大部门制行政管理体制的探索与思考

1内部参考不得转载新区政研动态第3期（总第694期）中共上海市浦东新区委员会研究室上海市浦东新区人民政府研究室编2009年1月15日浦东新区大部门制行政管理体制的探索与思考本文提要浦东新区行政管理体制始终贯彻“小政府、大社会”的管理理念，围绕转变职能、完善市场经营环境，进行了不断探索和尝试，初步建立了具有“大部制”特征的行政管理架构。新区管理体制的特点一是始终贯彻“小政府、大社会”的管理理念；二是机构按模块化综合设置；三是行政运作机制力求高效透明，积极探索服务前移、流程简化、便捷高效的运作机制。浦东新区“小政府、大社会”管理体制也有一些尚待完善的地方一是在政府职能转变方面尚未完全到位；二是政府组织2结构尚待进一步优化；三是政府管理方式、管理机制尚需进一步创新。有关对策建议进一步转变行政理念和作风，明确政府自身定位，加大培育社会民间组织和社会事业投入力度；优化机构设置，做好新一轮区级机关机构改革；继续加快审批制度改革，提高政府运作的开放度、透明度和现代化、标准化水平，改革政府行政效能综合评估办法，抓好公务员队伍建设。党的十七大报告提出，要“探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制。”自党中央20世纪90年代决定浦东开发开放以来，浦东实现了历史性跨越，取得了长足发展。在这一过程中，浦东新区行政管理体制始终贯彻“小政府、大社会”的管理理念，围绕转变职能、完善市场经营环境，进行了不断探索和尝试，初步建立了具有“大部制”特征的行政管理架构。这一管理体制既为浦东开发开放取得成功提供了组织保障，也为进一步推进浦东开发开放提供了强大动力。一、浦东新区行政管理体制基本情况18年来，浦东行政管理体制变迁，大体经历了三个阶段一是1990年到1992年，开发开放办公室阶段。二是1993年到2000年，党工委、管委会（“两委”）阶段。3三是2000年8月开始，正式建政阶段。现行新区组织架构是正式建政后逐步形成的。2000年后，新区根据发展情况对政府组成架构进行了调整和完善。2001年，在城工委、农工委的基础上，又建立了社工委、企工委、机关工委等三大工委，基本实现了全区所有部门、所有行业党建工作的全覆盖。2003年，将社发局承担的民政、社团管理职能划入劳动和社会保障局；将发展计划局承担的国有资产管理办公室划出，为区政府的直属机构，与企工委合署办公。2005年，根据本市机构改革的要求，新区对发展计划局、经济贸易局、科学技术局、建设局、国资办等进行了更名。目前，市下达区级机关行政编制1170名，公、检、法、司等政法编制5342名。新区现有12个街道和11个镇，街道、镇机关行政编制1405名。区委工作部门（8个）区政府工作部门（13个）区委办（机关工委）区政府办公室建设和交通委员会组织部（人事局、编办）发展和改革委员会环境保护和市容卫生管理局宣传部（文广局）经济委员会（农委、安监局）劳动和社会保障局统战部（台办、侨办、民族宗教办）科学技术委员会财政局政法委社会发展局（社工委）审计局纪委监察委司法局公安分局城工委（不运作）国资委（企工委）农工委（不运作）国家安全局（不计入个数）农委在市委批复中为独立建制，实践中与经委合署二、特点和做法4（一）特点1、始终贯彻“小政府、大社会”的管理理念。浦东新区开发开放之初就明确以“小政府、大社会”的管理理念设计行政管理体制，并在之后的历次体制调整过程中始终贯彻这一理念。在浦东开发序幕刚拉开时,新区就确立了十分精简的政府管理模式。管委会成立时的定位就是一方面要具备准政府的应有职能，另一方面又不能成为浦西传统政府体制的翻版，而是要有新架构、新创意，以适应市场化、国际化、现代化的需求。据此，浦东一开始就选择并创建了大部门综合设置的政府管理体制。