政府经济学02第二章政府经济职能与管理效能

,第二章政府经济职能与管理职能,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,本章重点,政府经济职能事政府管理经济的方式和方法的总和。本章主要介绍了政府职能与国家职能的关系、政府经济职能的基本概念、我国政府经济职能的转变，以及政府经济管理效能的有限性和有效性，在此基础上提出了改进政府经济管理效能的途径,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,关键词,政府职能国家职能政府经济职能政府经济管理效能政府失败,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,第一节政府经济职能,2.1.1政府职能概述国家职能，是指国家机器活动的总方向、总任务及其基本使命和基本目的，是国家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能。政府职能，指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,2.1.2政府经济职能的含义与内容1、经济职能的含义政府经济职能，是指政府从社会经济生活宏观的角度，履行对国民经济进行全局性地规划、协调、服务、监督的职能和功能。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,2、政府经济职能的内容（1）资源配置职能；（2）收入再分配职能；（3）稳定经济职能；（4）市场管制职能；,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,（1）资源配置职能,政府资源配置职能A、是指通过政府经济活动，引导人力、物力、财力等社会资源流动，形成一定的产业结构，优化资源配置结构，提高资源使用效率。B、政府为实现资源配置职能，应解决的问题主要：区域间的资源配置。公共部门和私有部门之间的配置。消费与投资之间的配置。消费品是指那些在生产后短期内耗失经济价值的商品(或劳务)。如面饱和牙膏；投资品是指那些在生产后长期存在经济价值的商品(或劳务)，如机器和房屋。这种区分的意义在于：一个经济总体在任何时期的生产能力要依靠前期的投资品，这就是说，投资促使经济增长。西方学者的所谓投资品的内容广泛，包括有形的和无形的如房屋、机器、劳动力训练(人力投资)、研究与开发(技术改进)等，都算投资品。在特定的时期，消费与投资的总数是定的，当投资为0时，消费为最大；若消费为0时，则投资品最大：如果消费最大化了，则经济总体的资本和生产能力经济增长成为负数。,C、资源配置的原则：效率原则：帕累托最优的含义：经济学意义上的效率是指资源配置已达到了这样一种境地，无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损。这种状态被称为“帕累托最优”或称“帕累托有效”。（没有帕累托改进余地的一种状态，是公平与效率的理想王国。）帕累托增进在资源既定的情况下，如果经济社会通过资源重新配置可以在不使得他人境况受到损害的条件下使得某些人的境况得到改善，则社会福利得到增进。案例：一教室拥有课桌22个，共计44个座位，平均每两个人占据一张课桌。如果是两个胖人坐在一张课桌上，两人均会感到不舒服。如果现在调整为一个胖人和一个瘦人坐在一张课桌上，胖人就会感到舒服，瘦人也不会感到难受。这种状况就是帕累托增进。公平原则：洛伦茨曲线和基尼系数,（2）收入再分配职能,政府收入分配职能指政府通过各种政策工具，参与一定时期国民收入的初次分配与再分配，实现收入在全社会各部门、各地区、各单位，以及各社会成员之间进行合理分割，缩小收入差距，体现社会公平。在调节收入分配，实现社会公平的过程中，政府需要运用一系列的政策工具和措施，主要包括：税收制度/社会保障制度/工资制度/财政补贴，来解决：生产要素之间的分配（暴利税）各收入阶层的家庭之间的分配（遗产税的利弊衡量，大陆提上日程，香港2006年取消？）当代与下代人之间的分配,（3）稳定经济职能；,是指通过干预、调节国民经济运行，达到物价稳定、充分就业、国际收支平衡等目的。为实现经济稳定与发展职能，政府需要运用相应的政策工具和手段，主要有：运用财政、货币政策工具，保证社会总共给与总需求基本平衡运用财政制度的自动稳定功能，实现经济稳定与增长,（4）市场管制职能,政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能：界定和保护各类产权；创造良好的信用环境；促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放；逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管。,2.1.3我国政府经济职能的转变1、我国政府经济职能转变的内涵和过程（1）我国政府经济职能转变的内涵政府经济职能的转变，就是要适应社会主义市场经济要求，改变以行政手段为主直接控制企业和个人经济活动的模式，建立以间接调节为主的宏观调控体系，将政府职能转化为实现宏观总量和结构平衡，保障市场体系的正常运转，以及调节社会收入差距。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,（2）我国政府经济职能转变的过程1）19781984年，政府经济职能转变的第一阶段。提出了“计划经济为主，市场调节为辅”2）19841992年，政府经济职能转变的第二阶段。