对基本公共服务均等化的探索与思考001整理6

对基本公共服务均等化的探索与思考摘要基本公共服务是一个世界性和历史性的课题，是发挥政府作用、履行政府职能的重要体现。基本公共服务均等化，是体现社会公平、消除社会矛盾、促进社会和谐的重要支撑。我国在经历社会主义改造和改革开放36年来，社会生产力得到极大发展，但社会建设、民生投入却拉下了步子，出现了一系列问题贫富差距拉大、就业率下降、教育不公、医疗昂贵、社会保障滞后等等。要解决这些问题，就要推进基本公共服务均等化，消除供给上的城乡差别、区域差别，实现一体化发展，让城乡、不同区域、不同群体享受一样的公共服务。要加大财政投入力度，引入社会供给，保证平衡供给，以小城镇化化解基本公共服务压力，以此确保社会公平正义，确保人的全面协调可持续发展。关键词基本公共服务均等化一体化小城镇化文献综述公共服务理论概念的提出是19世纪后半叶德国社会政策学派代表瓦格纳和20世纪初法国公法学者莱昂狄骥。瓦格纳认为，政府除了具有维护市场经济正常运作的作用外，还具有增强社会文化和福利的作用，并初步提出了公共服务的概念。1954年，萨谬尔发表了公共支出的纯理论，首次提出了“公共产品”的明确定义。他指出，政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个重要作用。1978年以来，公共管理研究发生了由传统公共行政范式向新公共管理研究范式的重大转变，公共服务成为公共行政与公共管理研究的核心内容。我国改革开放以来，努力提高政府公共服务能力，不断推进基本公共服务均等化发展。在发展过程中，我们借鉴了西方资本主义国家的一些先进经验，为我国基本公共服务均等化发展起到了积极的作用。进入21世纪，随着改革开放的不断深入，我国经济快速发展，社会物质高度丰富，人民生活水平不断提高，我国已由生存型社会转变为发展型社会。在这一特殊阶段，全体社会成员快速增长的公共需求与公共产品相对短缺之间的矛盾日益显现。因此，推进公共服务均等化作为一项紧急而重要的工作，纳入了国家议事日程。2008年中共十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定将推进城乡基本公共服务均等化作为农村改革发展的目标任务之一。党的十八大从我国进入全面建成小康社会决定性阶段这一战略全局出发，对在改善民生和创新管理中加强社会建设作出了具体部署，提出了明确要求。党的十八大报告中，首次提出来“基本公共服务均等化”要求。在人民生活水平全面提高目标中首先强调的就是“基本公共服务均等总体实现”，这标志着基本公共服务均等化成为了社会建设的重要目标。十八届三中全会对公共服务的要求要素平等交换、资源均衡配置。实现城乡公共服务全覆盖、均等化的一个重要前提，就是要积极推行城乡公共服务基础设施的标准化建设，让城乡居民公平享受到经济社会发展的成果。进一步实现基本公共服务均等是全国各级政府的大事，也是中国十三亿人口整体生活水平和生活质量的体现，每一个人都能享受到基本而有保障的符合最低统一标准和水平的公共服务。这与人们的生产生活息息相关，关系到广大人民群众的切身利益，因此一定要确保公平正义，均等服务，实现社会和谐发展、可持续发展。一、基本公共服务均等化的理论阐释（一）基本公共服务均等化的概念与特征公共服务是政府治理的基本内涵，其涵盖的内容和范围较广。“基本公共服务均等化”一词是我国理论界和实践部门根据我国政府公共服务地区间、城乡间供给不均等的现状而提出的目标性词汇，它实际上是由“基本公共服务”和“均等化”两个词语组成的。该词组虽然在我国理论界和实践部门已使用多年并且出现的频率越来越高。但是到目前为止，对其概念及内涵进行准确、系统界定的论述并不多见，公共服务均等化的概念到底是什么，其有什么特征均没有成型的论述。基本公共服务就是社会性公共服务，是指建立在一定社会公识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务。包括公共教育、卫生、文化、科技、就业服务、社会救助、养老保障、公共设施、生态维护、环境保护、社会治安、国防安全等。基本公共服务均等化是指政府（社会）为全体社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件。基本公共服务的概念回答的是基本公共服务与公共服务的区别，这部分研究主要在于如何对“基本”二字作出回答。大体而言，学者们倾向于从公民需求、民生以及公民权利三个方面来回答什么是基本公共服务。“需求伦”认为基本公共服务是满足人的基本需求的公共服务，而人的基本需求则从两个不同的角度被定义。一种视角以基本公共服务的消费者为出发点，将基本需求定义为人的低层次消费需求和无差异消费需求（刘尚希，2007）；而另一种视角则以基本公共服务的提供者为出发点，将只能由政府提供，不能将他人的公共需求视为基本需求；第三种视角则从人道主义出发，认为基本公共服务必须以人本理论为依据，以人道主义需求为满足对象，是“从以人为本出发，依照人道和公平原则，在一定社会条件下，一个社会成员所应享有的必需的基础性公共服务”。