当时，在传统的行政生态环境里，这一体制也面临了各种压力和猜疑，一些人认为“下改上不改必然是乱改、己改人不改结果是白改”，浦东也“挺不住多久”。之后确也有同浦东一起探索“小政府、大社会”的一些地区，先后又回归到了原有体制框架里去。但是，中央与上海市领导均支持浦东改革创新，新区历届领导也顶住了各方面压力，统一思想，多次重申，新区“小政府、大社会”管理体制一定要坚持下去，使这一管理体制走过了18年的探索历程。浦东的探索，也验证了政府机构改革完全可以走出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。目前，区政府部门实际为12个，仅为兄弟区县（一般为2628个）的1/2。按常住人口比例计算，新区每万人配备区级机关编制38名，其他区县平均为103名，浦东新区仅为兄弟区县的1/3；如果包含街镇行政编制（不含政法专项编制），新区每万人配备行政编制84名，其他区县平均为172名，浦东新区仅为兄弟区县的1/2。（行政编制、人口数均为52007年底数）通过开发初期大力宣传和多年的改革实践，“小政府、大社会”理念已深入人心。从实际效果来看，实现了职能转变与精简机构的统一，客观上促使各部门集中精力搞好宏观决策、管理和服务，减少了政府对微观经济社会事务的干预，使社会、企业有比较宽松的发展空间，对开发建设起到了促进和保障作用。2、机构按模块化综合设置。浦东新区按照大城市辖区管理特点，探索了政府机构按职能模块化综合设置，对区级政府基本职能大体划分为政务管理、区域经济管理、市政管理、社会发展和社会保障等五大职能，探索职能大口综合设置模式，不强求机构设置上下对应，初步体现了“大部制”的要求。如成立浦东新区社会发展局，统一承担新区范围内的教育、卫生、体育、计划生育等职能；成立浦东新区环境保护和市容卫生管理局，统一承担新区环保、市容、市政、水务、绿化等城市管理综合职能等。从运行情况来看，机构模块化设置有利于打破部门壁垒和部门封锁，集中和整合资源，有利于人、财、物等在一个更大部门流动，有助于降低协调成本，加强行政协调。有领导表示“在其他地区需要地方分管领导协调的事情，在浦东一个部门就解决了”。另外，浦东新区机构设置拓宽了部门的横向覆盖范围，“合并同类项”，宽职能，少机构，减少部门边界，消解职能交叉，可以在一定程度上解决“龙多不治水”、“争功诿过”等矛盾，节约行政成本，提高政府效能。3、行政运作机制力求高效透明。浦东新区积极探索完善决策6权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，提高行政效能和透明度。一是听政于民、问计于民，促进决策的科学化、民主化。出台并实施重大行政决策公开透明、街道财力安排和社区规划听取居民意见等办法，建立区长网上办公会、市民议事会等经常性听取群众意见的渠道和载体，努力使各项事关群众切身利益的重大决策更加科学、更加民主。二是试点开展依法监察、绩效管理，提高政府执行力。探索建立了体制内的监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、社会化的评估制等四项制度。推进绩效预算改革，开展财力投资项目绩效评价试点，进一步提高了预算约束力和财政资金的使用效益。三是推进党务公开、政务公开，加强对权力运行的监督。建立党内情况通报、重大决策征求意见等制度，开展基层党委直接选举、党代表常任制试点。完善政府信息公开的机制和办法，加快推进电子政务平台建设。制定人大政协全过程参与年度财政预算和计划安排、人大监督国资预算收益分配、审计公开等意见，加强对“三公”部门和资金、资产、资源等的监督。开展纪检监察组织派驻制试点，强化对党政班子特别是“一把手”行使权力的监督。浦东新区还积极探索服务前移、流程简化、便捷高效的运作机制，提高行政效能和办事效率。