到稳步提升， 为推动治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。 (四 )推进 基层治理法治化是维护人民群众合法权益的有力保障。随着经济社会 的快速 发展，人民群众的民主意识和参与意识不断增强，越来越关注 日常生活中的法治问题和社会各领域的公平正义。人民群众的合法权 益能否受到公平对待、合法权益能否得到有效保护，直接取决于基层 治理法治化程度。新形势下的基层治理，就是要把实现好、维护好、 发展好最广大人民群众的根本利益作为基层治理法治化的重要目标， 把人民满意作为检验基层治理法治化成效的标准，不断完善对维护人 民群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威 地位。近年来，我市在推进基层治理法治化的进程中，注重维护人民 群众的切身利益，积极为 基层群众提供就业援助、法律救助等服务， 最大限度地满足了基层群众的多元化需求。 二、当前我市推进基层 治理法治化的现状和存在问题 近年来，特别是中共十八大以来，我 市紧紧围绕推进基层治理法治化，以全面推进依法行政、建设法治政 府为目标，持续推进依法治市，努力建设法治阜阳，基层法治宣传形 式不断创新，基层组织网络建设不断加强，基层依法治理进一步深化， 公共法律服务体系初步建立，基层治理逐步迈入制度化、法治化轨道。 2014 年，全市共开展各类基层法治宣传和咨询服务活动 197 场次， 2307 家调解组织共 调解案件 43327 件， 1725 个村依法完成换届选举。 但是，同加快法治阜阳建设要求相比，同推进治理体系和治理能力现 代化目标相比，同人民群众期待相比，我市基层治理法治化工作还有 一定差距，存在一些亟待解决的困难和问题。 (一 )基层干部群众 法治意识不强。调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄，基 层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能 力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。部分领导干部对法治 建设的认识不足，重视不够，没有把依法治理工作摆上应有位置。一 些基层干部人治思维 依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力 尚需进一步提高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用 法律手段管理社会事务的水平和能力还有待加强。基层群众运用法律 手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信 法，认为上访比用法律解决来得快，遇到问题还是习惯于求助信访、 公安等部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不 理想。虽然普法活动已经开展将近 30 年，但是普法的针对性和实效 性不强，法治宣传的形式还不丰富，”谁执法谁普法”制度落实也不到 位，导致普法效果不是很理想。和 人民群众切身利益相关的土地使用、 房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。 (二 )基层依法自治落实不到位。由于一些职能部门的工作下沉到村 (居 )委会，而村 (居 )委会本身不具有行政职能却不得不承担这些 行政职能，导致其没有足够的时间和精力去履行主要的服务职能。调 研发现，我市村 (居 )委会承担的行政事务多达 100 多项。多数乡规 民约、自治章程、四议两公开等民主法治制度不够完善、落实不到位， 有的制度甚至在制定出台后就一直停留在纸面上，没有付诸实施。有 些村 (社区 )仍然存在村 (居 )务公开不 及时不透明、财务支出不明 确等现象，村 (居 )务监督委员会的作用发挥不明显，一些重大事项 民主决策还不够完善和规范，主动接受监督的意识不强。基层自治组 织干部队伍年龄老化、文化层次不高的情况没有得到根本好转。据统 计，去年全市 1725 个换届的村共选出村委会成员 6502 人，其中 60 岁以上的 317 人占 初中及以下文化程度的 2838 人占 部分城市社区办公条件差，目前阜阳城区尚有 26 个无房社区，其中 18 个因拆迁变成无房社区。 (三 )基层法治力量依然薄弱。调研 发现，我市公 检法力量和行政执法力量相对不足。一些乡镇 (街道 ) 综治维稳机构不健全，工作人员多为兼职，无专门编制。全市公安干 警编制仅占辖区人口总数的万分之四左右，远低于全国和全省平均水 平，个别县市区甚至不足万分之三，基层警力更为不足。县级政府法 制机构大多数只有 2，有的还是兼职，乡镇一级尚未设立政府法 制机构，难以适应履职需求 ;一些政府部门法制机构不健全、无专兼 职法制工作人员，影响依法行政水平提升。全市 171 所乡镇司法所平 均每所在 2 人左右，还有 25 个乡镇司法所只有 1 名工作人员，除肩 负司法行政职能 外，还要配合当地党委政府中心工作。基层法