“民生论”对基本公共服务的解读是从“民生”二字出发，认为基本公共服务是与民生有关的公共服务，诸如“义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济”等。持“民生论”观点的学者一般认为基本公共服务意味着对人的基本生存、基本尊严、基本能力和基本健康的保障。“权利论”将基本公共服务视为一定经济社会条件下，保障人的基本权利的公共服务。有学者将人的基本权利视为基本人权，但人权更多地是一种道德概念，用人权保障来定义基本公共服务是比较含混的。因此，许多学者更进一步，提出基本公共服务是在特定社会经济条件下，保障人的基本生存权与基本发展权的服务。三种观点代表了目前国内学界对基本公共服务的主流看法。尽管视角不同，但学者们就基本公共服务的定义似乎达成了共识，即将基本公共服务视为是事关人的生存与发展的、不能停止供应的最低保障。基本公共服务均等化问题，人们可以从两个角度来把握一是作为过程的均等化，它关心公共服务这种社会财富分配活动的具体过程，强调在政府的主导下实现结果均等化的努力，侧重于关注实现结果平等的手段与工具有效性；二是作为结果的均等化，它注重公共服务这种社会财富分配活动的结果，即特定时期各地区之间以及同一地区内部个人之间的公共服务供给数量大致相等、公共服务准入机会大致相同。当然，作为过程的均等化与作为结果的均等化之间并非互不相干。前者是后者的手段，后者是实现前者的目的。与均等化的两种含义相对应，基本公共服务均等化也存在如下两种理解一是作为过程的基本公共服务均等化，它是指政府为了实现社会公平与公正，以及确保不同地区、某特定地区居民均等地享用与公民基本权利有关的公共服务项目，完善公共财政体制以及为实现此目的进行政策倾斜等活动与过程；二是作为结果的基本公共服务均等化，它意味着不同地区及特定地区居民已经有机会、有能力享有与公民基本权利有关的公共服务项目，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除，13亿人口中的每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务。（二）基本公共服务均等化的内容关于基本公共服务均等化的内容，有学者以人的生存与发展所需的基本条件来划定基本公共服务均等化的范围，认为基本公共服务均等化的范围应当对应人的生存、发展、环境和安全四大基本需求。如常修泽（2007）认为基本公共服务均等化囊括了“基本民生性服务”、“公共事业性服务”、“公益基础性服务”以及“公共安全性服务”；陈海威（2007）也认为基本公共服务均等化的范围包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务以及公共安全服务。这种理论尽管在逻辑上是充分的，但是在实践上却存在一定的问题。我们很难说类似于国防安全之类的基本公共服务有均等化的实践意义，他们对公民的保护从一开始就是均等的，同样的现象也发生在一些基础性服务和环境服务领域。因此，有学者对此进行了反思，认为基本公共服务应当是以满足人的直接需求、使人有尊严的生活为内容。在现代社会，教育、劳动、健康以及社会救济都是构成人的有尊严的生活的要素。如丁元竹（2007）就将基本公共服务均等化的内容限定在医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务以及养老保险。还有学者在此基础上以我国国情为依据，认为住房建设、人口计生也是基本公共服务均等化内容之一。本文认为以上学者对基本公共服务均等化范围的不同意见，是因为有学者将基本公共服务的范围与基本公共服务均等化的范围等同起来。基本公共服务体系是一个理论命题，而基本公共服务均等化体系则是一个实践性命题。有些公共服务尽管是人们不可或缺的，但并不意味着就一定存在均等化上的意义。实际上，我们注意到，即使是认为基本公共服务均等化包括生存、发展、环境和安全四大基本需求的学者，在研究中也很少关注诸如安全、环境等基本需求的均等化。就目前中国社会发展的阶段来说，基本公共服务均等化的内容主要集中在义务教育、公共卫生和医疗、养老、社会保障、公共资源和产品的供给方面。主要是这些方面的均等化，由于生产力的发展，人民生活水平的提高，对基本生活观念的转变，越来越多的人希望可以享受到好的公共服务，逐步向发达地区迁移，为了享受更好的医疗、教育以及优质的公共资源，所以说基本公共服务均等化是与时俱进的，其内容也是随着社会的发展不断改变。最终目的也是为了满足人们正常的生活需求，让广大人民群众更多更好的享受的社会发展的成果。（三）基本公共服务均等化建设的重要意义公共服务均等化建设对我国现阶段的发展意义重大，影响到生产生活的方方面面，不仅为广大人民群众的物质文化生活提供强有力的保障，也对人们的精神文化生活发展提供更好的服务。不断缩小城乡之间、区域之间、不同社会群体之间人们的差距，进一步缩小贫富差距，缩小两极分化，对社会和谐可持续发展具有很好的均衡作用。