浦东新区在全国较早（1998年）建立了“一门式”服务机构。2006年，浦东新区建立市民中心，将382个办事项目统一纳入市民中心受理，将原来的“一门式”服务职能由单一协调投资项目功能，转变为公共服务、社会管理和投资项目管理等综合协调功能，从为企业法人服务拓展到为自然人、企事7业法人组织以及社会组织等多种群体服务。另外，从行政审批制度改革入手，按照减少审批、提高效能、方便群众的原则，浦东新区从2001年开始至今进行了四轮行政审批制度改革，审改前共有审批事项724项，经过四轮审改，仅保留220项,精简率达696。通过审批制度改革，实现了流程优化、程序规范、办事公开、制度透明、高效便民的目的。（二）做法具体做法有人形象地称之为换脑子、瘦身子、戴帽子、变路子、纳人才。1、换脑子，转职能。建区之初，浦东新区就注重理念创新，明确提出按照“小政府、大社会”的管理理念，推动政府管理体制的变革。在积极按照这一理念开展组织机构设计和管理的同时，不断加强思想宣传，通过理论研讨、文件制定、会议动员、工作沟通等各种契机和途径宣传这一理念，更新大家的思想观念。通过多年来的反复强化，总体上在全区形成了共识，“小政府、大社会”深入人心，成为引导新区行政管理体制改革方向的基本理念。每当讨论行政机构改革的时候，大家都会较为自觉地在这个前提下思考问题、制定方案，这给我们推动行政体制改革提供了较好的思想基础。在“小政府、大社会”的管理理念下，浦东新区在转变政府职能方面，围绕强化、转化、优化做文章，强化政府社会管理和公共服务职能。如资源上向教育、卫生事业重点倾斜（新区教育卫生事业单位机构编制总量占新区80以上），对教育机构的建立和调整，原8则上按需设置。转化政府职能的实现方式。近些年先后对城建、环卫、市容、园林、绿化等养护作业单位以及机关后勤、投资咨询、经济鉴证等4000余名事业编制进行了转制改企等工作；机关不再直接办企业、事业单位与所属企业脱钩、街道不再直接从事招商引资工作等。优化政府管理流程。如通过重新梳理监察投诉流程、建章立制等方式，打造了统一的行政效能投诉平台。重新排列组合相关职能，将招商中心调整为市民中心，大大拓展了服务范围、对象等。2、瘦身子，控总量。“小政府、大社会”管理体制要求组织机构高度浓缩，严格控制机构数量、人员编制和领导职数。经过多年的探索和尝试，浦东新区确定了体制管理的十六字方针总量控制、（机构）撤一建一、（编制）内部调剂、（事业单位）不定级别。即机构编制不突破总量，如要新建一个机构必须撤销一个机构，编制管理实行内部调剂，不新增编制，从职能弱化的单位划转。新批准设立的事业单位不核定级别等。在机构设置上，除按职能板块建系统外，还尝试部分党政机构合署办公的设置模式，除监察委与纪委合署办公外，还将人事局与组织部合署办公、文化广播电视管理局与宣传部合署办公、统战部与台办、侨办、民宗办合署办公；同时，大力清理议事协调机构和临时机构。还通过对政府相关职能的有机整合和机构综合设置，打破传统分工界限，收缩直接管理经济的职能，如在经济管理职能上，浦东新区在全国率先将内外贸易合一，不设各类行业主管局，避免综合经济管理部门干预微观管理。使政府得以更好地为市场主体服9务，创造良好的经济社会发展环境。在编制管理上，始终贯彻从严、从紧的原则，在浦东新区社会经济总量快速增长、区域人口总量不断上升、城区管理面积不断扩大的情况下，保持行政机构编制总量不增加，事业机构编制得到了合理控制。新区成立以来，事业单位发展调整经历了接收理顺、体制改革、机制创新、整合优化等阶段。建区时继承四区一县的事业单位总量较大，不含教育卫生共11175名，1998年达到12366名。为避免事业单位成为小政府的大尾巴，近年来，通过推动事业单位改革，使事业单位布局结构逐步优化，资源得到合理配置，逐步建立现代公共服务体系。