提出了“有计划的商品经济”3）19921997年，政府经济职能转变的第三阶段。提出“社会主义市场经济”。4）1998年至今，政府经济职能转变的新阶段。这个阶段落实到国务院的机构改革上。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,第二节政府经济管理效能,2.2.1政府经济管理的有限性1、政府经济管理的有限性的内涵：（1）在政府目的方面，有限政府是保护个人基本权利和经济自由的政府；（2）在政府职能方面，有限政府是职能限制在公共领域的政府；（3）在政府过程方面，有限政府是实行透明行政的政府；（4）在政府约束方面，有限政府是实行法治的政府。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,2.2.2政府失败的表现与改进1、政府失败的表现：政府失败，是指在现实生活中，人们期望政府能够办好市场办不好的事，结果却发现政府不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益。具体地说，政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高昂；其三，干预活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,最早系统地研究“政府失败”的是公共选择理论，其创始人JM布坎南。布坎南认为，人们必须破除凡是政府都会一心一意为公众利益服务、都会把公共事务办好的观念，因为政府是由政治家和公务员等个体组成的群体。首先，他们都是经济人，他们都有自己的利益，必然以追求自身利益极大化作为行动的准则。所不同的是政府公职人员的个人效用最大化（如更少的参与费用、更高的职位、更大的权力以及由此而派生的物质利益、更高的威信和职业成就感等）是在“政治市场”上实现的，而经济当事人的个人效用最大化则是在交易市场上实现的。其次，他们作为一般人，并不是无所不知、无所不能的，而是拥有人类共有的一些弱点，如知识与智能的有限性等。另外，现实社会又是如此之复杂，即使有的政治家主观上想把事情办好，但由于种种局限不容易办到，或者出现好心办坏事的现象。这些都表明政府不是永远正确的，政府也会犯错误。,政府失败的表现：（1）政府的政策偏差；（2）政府政策的低效率；（3）政府机构工作的低效率；（4）政府部门的自我扩张；（5）政府的寻租活动；,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,（1）政府的政策偏差,要衡量政府的政策是否偏差，首先必须确定政策好坏的标准。评定政策的好坏，取决于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。所谓好政策，是指这样一种立法或政府行为：一方面，它带给社会中一部分人的额外满足，大于那些为了支持这种立法或行为而做出牺牲的人所付出的代价。另一方面，由于一项政策的实施，是以放弃若干其他同类政策作为代价的，因此，与其他具有同类特点的政策相比，这种政策所带来的净收益最大。坏政策的涵义刚好与好政策的涵义相反。政府政策之所以会发生偏差，以至出现坏政策，原因主要有两个：一是由于改变某种体制或政策的代价与人们预计从这种改变中得到的好处相比太高了，因而人们不愿或实际上不可能改变这一体制或政策。二是由于某个地方出了毛病，体制或政策的运转没有起到应有的作用，而是变得只有利于某些特殊利益集团。,（2）政府政策的低效率,这里的政府政策的低效率是指两个方面的内容。第一，是指政府所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置。第二，则是指政府做出决策的时限和效率的限制。,首先，政府政策的选择之所以难以达到最优状态，是由民主决策程序本身固有的弱点决定的：其一，选民和政治家都是经济人。选民与政治家都是经济人。一方面，政治家会竭力利用他们对相关信息的垄断性以及政治家之间的合作，尽可能提出那些能够体现他们自身利益的提案，然后对选民进行劝说，使得提案得以通过。另一方面，作为选民，虽然也有动机去追求自身利益最大化，但是他们既无途径，也无经济实力去获取有关议案的详细内容，因而他们很难有效地运用其选举权来制约政府。其二，简单多数规则（一致和多数，多数包括过半数和相对多数）。即使政府提供的政策、方案确实是最好的，但由于选举中较多使用的是简单多数规则，而这种规则最终所体现的也只是中间选民的意愿，所以最终的决策结果也难以达到最优。,其三，利益集团的影响。选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，他们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为，从而使政府做出不利于公众的决策。其四，主管部门领导人自身利益的驱动。对于由政府主管部门独立地、全权制定与实施的政策来说，由于每个政府部门或公共事业部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，他们的行为具有相当大的自由度和灵活性，有意或无意地为自身的经济利益动机驱动，因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求，其行为也难以最大限度地为增进共同利益而服务。