当今社会发展迅速，一些基本的服务更不上，很容易产生一些社会问题，愈发一系列社会矛盾，所以基本公共服务均等化建设迫在眉睫，十分重要。推进基本公共服务均等化，有助于促进经济社会的可持续发展，贯彻落实科学发展观，重要的任务是保障广大人民群众公平享受义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等基本公共服务。保障广大社会成员公平分享基本公共服务是实现人的全面发展的重要保证，通过基本公共服务均等化，使农村或西部不发达地区的人民共享经济社会发展的成果、为促进人的全面发展提供了物质和精神保障，同时也为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力人才资本。一方面，在健康和教育领域的基本公共服务供给，有助于促进人力资本的积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用率；另一方面，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于增加居民对未来的稳定预期，减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，这都是新时期推动经济发展方式的转变和经济结构优化的重要因素。推进基本公共服务均等化，是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。我国社会发展的思路由以前的效率优先、兼顾公平、发展到现在的公平与效率并重。足以看见，我国已经将实现社会的公平提到了社会发展的重要位置，表明国家更加关注民生问题。我国政府提出的“逐步实现基本公共服务均等化”是维护社会公平正义、建设和谐社会的重大决策。实现基本公共服务的均等化，保障全体社会成员的基本公共服务，是全体社会成员能够共享改革发展的成果，有助于缩小初次分配可能造成的不公平、有利于消除城市化进程中出现的城乡差距、地区差距和贫富差距，从而消除城乡居民之间的心里隔阂，有利于形成有效的社会安全网，促进整个社会的和谐进步。推进基本公共服务的均等化，是深化政府体制改革、构建服务性政府的重要手段。实现基本公共服务均等化，既阐述了政府社会服务的主要职能，也强调了政府服务的质量是为公众提供均等化的服务。当前，全社会公共需求的全面快速增长，对更好的建设服务型政府提出了迫切要求，同时也是政府体制改革发展的重要动力。我国已经解决了生存性问题，当前面临的发展是发展性压力，这就要求政府加快体制改革，转变政府职能，以人的发展为目标，狠抓改革攻坚，加快发展惠及13亿人口的基本公共服务体系。就现阶段而言，加强政府公共服务职能，与促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定一样，是新时期社会发展的重要方向。二、近年来我国基本公共服务均等化取得的成就社会建设取得新进步。基本公共服务水平和均等化程度明显提高。教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现。社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成。全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。保障性住房建设加快推进。加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定。人民生活水平全面提高。基本公共服务均等化总体实现，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。就业更加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少。社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。实现惠及13亿人口的基本公共服务均等化，是适应人民对美好生活的向往、全面建成小康社会的重要举措，是推进消费主导的经济转型、走向公平可持续发展之路的重要战略，是改善民生、推动社会和谐建设的重大任务。新世纪以来的10多年，我国在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了历史性突破。进入发展新阶段，城乡居民的公共需求全面快速增长，人们“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好”。适应全社会公共需求的新要求，党的十八大报告提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。笔者基于长期的研究认为，要实现这一目标，从现实的情况出发，未来几年我国迫切需要加快公共服务的体制机制创新，尽快夯实基本公共服务均等化的制度基础，完善体制保障。