目前，区级事业机构编制减至6068名，与建区时相比减少了5000多名（不含教育卫生编制30401名，占全区总量80），新区共有区级事业编制36469名，街镇事业编制1048名，按常住人口比例计算，新区每万人配备事业编制123名，其他区县平均为204名，浦东新区仅为兄弟区县的60（事业编制、人口数均为2007年底数）。3、戴帽子，拖尾巴。浦东新区机构一般采取大机构综合设置的模式，一个职能局对应市5个部门左右。这种设置方式有许多优势，但在实际运行中也面临体制内部压力，在协调上下左右的关系中，由于上下左右仍是传统条线对应设置的模式，无法条线对等一一对应，在开会、考核、评优以及有关事项协调上都有一定影响。为避免机构在压力下滑入传统体制，浦东新区采取了“增加牌子、不增机构、不添人员”的应对措施，多留几枚公章解决对口问题。对10于机构未能单独设立的职能部门，为保证其行政法律主体地位和条线部门的工作需要，在相应部门增挂机构牌子。有的职能部门挂4块牌子，如发展计划局挂统计局、规划管理局、体改办、物价局等牌子。对于部分没能进入行政机构序列的单位，采取部门归口管理的方式，拖个尾巴。如浦东新区民防办（人防办）归口区府办管理等。4、变路子，买服务。“小政府”的模式对管理方式提出了新的要求，为完成工作任务，我们积极开辟推进工作的新路子。一是变行政管理为社会管理。我们将部分管理职能转移至社会，将事务性、辅助性、技术性工作交给事业单位承担。如成立社保卡服务中心、征地事务所、社会经济调查中心等。积极培育社会中介机构，建立了一大批会计师事务所、审计师事务所、律师事务所以及信息咨询服务、评估仲裁、检验认证和行业协会等机构。民间组织的数量已由2001年末的248家发展到2007年底的近600家。二是变“养人”为“养事”。改变传统办事情要建机构养人员的方式，通过购买服务等方式实现行政功能。如机关后勤社会化改革，目前新区办公中心后勤服务工作实行物业外包，部分驾驶员由汽车公司派遣等；在落实社区帮教工作中，聘请社区工作者，财政拨付经费，但不再使用事业编制，形成灵活的用人机制。在加强开发区党建工作时，通过人才公司实行员工派遣形式，面向社会公开招聘党务工作者，实现社会化配置、契约化管理等。近几年，新区先后在70多家事业单位调剂空编，按照财政核定经费额度，置换为用人额度，实行人事代理，进行了300多名人员派遣，探索人编相对分开、人事关系与11工作关系相对分离的管理新路，变单位人为社会人。三是变增加人力资源为增加科技资源。加大电子政务建设的力度，利用当代信息技术手段对政府行为实施管理，深化政务公开，提高行政效率和透明度。通过推进信息化工作，实现审批事项网上审批，重塑工作流程，向管理要效益，节约了行政成本和人力资源，改变了以往单纯依靠增加人手才能完成任务的局面。5、纳人才，强队伍。针对“小政府、大社会”行政管理体制对干部管理能力、管理观念、管理方法等提出的较高要求，在干部招录选用方面，浦东新区通过拓宽干部队伍招考视野，广纳贤才。1992年率先面向全国招聘40名干部，1999年起推出“浦东名校”直通车项目，面向国内名校招聘贤才。2001年首次面向海外招聘政府公务人员。2007年在新区面上搭建岗位信息平台，机关内设机构领导岗位纳入信息平台，公开竞聘。2008年探索街镇正职公开竞聘。目前，新区大专以上学历公务员占到总量的932，其中，研究生以上学历占到总量的101。在干部培训方面，近年来，新区逐步建立健全了以领导干部研修、后备干部培养、处级干部轮训和联系区域人才为目的的四类主体班次，满足不同干部群体的培训需求，采用现场教学、案例分析、情景模拟、拓展训练等教学形式，逐步建立针对不同层次、不同类别干部的课程体系，并将干部教育培训与干部培养使用紧密结合，完善了考核管理体制，建立了工作联动机制。