以振兴东北老工业基地政策下的沈阳铁西区改造实践为例

老工业城市复兴策略研究以振兴东北老工业基地政策下的沈阳铁西区改造实践为例,沈阳市规划设计研究院二00六年九月,内容：背景介绍沈阳城市发展目标与空间战略沈阳铁西区的改造实践,背景介绍,城市发展是一个不断更新、改造复兴的新陈代谢过程。目前我国正处于工业化进程加速、经济结构明显变化、社会全方位深刻变革的时期，城市正面临着和正在进行着物质空间与人文空间的大变动和重新建构。作为共和国的长子、拥有辉煌的工业发展历史和无数个全国工业第一的沈阳也和其他老工业城市一样，经历着由繁荣走向衰退再到复兴的发展过程。随着土地的有偿使用、房地产业的发展、大量外资的引进一方面使得占据着城市优势区位的老工业区与城市的发展产生的矛盾愈加强烈，极大的制约了城市综合功能的扩展，另一方面又使得老工业区乃至旧城区的改造复兴获得了新的动力与契机。,1.老工业区改造与城市复兴的基本认识,老工业区,新工业区,1930年代后期至1940年代中期，日本帝国主义为掠夺我国资源，开辟建设了铁西工业区。当时的规划严格遵循现代主义功能分区的原则，以建设大路为界，南部为生活区、北部为生产区，从而避免工业对住区生活的干扰，各种管线设施完备，并有铁路专用线与厂区相联。,2.沈阳铁西区的发展历程,2.1萌芽发展时期,工业,居住,沈阳站,2.1辉煌发展时期,解放后，在国家“一五”、“二五”时期沈阳成为国家重点建设的城市，并迅速发展成为全国重要的工业城市之一。而铁西工业区凭借良好的工业基础，发展为全国性的以机电工业为主体，国家大中型企业为骨干的综合性工业生产基地，为支援全国经济建设提供了大量的物资生产资料，并为确定沈阳在国家重要的工业城市地位做出了重大贡献。这时的铁西工业创造了数百个“共和国第一”。为此铁西工业区也成为计划经济体制下，以工业为主导适应短缺经济而发展起来的重工业区的典型。,改革开放后，在国有企业结构调整和产业转型的期间，以重工业为主的沈阳工业区发展，遇到了前所未有的困难和挑战。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和产业结构的逐步升级，沈阳这座在计划经济时期由国家重点投资建设起来的重工业城市，肩负着国有企业改制和经济结构调整的双重重任，许多国有大中型企业由于内部体制的落后、经营管理的不完善而出现亏损和倒闭。伴随着旧城改造步伐的加快，许多工业企业逐渐向外搬迁。这时的铁西区也逐步走向衰落，在1986年，国务院批准对铁西区实行总体改造，并作为我国唯一的区域性改造试点工程列入国家计划。,2.3减速与衰落发展时期,进入1990年代后，东北地区的整体经济发展相对迟缓，作为全国规模最大的工业聚集区和老工业基地的铁西工业区，出现了全面衰落的局面。与此同时沈阳市政府采取了一系列政策与措施，对铁西老工业区进行调整和改造，尤其是在国家提出“振兴东北等老工业基地”之后，铁西工业区在改造、经济发展、工业建筑的保存、体制创新等方面都取得了长足的进步，并以赶超沿海城市的精神前进。,2.4由衰落走向振兴,3.沈阳铁西工业区衰落根源,（1）区位优势的转变：一方面，随着市场要素的变化，工业区原有的区域优势丧失。另一方面，企业布局过于密集，人口过剩、失业率升高、地价昂贵和环境污染严重等一系列问题相继出现，地区吸引力降低。（2）产业结构不合理：产业类别单一，集中于资源密集型产业或某几类传统产业，违背了产业结构有序演变的规律。（3）市场需求结构的变化：随着科技进步和需求改变，原有的产品跟不上市场需求结构的变化，导致产品积压，企业亏损，竞争力下降。（4）产品市场竞争能力的下降：缺乏创新，产品质量、更新速度降低，导致了相应产业的衰落。总之，主导产业领域知识和技术等综合优势的丧失是老工业区产业和经济衰落的根本原因。,美国经济学家西蒙库兹涅茨指出，任何高速增长的工业部门发展到成熟期以后，增长速度将逐步减弱。主导产业部门依次更替，会在时序上形成主导产业链条，从而实现产业结构的有序演变。否则当现实的主导产业进入衰落时，受波及效应影响，与主导产业部门联系紧密地其他产业部门也会随之衰落，工业基地必然整体走向衰落。