,其次，政府在做出一项决策要比私人部门决策慢得多，因为政府决策存在三个时滞：认识时滞，就是指从问题的产生到被进入政府考虑的这一段时间；决策时滞，就是从政府认识到某一问题一直到政府最后得到解决方案的那一段时间，这其中可能会有反复的讨论、争论，政府做出一项决策时需要比较长的时间；执行与生效时滞，就是政府公布某项决策到付诸实施以致引起社会的反应。任何公共政策都不可避免有上述时滞。时滞的存在使得政府政策也不可避免的存在低效率。,（3）政府机构工作低效率,政府机构工作的低效率是指：政府机构的官僚作风严重，时间观念淡薄，工作拖拖拉拉，办事效率极其低。政府机构存在着官僚作风，这并不是哪一个国家的特产。决定政府机构工作效率低的原因主要有三方面：缺乏竞争。由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例，大多数的部门领导和工作人员都是由这些当选代表任命的。由于他们之间存在着密切的利益关系，不会因工作效率低下而遭到解雇，因此，他们也就没有压力去高效率工作。另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以赢利为目的，提供公共服务的部门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。可见，从纵向（逐级任命）和横向（部门之间）来看，都缺乏竞争压力。,没有动力去降低成本。从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本，而且即使计算成本，也很难做到精确，这有形或无形地使政府部门对公共品的提供超出社会财富最优分配时所需要的数量，因而导致社会资源浪费。从主观上看，政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性。一方面，各部局可以利用这种垄断地位，在供给公共品时尽可能降低服务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大生产规模，使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平，使社会所支付的、保证公共部门正常运转的费用大大超过社会所必需支付的成本。另一方面，由于政府部门所承担的任务较为复杂，他们可以利用所得的垄断地位封锁一部分公共品生产以及资源成本等信息，从而使承担制约任务的议员和执行管理预算职能的部门，无法了解真实成本，不能准确评价运行效率，也就无法充分行使监督权。,监督信息不完备。从理论上看，政治家并不能为所欲为，而且必须服从选民代表的政治监督。然而在现实中，这种监督会由于信息的不完备而失去效力。监督机构为了执行监督职能，必须对被监督部门的运行情况了如指掌。但是向他们提供运行情况信息的正是被监督部门，由于前面所提到的垄断性，监督者可能被被监督者所操纵，从而使被监督者有可能实现自身利益最大化的政策得以实施。,（4）政府部门的自我扩张,政府部门的扩张包括两个方面，即政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。这两种情况在现实中都广泛存在。-公共选择和政府分析学者着重从官僚机构、利益集团和立法机构的“铁三角”的存在及其相互勾结来解释政府为什么扩张。他们认为，作为公共选择或公共决策执行机构的官僚机构及其官僚也是按“经济人”模式行事的，他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。这可以通过扩大机构的规模及增加人员来实现，这就出现了帕金森定律（ParkinsonsIaw）所指出的情况，即无论政府的工作量是增加还是减少（甚至无事可做），政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。帕金森定律(又称“官场病”)：帕金森认为，官僚机构自我繁殖和持续膨胀的内在原因在于:一是人多了，要打发时间就得多找事干，官员之间会制造出工作来做;二是当官的人需要补充的是下属，而不是对手，官员会制造出更多的官员;三是开会时间长短与议题的重要性成反比例，小事不怕负责，大家都敢讲话，大事则不然。,-瓦格纳定律:1882年，德国经济学家阿道夫瓦格纳（AdolfWagner）通过对19世纪的许多欧洲国家和日本、美国的公共支出增长情况的考察，提出了“公共支出不断增长法则”，或称“政府活动扩张法则”，又称瓦格纳法则。瓦格纳法则的具体内容:当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，这一思想是瓦格纳提出的，又被后人归纳为瓦格纳法则。,（5）政府的寻租活动,广义的寻租:是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。狭义的寻租:是指投票人尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法努力，如游说与行贿等，促使政府帮助建立自己的垄断地位，以便获取高额垄断利润的活动。公共选择理论剖析了政府行为与寻租活动的内在联系，提出了许多重要的观点。布坎南认为，寻租活动是真实存在的，它与政府的经济干预息息相关。政府介入市场，用权力配置资源，其结果是产生了各种各样的额外收益点，即权力导致的租金，就会诱导越来越多的寻租活动。,最常见的政府寻租活动有：,其一，政府的特许权；政府通过对某些商品发放特别生产证或销售许可证，可以使获得特许权的单位或个人凭借其垄断地位获得垄断利润，这时的垄断利润就是寻租者寻得的租金。