（一）从政策层面上予以保障和推进十八大报告在“人民生活全面提高”这一目标里，第一句就是基本公共服务均等化总体实现。在贫富差距、地域差距、城乡差距有所拉大的客观情况下，十八大报告首提“公共服务均等化”，说明了未来的发展更强调公平、公正。随着社会的高速发展和人类文明的不断进步，高科技水平的推进使经济社会发展越来越快，一部分沿海发达城市率先发展起来，一部分西部边远地区发展缓慢，在经济基础上就存在很大差距。经济基础决定上层建筑，一些地区经济发展不起来，相配套的公共服务水平也提不上去，造成了城乡之间，区域之间以及不同社会群体之间的差距日益增大。基本公共服务是指政府依照法律法规，为保障全体社会成员基本的公民权利、社会权利和基本福利，必须向全体公民提供的基本公共服务，主要包括国防、外交、义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、公共文化体育等。公共服务的“基本性”指的是一个社会人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。保证基本公共服务均等化是政府的公共属性所决定的，也是公共财政的基本任务之一，这也就意味着是指政府要建立和健全公共服务体系，为社会公众提供基本的、在不同阶段不同发展时期具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。中国特色的社会主义道路决定了我国必须要从社会主义计划经济过渡到社会主义市场经济，而在这个过程中，经济转轨，社会转型，政府本身也面临着自身的转型和转变，政府提供公共服务的内容、方式、手段和途径等面临着变革。在此种大变革的背景下，政府提供公共服务出现与均等化目标相背离的非均衡化问题也是必然的，是其中一个必经阶段和必然现象。针对这些问题和难题，党中央及时提出建设社会主义小康社会、和谐社会的目标，及时提出科学发展观，着手解决基本公共服务均等化等当前发展阶段中的突出问题。建立均等化的公共服务体系，既是落实“以人为本”的科学发展观的要求，也是促进社会公平正义、建设和谐社会的题中应有之义。建立均等化的公共服务是现代服务型政府的要求，更是落实以人为本的科学发展观的要求。以人为本，就是一切从人民群众的需要出发，促进人的全面发展，实现人民群众的根本利益。以人为本是科学发展观的核心和本质，是我们一切工作的出发点和归宿。公共服务均等化建设可以不断满足不同地区、不同区域、不同群体中人民群众对日益增长的物质文化的需要。对人们的物质生活需要，精神文化需要都有不同程度的促进作用。现阶段的公共服务要在在满足生存需要的基础上，还要满足安全、享受和发展的需要。在提高生活水平的同时，还要不断改善生活质量，改善生活的环境和条件。更好的促进人们科学文化水平的提高。充分发挥人的聪明才智，不断提高人的思想道德素质、科学文化素质和身体健康素质，促进人的全面发展，这是21世纪人才战略的重要问题，人才资源是第一资源，要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。更好的为人力资本的输出提供保障，努力为人人都能成才创造良好环境和平等机会，充分发挥人力资源的作用，一定程度上推动经济社会发展。一般而言，基本公共服务均等化就是要在基本的公共服务领域尽量使全民享有同样的权利；在这个过程中，政府负有重要责任，直接负责提供事关民生的诸如基本社会保障、就业服务、义务教育、公共卫生、基本医疗和公共安全等等的基本公共服务。可以说，在推行基本公共服务均等化的过程中，政府是关键主体，政策是关键手段。就我国现阶段的情况看，基本公共服务均等化就是由中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准，再根据地方政府所具有的均等支付这些基本公共服务的能力，确保全体社会成员在不同城乡、地区均有机会享受法定基本公共服务项目的过程。就理论实质而言，基本公共服务均等化就是以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的基本权利得到基本满足和维护。（二）基本公共服务的范围不断扩大近几年来，党和政府继续把“三农”工作作为重中之重，不断强化支农惠农政策措施，农村教育、医疗、社会保障等基本公共服务范围不断扩大，农村社会事业取得重大进步。我国新型农村合作医疗试点县、参保农民人数都在逐年提升。近年来，新型农村合作医疗工作进展加速。国家还安排专项建设资金，继续实施农村卫生服务体系建设，健全县、乡、村三级农村卫生服务网络，改善农村基本卫生服务条件。提高农民素质是推进现代农业发展和新农村建设的重要举措，长期以来，农村在教育资源和城市相比有较大差距。十八大提出努力办好人民满意的教育。教育是民族振兴和社会进步的基石。要坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，培养学生创新精神。办好学前教育，均衡发展九年义务教育，基本普及高中阶段教育。