,3.1各国老工业区衰落的共性原因,3.2沈阳铁西工业区衰落的独特原因,客观硬件因素：历史包袱过重，历年来技术改造投资欠帐多，积重难返；国有大中型企业缺乏竞争力，经济效益差，难以自我积累和自我改造；老工业基地国有经济比重过大，所有制结构不灵活。主观软件因素：思想意识落后，观念老化，跟不上形势的变化；对老工业基地结构性转换规律认识不足；传统体制束缚，经济体制僵化；,首先，作为基地城市的产业结构发展一般是由“一、二、三”转到“二、一、三”，进一步转到“三、二、一”，这样才能使老工业基地作为中心城市的作用充分发挥出来。其次，对工业结构演变的规律一般是由“轻工业重工业化高加工度化新兴工业化”的轨迹。再次，老工业基地的市场发展都要面临向外向型、国际化转轨。,4.1企业失去活力在上世纪八十年代以来，尽管铁西工业区发展了一批骨干企业和集团企业，但大量工厂倒闭、停产，下岗职工数量不断增加却是不争的事实。截至2001年，国家共投入亿元用于铁西区的改造，但仍有大量城市存量资源难以合理开发利用、众多国企陷入困境的现状。北二路上的国有企业因长期停产放假，被讥讽为“度假村”。4.2工业用地对城市发展的阻碍由于受50年代变消费性城市为生产性城市思想的影响，在沈阳城市一环路内，工业用地比例一度高达50%以上，即使部分工厂迁出，铁西区仍有8.28平方公里（1999年数据）的工业用地在一环路以内，而长达十五年的铁西区改造工作对那些倒闭，停产企业而言已被证明是回天乏力。即使能维持生产的企业，其低附加值的产品以及由于生产给城市造成的环境污染和交通干扰造成了城市经济发展的内部不经济，同时为城市中心地区发展所需的、具有高产出值的第三产业因“工一色”布局所限，无法向西、向北发展，造成了该地区经济的落后和城市发展的不均衡，铁西工业区成为城市发展的“黑洞”。4.3环境污染长期以来，铁西工业粗放式生产造成的大气、水、噪声、粉尘等多方面环境污染一直得不到有效整治。如冶炼厂、味精厂、制药厂、化工厂等企业的生产都为城市造成了巨大的污染。,4.发展面临的问题,5.1锈带复兴美国模式（1）锈带美国中西部老工业区曾有令世界瞩目的汽车城底特律、钢都匹兹堡及以前的重工业城市克利夫兰和芝加哥等，随着制造业在经济发展中所占比例急剧下降，这些地区开始逐步走下坡路，遗弃的工厂锈迹斑斑，衰落导致该地区经济萧条，“绣带”由此而来。,5.理论借鉴世界典型老工业城市改造模式,（2）改造策略培植自身优势产业，推动合理的工业布局；开拓出口生产，构建出口型经济格局；顺应经济产业发展需要，大力发展第三产业；运用高新技术手段，调整产业结构，寻求新的经济增长基点；制定支持老工业基地振兴的有关政策。,5.2矿山到公园德国模式（1）鲁尔区位于德国西部的北莱茵威斯特法伦州，是欧洲最大的经济区。,（2）改造策略加强基础设施建设,为资源枯竭地区的工业转型创造良好的投资环境；政府制定和出台相应的投资政策，简化审批手续，以吸引外商投资；因地制宜，发挥本地区的优势，在转型改造的同时，注意保持本地区传统历史文化；在改造传统工业的同时，鲁尔工业区还十分重视第三产业的发展；重视教育和职业技术培训；积极引进竞争机制，不排斥外国企业参与区域内的竞争，加速了产业的优化组合；注重生态保护。德国鲁尔工业区经过多年的改造，鲁尔已经从德国的煤炭及钢铁制造中心逐步变成了一个以煤炭和钢铁为基础、以高新技术产业为龙头、多种行业协调发展的新经济区。,5.3调整创生机英国模式（1）英国中部地区：英国以伦敦为核心，包括伯明翰、利物浦、曼彻斯特和谢菲尔德等大工业城市成为英国工业革命后的主要生产基地。,（2）改造策略在工业改造的同时，电子通信、生物工程、软件等行业比重得到加强，对一些“夕阳产业”进行技术改造、创新和经营改革，使其获得生机。英国的钢铁制造业就是这方面的一个典型。67年将该行业的90%收归国有，便开始投资30亿英镑进行改造；依靠市场力量、宏观环境和政策措施为结构调整铺路。部分老工业企业关闭或转型是产业结构调整的必然结果，市场力量发挥了决定性作用，新技术的出现带来了新产业的崛起和社会进步，相应地服务业得到了加强。在不同行业间引进业绩竞争制度，发挥行业监管机构的作用，通过对业绩优劣企业的奖惩对企业行为施加影响。同时，行业监管机构将激励机制纳入业绩考核制度之中也可以提高这些机构的服务水平。