通过一系列有针对性的举措，使干部的精神状态和能力水平始终与浦东开发开放的目标任务相适应，为浦东经济社会发展提供了12源源不竭的动力。通过上述做法，总体上适应了浦东新区改革开放的需要，小政府、大社会、大市场、大服务的政府形象，也在一定程度上优化了浦东的投资环境，适应了生产力发展要求，满足了人民群众的需求。“小政府、大社会”的体制优势，成为推动浦东开发开放的强大动力，也比较符合现代城市管理体制发展趋势。三、浦东新区行政管理体制面临的不足从发展趋势的要求看，浦东新区“小政府、大社会”管理体制也有一些尚待完善的地方（一）在政府职能转变方面尚未完全到位表现为一是在落实“小政府、大社会”理念上还存在着不足。“小政府、大社会”，不仅是减少机构和编制数量，更重要的是职能要少。新区虽然采取了机构综合设置的办法，减少了机构，但政府职能总体上来说并未减少。因此，从职能上来说，我们的政府还不够“小”。同时，一些政府机构由于自身力量不足，把一些行政事务转移到了所属事业单位，导致一些事业单位的行政化和相对膨胀，出现了“小机构、大尾巴”的情况。因此，“小”不仅是数量的少，更应是职能的优化配置，是要尊重科学，真正从转变政府职能的本质要求出发，机构该增的增，该减的减，该调整的调整。二是政府自身定位尚待进一步明确，还存在一定程度的“越位”、“缺位”、“错位”现象。还存在一些与现代政府要求不符的现象，如政事、政企关系尚未完全理顺，部分事业单位和开发公司13承担了部分政府职能；宏观指导比较弱，微观干预比较多；重视事前审批，事后监督不够；强调行政管理重于公共服务等等。许多部门的核心职能仍停留在传统模式，与浦东新区在全国的定位不相适应，如经委的核心职能应该是产业政策、产业发展，但现在压力最大的是招商引资，资源配置都在向招商倾斜，产业功能资源配置不足，对经济运行监测不够。三是“大社会”培育力度有待加大。“大社会”的“大”关键是培育壮大社会组织，强化社会的自主运作能力，把那些更适宜于由社会履行的职能转移给社会来运作，只有这样，政府职能才能转变到位。目前，新区民间组织发展的环境还不尽理想，在法制环境方面、政策配套方面、管理体制、社会认可等方面，都存在不尽如人意的地方；再有，民间组织的行政色彩较浓，自身能力不强，对政府依赖性大；作用发挥不明显，服务能力不强，难以通过社会化手段获取支撑自身发展所需的人力、项目和资金，难以形成社会公信力和行业影响力等等，都需要政府进一步加大培育扶持力度。（二）政府组织结构尚待进一步优化表现为一是存在上下“不对口”、左右“不对等”的问题。从上级条线部门来说，在下改上未改、己改人未改的情况下，虽然我们通过挂牌的形式，力求解决上下对口的问题，但这种对口在实际运作中往往还是被认作不对口。由于无法与条线对等对应，在市里有关条线开会、考核、评优以及有关事项协调上都有一定影响，时任第一届浦东新区管委会主任的赵启正同志曾表示，“当时浦东曾14计划从外高桥引一条运河，但因为浦东没有水利局，在资金落实方面就遇到阻力”。从横向比较来看，由于我们的组织机构多是综合设置的，往往一个处室履行其他区一个局的职能，却又没有一个局的决策权限，这在客观上拉长了决策链条，影响了决策效率，也不利于集中领导班子成员的智慧，形成专业化决策。同时，机构综合精简对领导干部和工作人员的综合素质及能力要求也更高，干部大部分处于满负荷的工作状态，对干部保持身体健康、更新知识结构、提高能力能级都有一定影响。二是机构设置尚需进一步优化。部门间关系尚未完全理顺，存在职责交叉与空白现象，未能根本体现经济转型与浦东定位的要求。例如，目前新区第三产业已经占全区总产值的一半，商业、旅游、会展、金融等产业在经济中的地位越来越重要，但在资源的配置上（包括机构编制资源）均未能得到体现；一些部门也存在职责交叉的情况，如内贸、物流管理、循环经济、现代服务业等职能方面，新区经委、发改委、环保局等存在交叉；在金融服务方面，金融办与陆家嘴功能区，在招商引资方面，投资办与经委等在一些职能方面也存在交叉；还有一些部门权责不一致的情况等，这些都要在新一轮的机构改革中尽量解决。