其二，政府的关税与进出口配额；政府设置关税等壁垒可以保护落后的民族工业，但也人为设定了租金，使得落后工业长期没有动力去改进生产技术，而躺在政府的温暖怀抱中获得租金。同时政府设置关税等壁垒也为走私者设定了租金，使其无法抗拒非法获得商业利润的诱惑。,其三，政府订货。在市场经济国家，政府订货是一种稀缺资源，如果政府订货的竞争不是市场化的，那么就有可能被某些有权有势的公司所垄断，从而形成盈利机会稀缺的问题。这时如果再加上负责验收的政府官员不够廉洁，那么承包政府订货的企业更可能从中作弊，通过虚报成本或降低产品的质量等来达到寻租的目的。由此可见，政府的干预不仅可能切断市场上稀缺资源自然趋向最优配置的过程，而且还会给社会生产增加了非生产的额外成本。,寻租活动可以采取合法的形式，也可以采取非法的形式。合法的寻租活动如企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护本身的独立垄断地位；非法的寻租活动如行贿受贿，走私贩毒。现代社会中最多见的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动，自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。,上述政府失灵的种种类型，是公共选择理论的学者根据美国政府的基本情况，通过分析得出来的。它对分析我国政府经济行为具有一定参考价值，但不能机械照搬，因为两个国家的政治制度极不相同。,2、政府管理低效率的原因：（1）社会对政府的需求往往被夸大和扭曲；（2）政府供给的特征使政府供给缺乏成本约束；,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,3、改进政府经济管理效能的途径（1）构建有限政府的法律体系，明确政府经济管理的边界；（2）转变经济职能，提高政府管理效能；（3）引进法律机制，保证政府决策质量；（4）建立工作程序，提高政府办事效率；（5）利用市场力量，改善政府管理功能；（6）加强行政监察，规范政府行政行为；（7）建立公开行政制度，确保政府管理活动的透明度。,21世纪公共管理系列教材,政府经济学郭小聪主编,第三节、转变我国政府经济职能对政府本身的要求,1、做精简效能型政府,纵比和横比均可以发现中国政府的官员规模没有传说的那么庞大和吓人，相反相对于中国庞大的人口规模、较低的人口素质、还有较低的经济发展水平，从绝对量而言官民比是相对适中的。但是持续的裁员和政府精简机构是正确的，例如2008年国务院机构改革一个编制没有增加，但是一个没有减少，官民比控制在1%以内是可以承受的。,规模不大不代表没有问题：主要问题是结构性过剩和功能性过剩。结构性过剩指的是官员结构不合理，尤其是三多三少的现象，即：三多”指做经济工作的官员、政工及党群干部和用于自我服务的后勤官员偏多。“三少”指从事社会保障和社会服务的官员、从事财税工作的官员、警察数量偏少。中国人均警力在全世界偏低。另外，中央公务员比例也偏低。“功能性过剩”是指，由于中国在传统上过于重视“权力的归属”，而轻视“权力的运作”，政府运行质量不高，容易形成人浮于事的表象，给人以人员“过剩”的感觉。,2、做法制化政府依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。建设法治政府，就是要求国家行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。厉以宁教授说过:“只要政府的行为(包括获取资源的行为)不受制约，那么政府及其工作人员就很有可能走向腐败。”因此，必须进一步加强立法，建立富有成效的法律调整机制，使政府行为有法可依并受到法律的监督和约束，使政府在法律允许的范围内管理经济，避免直接或过度干预市场主体的经济活动，把整个社会生活纳入法制轨道，完成由“权力型政府”向“法制化政府”的转变。,3、做服务型政府建设服务型政府的要求，这是根据社会主义市场经济实践和人民群众的迫切需求而提出的一个新的执政理念，是树立和落实科学发展观的重要体现。相信随着建设服务型政府的不断进展，党和政府为人民服务的宗旨会更加职能化、制度化，“门难进、脸难看、事难办”的现象会越来越少，政府与老百姓会越来越近，干群关系会越来越好，我们的社会也会越来越和谐。这是改革和发展的必须要求，也是人民群众的热切期待。,4、做国际化政府经济全球化使发展中国家所面临的外部环境进一步发生了变化。经济全球化的实质是全球范围的经济自由化，这样的一种全球化对发展中国家造成的影响是有利有弊的。经济全球化并不会否定在经济未全球化的背景下发展中国家政府的经济职能，不过由于经济全球化使发展中国家面临的外部经济环境发生了变化，政府要积极参与制定国际经济规则，努力打破经济发达国家对制定国际经济规则的垄断格局，以使新制定的国际经济规则具有公平性。推动全球贸易自由化，动用政府的力量为国内企业发展国际贸易提供有利的条件。,5、建设诚信型的政府我们各级要建设诚信政府，要树立起政府这个“榜样的力量”。有了诚信的政府，才有诚信的企业，才有诚信的个人，才有诚信的社会。政府怎样才能取得人民群众的信任呢?一要公正。公正的政府，在依法行政上，没有远近亲疏，一样的政策，一样的法律，在公正中树立政府的形象，让人民群众从心里感觉到政府是人民群众自己的政府。二要廉洁。廉洁是形象，是榜样，是力量，是人民群众对政府信任的坚实基础。有了廉洁的政府，才谈得上办事公正，才谈得上效率和效益。三要高效。高效是竞争的需要，是建设的需要，是发展的需要，是进步的需要。因为只有高效才能带领人民群众如期奔小康。四