,英国工业区的改造着重于经济结构的调整，使整个经济从以工业为基础向以服务业为基础转变。,5.4借鉴意义：从美国、德国、英国的老工业基地的改造可以看出，尽管由于经济条件的不同导致他们的改造模式各不一样。但是,我们可以发现其中有一些共性的东西:(1)传统工业的改造与新兴工业建立并举。他们在改善产业结构过程中,并不是单纯地淘汰传统工业，也不是单纯地致力于发展新兴工业。而是对现有的一些还有比较优势产业进行改造与改组，实现传统产业的现代化,挖掘原有产业潜力，使其继续发挥优势。(2)以地区经济的发展为目的，他们都充分利用老工业区的雄厚教育潜力，加快技术创新和技术的运用转化，实现技术向生产力的转化。在大力发展交通、教育等基础设施建设的同时，大力发展第三产业以提高就业。(3)制定支持老工业基地振兴的有关政策。在对工业基地的技术改造和产业结构的升级提供低息贷款和政策优惠同时，为公共设施建设及投资环境的改善提供专项资金款。,沈阳城市发展目标与空间战略,1.沈阳城市发展目标,总体目标：东北地区中心城市，辽中城市群核心城市,空间目标：实现基于区域整体发展的多中心开放式的网络结构。,“十一五”期间沈阳的三大目标：全面实现老工业基地振兴；加快建设东北地区中心城市；经济总量力争进入全国副省级城市“第一集团”。,城市职能：东北区域性国际商贸、金融、信息、产权交易中心，国际性机构及跨国公司东北地区总部集中地。（经济职能）国家重要的区域性交通枢纽及物流中心。（交通职能）国家装备制造业基地，东北高新技术创新、研发中心与生产基地。（产业职能）东北地区主要科技文化、新闻、出版等机构所在地，地区级国际文化、高等院校及科研中心聚集地，大型文化和体育活动举办地。（文化职能）全省党政领导机关所在地，国家实施“东北振兴”战略的核心带动基地。（政治、区域中心职能）,2.沈阳城市空间发展战略,战略取向：南拓、西进、北统、东优南部和西部为城市拓展的主导方向,南拓：向南跨浑河发展，金廊向南延伸，建设“大浑南、新沈阳”新城区，规划建设空港、临港工业、高新技术产业、总部经济、大型公共服务设施等；北统：向北规划以农产品深加工为主导，以高效都市型农业为依托的城乡统筹发展区域；东优：向东突出生态环境，将东部地区规划为生态旅游度假区；西进：向西打造百里工业长廊，将沈山高速公路以南、浑河以北区域确定为先进装备制造业和重化工产业区。,沈阳铁西区的改造实践,铁西新区位于沈阳市中心的西南部，由原铁西区、沈阳经济技术开发区和两乡(镇)25个村组成，面积128平方公里，人口总数102万。,1.沈阳铁西新区概况,原铁西,开发区,52平方公里,全面改造前规模以上企业资产总计495亿元，占全市规模以上企业35%；全区年工业总产值、工业增加值、利税、出口供货值等主要指标，均占全市30%左右，其主要产品与技术水平代表着国家水平，是沈阳市工业的核心；铁西工业区现有企业职工四十余万人，占全市职工总数的33.34%。建国五十年来，铁西工业区为支援全国经济建设做出了巨大贡献。“铁西工业区”一直代表着我国机械制造行业的品牌.,进入二十世纪九十年代，东北地区的经济发展相对迟缓，作为全国规模最大的工业聚集区和老工业基地的铁西工业区其发展出现了全面衰退的局面。虽然自1986年国家批准铁西区区域性改造工作以来，投入了208亿改造资金，造就了一批骨干企业和集团企业。但1999年统计区内的89家市属国有企业，工业总产值122.4亿元，每平方公里工业产出量13.5亿元，全年利润总值仅为0.95亿元，其中重化工业亏损额为2.63亿元，占98.4%。有33家企业停业或停产，土地闲置量达2.7平方公里。,全面改造前的铁西工业区,空间策略体现在对城市形态的改造上，城市形态影响城市功能。老铁西南宅北厂的规划格局是原有重工业生产功能的理性选择，但面对新的产业功能的植入却难以适应。老工业区改造带来了城市功能的转变，也必然要求新的城市空间形态与之相适应。,2.沈阳铁西区改造策略,2.1空间策略：,老铁西工业区与张士经济技术开发区的合并是铁西区产业发展的成功实践，现实发展证明，它成为复兴老工业地区的一条宝贵经验。两区合署，利用级差地租推动老工业区企业外迁和新兴第三产业的植入，实现原有用地功能转换和土地价值的释放。