大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。加强教师队伍建设。学校一切教育教学工作的关键就在于教师。一支业务精湛、师德高尚的教师队伍，是学校质量的根本保障。这需要我们持之以恒地加大对教师的关心、呵护和培养。全国财政将新增经费，用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策。农村低保方面，探索建立农村最低生活保障制度的要求，各地不断推进农村低保制度的实践。一些省区市按照本地经济发展水平和财力状况，陆续建立了农村最低生活保障制度。在全国范围内建立农村最低生活保障制度。要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。目前各地正在根据中央的要求，积极推进农村低保工作，建立和完善相关制度。全面建立农村低保制度，意味着统筹城乡发展在社会保障方面取得重要进展。同时，农村其他社会保障方面的工作力度也在进一步加大，对农民工工伤保险、医疗保险实施范围不断扩大，劳动和社会保障部正研究和采取措施，制定符合农民工特点的养老保险办法，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。同时，有条件的地方，正在探索建立农村社会养老保险制度。这一系列农村社会事业的成绩显示，国家高度重视改善农村民生问题。公共财政覆盖农村的范围在继续扩大。国家财政新增的教育、卫生、文化和计划生育等事业经费，将主要用于农村。国家在农村教育、卫生和社会保障方面出台的一系列重大政策措施，是为了让农民群众共享经济社会发展成果，不断缩小城乡社会事业的发展差距，实现基本公共服务均等化。在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目，如公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。规划按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等4个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。规划还提出实施一批保障工程，如义务教育学校标准化建设工程、公共卫生服务体系建设工程等，改善各领域基本公共服务领域基础设施条件，健全服务网络。逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制；加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。此外，要切实加强组织领导和统筹协调，加强评估、监督和问责。建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。我国实行社会主义制度，公民都有获得基本公共服务的权利。保障人人享有基本公共服务是政府的职责，要按照“以人为本，保障基本；政府主导，坚持公益；统筹城乡，强化基层；改革创新，提高效率”的基本要求，着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。“十二五”时期基本公共服务的主要目标取向是供给有效扩大；发展较为均衡；服务方便可及；群众比较满意。（三）基本公共服务的质量不断提高继续推进和完善基本公共服务均等化工作，通过完善体系，来织严织密织牢保障基本民生的安全网。对已有的服务类项目，综合考虑目前的消费水平、物价水平和财政能力，适当提高保障标准，适度扩大保障范围；对基层和群众普遍希望、迫切需要的项目纳入体系之中；对国家和省今年新增的、或者是新扩面提标的基本公共服务项目，予以全面落实，保障标准和覆盖范围要适当高于全国和全省平均水平。同时，完善和落实好既有制度，继续抓好机制创新。在县与县、镇与镇相邻的地区，引导建立共建共享的合作机制，促进相邻区域基本公共服务一体化；健全各类补贴、补助资金的支付制度，扩大直补范围，拓展直补渠道；健全多元化的服务供给机制；结合推行投资管理“负面清单模式”，完善政策措施，加大力度，鼓励发展民办教育、医疗、托养服务等机构；实施服务项目后评估机制，根据评估结果适时调整完善相关政策。加大资源配置向农村、边远、贫困、民族地区的倾斜力度，加快提升这些地区的教育卫生等社会事业发展水平，努力缩小城乡、区域差距，保障群众享受公平良好的基本公共服务。保障儿童健康成长是切断贫困代际传递的根本途径，也是政府提供基本公共服务的重要内容。要加强统筹协调，有效整合资源，采取针对性、操作性更强的政策措施，促进贫困地区儿童发展。要重点围绕健康和教育这两个儿童成长的关键领域，对贫困地区儿童实施必要的干预和保障，加强卫生保健，改善营养状况，提升他们的受教育水平，构建特殊困难儿童关爱体系，努力编就保障儿童健康成长的安全网。教育公平是社会公平的重要基础和教育发展的核心任务。要因地制宜推进义务教育学校标准化建设，改善农村贫困地区办学条件，深入推进义务教育均衡发展。