三是部门之间和部门内部存在“物理拼接”、未形成“化学整合”现象。部门之间存在封锁现象，信息共享不充分，致使部门壁垒在一定程度上出现，各部门之间形成一个有机的管理服务系统还存在一些障碍，降低了行政效率，增加了行政成本，联动和协调15机制还有待强化。如规划和土地部门并未产生预期的互相监督作用，扯皮较多；下级部门与上级部门之间、综合管理部门与专业部门之间信息不对称等。另外，在一个部门内部的各处室之间也存在“化学整合”不够的问题，距离实现“无缝隙衔接”还有一定距离。（三）政府管理方式、管理机制尚需进一步创新表现为一是审批权限分散、服务对象办事不便的问题。行政审批制度改革成果有待巩固和深化。继续深化改革难度加大，改革成果也有待巩固，如行政管理流程整合中的基本建设项目审批问题，基建项目审批从立项、规划到施工许可证有7个审批环节，仅行政机关办理相关审批就需要100个工作日，如果加上企业自身准备报审材料所耗费的时间，整个过程需要一年多的时间，由于审批权限分散，各个条线对行政管理权限的划分标准不一样，计划、外资部门按产业目录分类和投资规模划分审批权，规划按重要地区和非重要地区划分审批权，环保部门依据审批环境影响评价建设项目目录进行审批分工，民防按建设规模划分审批权，这就造成了审批时间长、服务对象奔波次数多的问题，影响了办事进程，服务对象对此有些抱怨。如果能将这些审批事项整合，建立统一的审批平台，再造审批流程，将大大节省企业办事的时间和成本。二是“一门式”服务尚未完全落实，还存在部门之间推诿、扯皮现象。“一门式”服务的范围和内涵尚需进一步扩大和深化。如在有的“一门式”服务中，企业、公民仍需要向不同的政府部门甚至一个部门的不同处室分别提交相同的材料，不仅增加了企业、公民16的成本，也影响了效率。如在调研中有企业提出，家政行业想办一家公司，到工商部门说应该找劳动部门，劳动部门说应当找工商部门，推来推去，最后企业只能到南汇、到嘉定去注册，这都未能达到“一门式”服务的目的。“一门式”服务的体制有待理顺。目前，新区市民中心、政府门户网站、市民热线的“门、网、线”仍属三个不同的部门管理，资源分散，未能发挥整体效应，增加了运行成本。三是政务公开工作和电子政务建设有待加大力度。政务公开监督机制和监督网络尚未系统建立；政务信息对经济活动和社会事务的引导和服务作用尚未完全体现。电子政务是信息时代政府行政管理运行机制的重要内容，新加坡、香港、伦敦、东京等大城市在管理中，电子政务在实现提高行政效能、优化行政运行机制方面发挥了举足轻重的作用。浦东电子政务对优化行政管理运行机制方面的效用还比较低，政府各部门的网络信息与管理不统一，政府网络仍只发挥信息窗口作用，还没有真正成为一个办事平台。四、原因分析新区政府之所以在职能转变与优化体制方面存在一些问题，主要有主观、客观两个方面的原因主观方面，主要是个别领导干部存在“三不”现象，“不想改革”、“不愿改革”、“不敢改革”，个别干部把改革难题推给后任，改革声音大，动作少，有的干部存在错误的政绩观，改革多做加法，不愿触及实质问题，醉心于摆花架子，也有干部存在畏难情绪，怕改革会损害部门利益，更习惯于传统的管理方法，对改革后的政府管理手段17不适应、不习惯等。客观方面，主要是政府管理体制改革是个系统工程，单兵突进难度较大。首先，政府管理体制改革不能脱离历史阶段。目前我国还处于社会主义初期阶段和社会转型阶段，处于快速城市化的进程中，处于矛盾凸显期，这客观上要求政府发挥主导作用（从国外政府管理历史进程来看，政府职能发展经历了三个阶段，分别为“守夜型政府”、“管家型政府”和“保姆型政府”，目前我国还处于第二个阶段，还需要政府发挥较强的作用）。