置换土地的资金用于企业转制和更新改造，为企业的发展提供了新的生机；同时在铁西老城区发展壮大第三产业，不仅推进了市区的再度繁荣与发展，也解决了失业人员再就业和生活保障的问题。,运用级差地租原理，实现企业再生：,改变铁西区路网与沈阳市中心区联系薄弱的现状，把铁西内部的功能和城市中心功能紧紧嵌套在一起，使铁西成为沈阳不可缺少的一部分，形成从城市中心区向外圈层递进扩散的结构，使和平区与铁西区实现“无缝拼接”，将中心城区的气氛和功能引入铁西，使铁西真正成为沈阳中央核心区的组成部分。,有机更新，实现新区与旧区“无缝拼接”,横向结构主要体现城市功能、不同产业从中心区到边缘区递次推进的过程，而纵向结构则体现了南北方向上的这一变化。这种带状功能分区的规划一方面是尊重城市跟随交通干线发展的基本规律，同时也是打破传统的“北厂南宅”的机械化规划手段、创造更有生命力的现代空间的必要选择。,引入产业带概念，形成横向纵向结构,目前沈阳经济技术开发区已经进入了发展的成熟阶段，本身的经济发展强于铁西老区，在发展过程中充分重视经济技术开发区的带动作用，在这里形成具有造血功能的强极，向老城区回馈自己的经济实力和制度活力。因此，开发区在铁西起步的过程中绝不是边缘地区，而应当成为先行发展的另外一极，用高标准进行规划和设施配置。,构建双中心结构,2.2产业策略,传统工业的改造与新兴工业建立并举对老工业区的改造并不是单纯地淘汰传统工业，而是根据比较优势，传统工业的改造与新兴工业建立并举，用高新技术产业改造传统产业，形成传统产业和高新技术产业互动的局面，提升产业竞争力。实现传统产业的现代化，如老工业基地对机床、变压器、东药的技术改造等。老工业区改造振兴的关键是地区经济的振兴，而不是企业的解困，创新是突破，实现产业结构调整，实行“壮二活三”策略。优化经济结构，加快发展第三产业，加大技术创新，加强教育、研发、金融、保险、信息、商贸等服务功能，扩大就业，提升产业竞争力，形成生产配套服务中心。这包括打造装备制造业的大物流中心、集散地和供应基地，形成制造业总部或亚洲支部聚集地，形成制造业销售展示基地等内容。充分运用现有的技术资源优势，积极发展专业教育，专业培训等功能，将铁西建设成一个教育型的工业城市。,2.3创新策略,一是铁西区政府对国有企业实行特殊扶持政策，打破隶属关系，实行统筹规划，解决国有资产闲置问题；二是加快投资主体多元化步伐，加快建立现代企业制度；三是推进专业化联合与协作，建立统一的、集约经营的服务中心，实现非经营性资产向经营性资产转化，实现企业后勤及保障的社会化；四是在结构调整中，围绕建设要素市场，改革投融资体系，完善就业制度等方面进行探索创新；五是建立起系统的职工在职培训，下岗就业培训体系和社会保障体系，以及吸引人才的政策和市场体系；六是面对我国加入WTO后的新形势，在涉外经济体制、扩大经贸合作与交流，改善投资环境等方面参照国际惯例实行制度创新。,2.4文化策略,对老工业区本身，应慎重评估基地的经济、文化和环境价值，充分挖掘潜力，并给予合理开发利用，注重保护老工业区在长期的工业生产过程中形成的，带有浓厚产业特色的建筑、空间与环境，并在改造中给与延续和发扬。根据“新城市工业”社区理论，从三方面进行：保护更新工业建筑工业建筑本身体现出结构逻辑和技术理性的工艺美，同时由于其具有较大跨度的内部空间和较完整的结构，具有较高的利用价值，改造成博物馆、商业中心、科技园等；提升整体文化价值规划了“工业文化长廊”，制定了发展工业文化旅游的策略；塑造典型工业景观作为工业发展进程见证的工业建筑和环境不能因为产业的老化而在改造过程中消除掉，否则将否认了城市发展的连续性，对不可再利用的构筑物、设施、设备，如水塔、铁路、机车等可以作为景观要素保留下来，并组织到新社区景观系统中。,工业文化保护与延续,“工业文化长廊”,保留+修缮功能再生,实现老工业的成功改造，必须制定完整的政策措施，全面调动自上而下和自下而上的两方面的动力，发挥政府在促进区域经济发展中的作用，注重“区域内部力量”的动员和竞争优势的培育。通过财政转移、建设项目的布局、税收等措施加大对其自上而下的支持，制定相关振兴老工业基地的优惠政策，向老工业基地提供低息贷款和政策优惠，用于老工业基地的技术改造和产业结构的升级；加大力度促进非国有经济中小企业的发展、培育良好的区域