要加快教育信息化进程，运用信息技术让农村贫困地区学生共享优质教育资源。要提高教师队伍素质，加强东中西部教育协作，鼓励优秀教师以多种方式到中西部服务。要进一步采取措施，提高中西部和农村学生上大学特别是上重点大学的比例，为中西部和农村培养更多急需的各类人才。公立医院和基层医疗机构综合改革方面取得了成效，要完善基本药物制度，巩固基层医疗机构运行新机制，重点抓好县级公立医院改革，加快医疗机构信息化建设，推动形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的服务模式，方便群众就近就医、减轻看病负担。要加强基层医疗卫生人才培养，稳定和优化乡村医生队伍，注重总结、传承和推广民族医药资源，不断提升基层医疗卫生服务能力。（四）基本公共服务引入了市场竞争和绩效评估机制建立健全农村公共服务绩效考核机制。目前，总体上要实现以工促农、以城带乡的发展新阶段，全社会关心农业、关注农村、关爱农民的良好扭转趋势正在加速形成，作为中部地区如何在新一轮农村改革发展、推进社会主义新农村建设中健康持续发展，关键在于不断增加对农村公共产品的供给，进一步完善农村公共服务体系，提升建设层次。要强化对各级政府和各部门的公共服务行政问责，加强基本公共服务均等化绩效评估，制定基本公共服务均等化评价指标体系，做好年度评价工作。加强基本公共服务均等化工作考核。对各级政府和政府各部门“基本公共服务均等化行动计划”年度实施情况，每年进行督查评估，并分别纳入市县乡党政领导班子和领导干部政绩考核体系，和省政府一类目标责任制考核。党的十八届三中全会决定指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”公共服务引入竞争机制，涉及政府与市场、政府与企业、政府与社会等诸多关系的深刻调整，是构建服务型政府的重大举措，有利于转变政府职能、减轻财政负担，也有利于激发经济社会活力、提升公共服务品质。那么，公共服务应如何引入竞争机制分类别引入竞争机制。在公共服务中引入竞争机制，目的是提高公共服务的质量和效率，而绝不是推脱政府责任。因此，在引入竞争机制时，应区分类别。一些具有特殊意义的纯公共服务，如维护国家安全、保持行政管理正常运行以及涉及全体公民共同利益的核心公共服务，应完全由政府提供。对具有竞争性、经营性的公共服务，如垃圾处理、污水处理和公共交通等，可以仍然由政府管理，但允许社会资本、外资参与，形成一定市场竞争。对具有竞争性、非经营性的公共服务，如街道清扫、道路绿化等，政府可向社会购买。对具有自然垄断性、经营性的公共服务，主要包括供水、供电、供气、通信等行业中的弱竞争弱选择性消费品，可以考虑在保证国有资本控制力的前提下，通过股份制形式允许民间资本进入。对具有自然垄断性、非经营性的公共服务，如公共绿地、休憩场所、雨水排放、防洪等，在适当条件下，政府可以考虑退出直接经营，代之以特许经营或政府购买服务。此外，在公共卫生、医疗保健、食品、教育、保障房等领域，可以采用凭单制形式，向合格消费者提供补贴。鼓励扶持民间资本投入。政府对民间资本进入公共服务领域，可在土地、金融、财税、技术、人才开发等方面给予扶持和倾斜。如对于风险高的行业，财政可组建担保基金，为民间资本进入提供担保，以分担风险；为符合条件的民间资本提供贷款贴息，以较小成本调动数额巨大的闲置资金；扶持民营企业上市筹资，壮大实力；等等。促进非营利社会组织发展。非营利社会组织在协助政府提供公共服务方面具有重要作用。首先，应鼓励发展。降低门槛，在登记审批、业务主管等方面简化程序，重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区组织。政府放权，将更多的公共领域和资源向社会组织开放。加强政策扶持，建立政府购买或委托社会服务、慈善服务以及免税等机制。其次，应联动发展。在政府与社会组织之间建立对接机制，使社会组织及时承接政府移转的公共服务职能。建立行业协会、商会等社会组织联合体，促进共同发展。构建以社会组织为平台的社会力量整合和激励机制，最大限度整合人、财、物资源参与公共服务供给。完善管理措施。一是构建绩效评估指标体系。包括制定基本公共服务的各项标准，不同公共服务领域的设施、技术、质量标准，以及评估公共服务提供的有效性指标和服务均等化指标等。二是引入科学的考核评估措施。建立服务提供方资源库，形成有序竞争和淘汰机制。建立评估专家库，通过专家评估和群众评议，促进提高项目运行质量和效率。三是以合同约束代替行政管理。政府以合同为监管依据，企业以合同为经营保障。合同管理的每个环节都应有可操作的规则、程序。合同应当约定成本构成以及利润计算方式，使利润保持在合理区间。三、当前基本公共服务均等化存在的问题及原因分析（一）公共服务均等化存在的问题推进基本公共服务均等化，让全体社会成员共享改革发展成果，是我国社会建设的一项重要目标。但现实状况是，基本公共服务存在非均等化现象，在某些方面甚至出现加剧，带病运行。（一）城乡差距大。对基本公共服务的占有和享受上，城乡差距较大，且有继续拉大的趋势。