政府体制改革难以超越历史阶段。其次，政府管理体制改革不能脱离区级政府定位。浦东新区政府管理体制改革必须考虑上下左右的关系，同时要考虑行政相对人（市民）的整体情况，要从现状出发，从实际出发，改革难以自行其是。五、对策建议结合浦东政府管理体制发展的实际以及上海市和全国政府管理体制改革面临的共性问题，浦东新区政府管理体制改革要以科学发展观为指导，学习和借鉴国际大都市的政府管理体制改革的成功经验，按照综合配套改革的要求，形成与中国特色社会主义市场经济基本相适应的现代政府。具体说来，主要包括（一）进一步转变政府职能一是进一步转变行政理念和作风。通过新区行政管理体制运行实践，我们认为，要判断政府的小与大，不仅是机构数量和行政编制数量少，更重要的是政府职能要转变、提高行政运行效率与降18低行政成本。同样，大社会的内涵是社会自我管理、自我发展的能力。没有大社会的环境，小政府的体制格局无法实现。要大力增强全体公务员的政府服务观念、政府开放观念等，并将作风是否转变及服务是否到位作为公务员考核的重要依据。二是进一步明确政府自身定位。强化宏观政策引导、市场监督管理和社会公共服务职能，弱化微观经济管理和行政审批职能，充分落实本次国务院机构改革的有关精神，以本轮区县机构改革为契机，积极采取措施减少或取消微观经济活动中的管理权和制约权，把与政府性质和职能不相符的事务转移出去，严格限制政府“越位、缺位、错位”情况；在政企分开方面，要理顺新区国资委、功能区域与企业集团关系，放开企业经营管理权，凡是应该由企业自主行使的生产经营和投资决策权，都要由企业自行决定，政府不应包办企业投资决策，干预企业正常的生产经营活动。结合功能区域管理体制改革，厘定国企与功能区域的关系。在政事分开方面，要妥善处理公共服务与现有事业单位改革的关系，调整现有事业单位与政府部门的关系，使现有事业单位成为按照社会公共服务需要，遵循法律法规，独立运作、自主运行的组织；要妥善处理公共服务与未来社会组织建立的关系，未来社会服务组织的建立必须以提供社会公共服务为出发点，以非政府、非企业、非营利的模式进行运作，探索建立服务对象多元、服务内容多元、举办主体多元的公共服务体系。三是进一步加大培育社会民间组织和社会事业投入力度。优19化民间组织生存和发展环境，具体来讲主要包括政府要在机构、职能、资产、人员、住所等方面与各类社会组织脱钩，按照民间化、市场化、独立化要求取消行政从属关系；支持民间组织发展，将技术性、协调性、评估性、行业性事务转移到民间组织。政府要对承接职能转移的民间组织在资金、税收、人才建设方面给予政策支持；探索推进符合我国国情的国际非政府组织在浦东落地发展；完善政府向社会中介组织购买专业服务的机制，通过政府职能转移和民间组织承接的双向互动，实现政府职能转变和民间组织壮大。目前人民群众对公共服务的要求越来越高，这与政府能够提供服务的能力形成矛盾。要加大对社会事业的投入力度，政府资源包括机构编制资源应进一步向公共产品和公共服务领域倾斜。（二）进一步优化机构设置建立与国际接轨、与社会主义市场经济体制相适应的管理体制，从发达国家的政府机构设置来看，一般实行数量精干且稳定的大部制，英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚和西班牙等国家政府均实行大部制（内阁机构一般在1419个之间）。下一步，新区要按照职能、编制、工作程序法定化的要求，理顺部门职能分工，加快政府行政机构重组，降低行政成本。加强和完善公共服务职责部门，逐步归并乃至撤销从事或干预微观经济活动和社会事务的机构，提高政府科学民主决策水平和执行能力，完善监督管理体制，确保行政行为严格依法、公正公平、高效透明。一是按照中央及市机构改革的精神，做好新一轮新