现就教育、卫生、养老、社会救助等方面做以比较。教育要均衡发展，必须保证办学经费、师资力量和设施的均衡投入，但实际情况并非如此。单就教育经费投入来说，城市普通小学的人均教育经费从1999年的414元增至2004年的1130元，而农村则从1999年的345元增至2004年的1013元；城市普通初中从1999年的640元增至2004年的1246元，农村普通初中则从1999年的508增至2004年的1073。整体来看，城乡义务教育经费呈上升趋势，但差距依然较大，城市中小学生人均教育经费明显高于农村中小学生。农村留守儿童在教育资源的获得和家庭资源的获得上弱于城镇儿童等其他儿童群体，这些差别通过教育资源和家庭资源而延伸到儿童成长的各个方面。城乡教育资源分配严重失衡长期以来，农村教育经费投入严重不足，城乡教育资源分布差距较大，教育不公平的问题未能有效解决。卫生方面，占全国人口45的城市占有全国医疗资源的80，而占全国人口55的农村却只占有全国医疗资源的20。医疗保障方面，就2013年省级医院为例，城镇职工医疗保险起报线为800元，报销比例为75，最高报销额度为47万元。而农村合作医疗起报线1000元，报销比例为40，最高报销额度为15万元。养老保障方面，我国现行干部职工退休政策规定，干部男年满60周岁，女年满55周岁，职工男年满60周岁，女年满50周岁退休，退休后领取退休金。而农村村民养老保险制度从2011年拉开试点，2012年全覆盖。以2013年为例，干部职工退休后每月最低领取养老金为1300元，而农村村民每月领取养老金最低为60元，相差20多倍。社会救助方面，城镇职工最低生活保障人数是农村最低生活保障人数的35倍。就领取金额来说，以2013年为例，城镇居民最低生活保障一类每人每月335元，农村最低生活保障一类每人每月144元；城镇居民最低生活保障取暖费每户800元，农村则没有；城镇居民最低生活保障“两节”补助每人每年200元，而农村最低生活保障则每人每年100元。在公共交通、科技、就业服务、公共设施等方面，差距则更大，在某些方面，农村甚至出现了空白。（二）区域差距大我国基本公共服务区域差距较大，主要表现为东中西部差距、平川丘陵山区差距、发达地区与不发达地区的差距。以教育为例，我国东中西部高考录取率差距已经不大，但中西部孩子重点大学录取率却明显低于东部地区。从教育经费投入上，2010年省级教育经费支出最高的为1034亿元，最低的为63亿元，相差164倍；人均支出最高的为北京，2582元，最低的为湖北，人均652元，相差将近4倍。2007年人均教育经费最高省份是江苏，最低省份是广西，两者相差近2倍。中、小学生师比最低的也是江苏。同时，优质学校、优质师资多向平川流动，丘陵山区教育资源匮乏，有些山区小学生甚至走上二、三十公里才能到学校，有的山区小学一个老师带两三个年级，音乐、体育教师也从来没有过。农村学校调整顺应学龄人口减少的变化，但西部农村学生上学距离过远，农民家庭教育负担加重，导致出现新的辍学现象。党的十八大进一步明确了教育发展的方向，宣示了举办“人民满意的教育”、改善教育民生、深化改革，实现“中国梦”的理想。农村学校调整顺应学龄人口减少的变化，但西部农村学生上学距离过远，农民家庭教育负担加重，导致出现新的辍学现象。农村留守儿童在教育资源的获得和家庭资源的获得上弱于城镇儿童等其他儿童群体，这些差别通过教育资源和家庭资源而延伸到儿童成长的各个方面。针对农村教育问题，教育部出台政策，提出“底部攻坚”，重点解决好村小、教学点的教师问题。台湾政府发展教育的经验对大陆发展农村教育、改变农村面貌有一定的启示和借鉴意义。各地异地高考改革方案的出台，是实质性的高考改革的“破冰”之举，然而，彻底解决异地高考问题要与高考改革相结合，大力推进重点高校自主招生改革。4“达标”之后人们更为关注的是政府建立教育投入可持续增长的长效机制、公平有效的资源分配机制。据2013年度对中国30个主要城市公众教育公平感调查，多数公众积极评价近年来教育公平改善的状况，但仍有二成多的公众对彻底治理择校热缺乏信心。医疗卫生方面，主要表现为区域卫生经费差距大、医疗卫生资源差距大。东部地区的医疗卫生经费支出明显高于中西部地区，相差近2倍。东部地区的卫生专业技术人员是中部地区的16倍，是西部地区的199倍。东部地区的医疗床位数是中西部地区的近2倍。医疗条件城市好于农村、平川好于山区。社会保障方面，东部经济发达地区优于中西部地区。无论是在财政投入，还是在覆盖范围上，差距都很大，并且有拉大趋势。（三）不同社会群体差距大改革开放以来，我国提出了允许一部分人先富起来，先富带后富，最终达到共同富裕。于是，出现了以经营煤炭、矿石等资源型富有阶层和以经营房地产、垄断行业为主的经营型富有阶层，社会贫富差距不断拉大，两极分化越来越严重。这部分富有阶层居住在全国的一、二线城市，享受着政治、经济、文化中心的一切便利，拥有豪华的住所，享受着优雅的环境，享受着优越的教育资源、医疗卫生资源、文化资源等一切社会公共服务。这部分人享受着社会公共服务带来的全面福利，而绝大多数的低收入群体却只能享受着少之又少的社会公共服务，这其中有地域的因素，也有时间的因素，但无论如何，富有阶层和低收入群体对社会基本公共服务享受差距正逐渐拉大。造成这三方面差距大的原因是多方面的，但主要是经济社会发展总体水平偏低、财政投入力度不大、社会供给不平衡、城乡二元结构突出等问题，需要我们在以后的工作中加以研究和解决。（二）基本公共服务不均衡的成因分析城乡经济发展不平衡是造成城乡基本公共服务不均等的根本原因。经济基础决定上层建筑，不同的经济水平和结构决定着基本公共服务的层次与结构；而上层建筑又反过来作用于经济基础，基本公共服务的发达必然推动经济和社会的迅速发展，基本公共服务的落后必然会对经济发展和社会进步起到制约作用。近年来城乡经济发展的差距越来越突出。城市经济以现代化的大工业生产为主，生产力较发达，因而经济、社会发展快，产业梯度也较高；而农村以典型的小农经济为主，生产力则相对落后，经济、社会发展速度也相对滞后，产业梯度也较低。经济发展的总体水平低直接影响到农村基本公共服务发展的速度和水平，同时直接影响到农村基本公共服务的需求程度，而对基本公共服务的需求程度，又往往是基本公共服务发展的深层次动力。制度性不平等是导致城乡基本公共服务不均等的现实原因。制度性不平等主要表现为城乡基本公共服务资源配置不平等、公共服务政策和规则不平等。在我国社会主义初级阶段，公共服务需求不断增长，公共服务资源相对短缺。有限的公共服务资源与庞大的公共服务需求之间的矛盾、公共服务的公平性原则与公共服务资源的不平衡分布之间的矛盾，在一定程度上阻碍了我国公共服务发展的步伐。然而针对有限的公共服务资源，当前的配置并未体现出注意规则的公平，以不再继续扩大差距；在可能的情况下向农村倾斜，以主动缩小城乡间差距。与之相反，公共服务资源明显向发达地区、城镇地区倾斜，从而愈发拉大了城乡之间的差距。我国长期以来形成的忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向作为一种思维定式，依然潜存于公共服务决策过程，从而影响了公共服务的均衡发展。公共财政更多地投向城市是造成城乡基本公共服务不均等的直接原因。有研究表明，政府公共投入中，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降，由1978年的1343下降到2003年的828。农业基本建设投资支出占总支出的比重由1978年的452下降到2004年的214。2003年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出就超过了国家财政用于农业基本建设的支出，其所占比重达到25。2005年整个公共财政支出316万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出只占8，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因而真正用在农民身上的财政支出不到4。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。四、推进基本公共服务均等化的有效举措社会发展的根本目的是通过生产力的快速发展，让全体社会成员共享成果、人人受益。对全体社会成员尤其是中低收入群体来说，基本公共服务均等化一直以来成为他们的迫切愿望和期盼。但实现基本公共服务均等化任重而道远，需要经过长期一段时间的努力才能最终实现。（一）加大政府投入力度政府是社会公共服务的重要提供者，它是其它任何组织和个人所无法取代的。文章开头已提到，我国已由生存型社会转变为发展型社会，全体社会成员的需求正由解决基本生存需求转变为满足人的全面自由发展的需求。在发展型社会，人们更注重生活的质量、生存的环境、文化的享受、教育的质量和公平、医疗的先进、社会保障的完善、交通的顺畅等等。在发展型社会，社会经济水平相对较高，国家GDP、财政收入有了一定的数量和质量，政府投入方向也应由扩大生产、再生产向社会建设转移。我国是一个高税收制国家，但税收的大部分却用做了行政成本。发达国家教育、医疗、社会保障等公共服务占到税收总额的7080，我国2007年到2011年，基本公共服务财政支出累计达127万亿，年均增长263，但总额却只占到税收的25左右。教育做为提高国民素质，促进经济社会可持续发展的重要支撑，经费投入对其起到了至关重要的作用。目前世界各国教育投入占本国GDP的7左右，发达国家达到了9，而我国2012年教育总投入达2万亿，占GDP的4，但就这一目标的实现，与最初提出整整花了19年时间。卫生医疗方面，美国2003年经费投入占到GDP的152，而我国到2012年只占到了GDP的51，到2020年的建设目标是卫生总费用占GDP比重达657。社会保障方面，发达国家经费投入占GDP比重达25左右，而我国2005年仅为1335。政府做为公共服务供给的主体，必须加大财政投入力度，用资金保障基本公共服务的完备，保障基本公共服务的均等化。（二）社会多元化供给十八大以来，中央提出“简政