中国农村社会养老保险制度

中国农村社会养老保险制度案例摘要：我国自20世纪90年代初开始，在农村地区全面推行以社会养老保险制度为重点的改革，这一举措取得了一定的进展，但由于多种因素，存在很多问题，离社会保险的要求差距甚远，甚至一度处于停滞状态。随着中国农村人口老龄化的到来，农村社会养老问题的紧迫性使得对农村社会养老保险的研究引起了人们的关注，关于农村社会养老保险的研究提上日程。背景资料作为一种制度安排，社会养老保险是在传统农业社会解体后，伴随工业革命和社会大生产而形成、发展起来的。我国以1992年颁布实行县级农村养老保险基本方案(以下简称基本方案)为标志，确定了以县为基本单位的农村社会养老保险基本原则，农村社会养老保险制度开始建立，随即这项制度在我国农村逐步推行开来。案例内容我国社会养老保险制度几乎与共和国同时诞生。1949年9月中国人民政治协商会议通过的共同纲领明确规定，要在企业中“逐步实行劳动保险制度”，这是我国制定的全国统一的企业社会保险制度的法律依据。由于经济条件所限，当时的社会养老保险主要是针对城镇职工，占我国人口绝大多数的农民并没有被涵盖其中。改革开放以后，农村社会养老保险工作逐步展开。1986年，国务院决定由民政部牵头，开展农村社会养老保险试点工作。1991年1月，国务院推出农村社会养老保险基本方案，同年2月民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案(以下简称方案)，同年8月，民政部在山东省组织了较大规模的试点。选定牟平、龙口等五县、市为首批农村社会养老保险试点单位，有30个乡镇、281个村、38个乡镇企业的近8万人参加了社会养老保险，收取保险费485万元，平均投保率为92.5%。其中个人缴费占保险费总额的66.3%。在总结山东五县市试点的基本做法和经验的基础上，1992年1月民政部将县级农村社会养老保险基本方案（试行）印发全国，由此标志着社会养老保险制度在农村正式建立。到1992年，农村社会养老保险工作在全国950多个县、市展开，其中，160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。参加保险人数有2600多万，收缴保险费8亿元。1993年，国务院批准民政部成立农村社会保险司，1994年组建了农村社会养老保险管理服务中心，健全了中央级管理机构。随后，全国有20多个省级人民政府的民政部门相继成立了农村社会保险管理处，1100多个县市区建立了事业性的农村养老保险管理机构。农村社会养老保险呈现出良好的发展势头，保险覆盖面不断扩大，基金积累初具规模。1995年10月，民政部在浙江杭州召开了全国农村养老保险工作会议，确定了“强化管理，稳步发展”的工作方针。1995年10月19日，国务院批转了民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见，肯定了农村群众温饱问题已基本解决，逐步建立农村社会养老保险体系的重要措施。从此，农村养老保险工作进入稳步发展阶段。到1997年底，全国已有30个省（自治区、直辖市）的2097个县（市、区）开展了农村社会养老保险工作，8288万农村人口参加了养老保险，基金积累近140亿元。1997年全国已有55.79万农民领取了养老金，养老金支出3.15亿元。与此同时，建立了农保机构27797个，形成了有专职农保人员24163人，兼职农保人员28251人和数十万人代办员的队伍，基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区，初步健立了农村社会养老保险制度。农村社会养老保险平稳期发展情况单位：万元、亿元年份年末参保人数当年保险资金收入当年保险资金支出1994346116.70.481995514336.70.991996659440.81.821997745242.23.371998802531.45.35资料来源：中国统计年鉴，2001。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于国家主管部门在是否应由国家出面举办农村社会养老保险的问题上产生了分歧。自1996年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力。为使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金。一些人有一种被骗的感觉，这对农村养老保险造成了不利影响。加之其他多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。农村社会养老保险衰退期基本情况单位：万元、亿元年份年末参保人数本年参保人数当年保险资金收入19996460424.524.120006172184.519.220015995311.822.920025461412.832.4鉴于全国出现的这种现象，1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。此后，劳动和社会保障部先后提出两个整顿规范的方案。第一个方案是继续在有条件的地区进行农村社会养老保险的探索，不具备条件的地区暂不开展。第二个方案是政府定政策、市场化运营，政府转变职能，业务经办商业化。两个方案征求有关部门意见，分歧仍然很大，至今还没有一个定论和说法。现行农村社会养老保险制度的现状 农村社会养老保险制度创建至今虽然只有十余年，但是制度建设的速度及其运行的效果却是明显的，2000年农村养老保险资金积累额达195.5亿元，比1997年增加了56.2亿元，增长40.3%，人均基金保障水平由187元上升到317元。2000年参保人年人均缴纳保费22.5元，占当年农户人均纯收入的1%，中等和欠发达省区年人均缴纳保费大多未超过10元，不足人均纯收入的0.5%。但近年领取养老保险金的人数明显增加，领取养老保险金有所下降，1997年和2000年农村居民人均领取养老保险费，经济发达地区由300500元变为200600元，中等和欠发达地区由100300元下降到50200元。因此，如何扩大和提高农村社会养老保险的覆盖率和生活保障实效仍然是制度建设的重点。另外，全国实行农村社会养老保险的情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区推行这一政策十分困难。如表，2002年东、中、西部地区年末参保人数较1999年以来出现了大幅度的下降，基金滚存结余除了东部地区略有增长外，中、西部地区均出现了减少的情况。这说明现行的农村社会养老保险制度对农民的吸引力正在弱化。全国东、中、西地区农村社会养老保险基本情况年份年末参保人数（万人）年末基金滚存结余（万元）东部地区中部地区西部地区东部地区中部地区西部地区19993676.412049.45734.93.91.68.6720003573.411893.07705.86.31.8219076.4420013602.201637.55755.35.20.10.7020023247.701563.50650.60.80.10.70目前主要模式1、苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”，上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照基本方案中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准，农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5%缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10%，为本人和农民帮工缴费。2、山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在基金筹集方面，该地区基本是按照基本方案的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15%。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是24元/月的水平，因此未来的养老保障能力也很低。3、广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分很重要的一个组成部分。存在问题及制约因素 1.家庭养老面临挑战，制度保障水平低。基本方案规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，杯水车薪也不为过。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。据国家民政部统计，1997年领取养老保险金的农民仅有61.4万人，当年领取养老保险金3.34亿元，人均仅544元；历年积累的养老保险金只有139.2亿元，按投保人数计算人均仅198元，水平很低，农村五保户得到集体供养的有184万人，供养率为76%，五保户的年人均生活费为857元，还有1/4的孤寡老残者未得到“五保”，再加上乡镇敬老院，福利院，光荣院等供养的老人，由社会负担养老的老人总共也只有300多万人，仅占农村65岁以上老年人口的5%，95%的老人需要依靠家庭养老和自我养老。据统计，目前我国农村中有97.6%的老人依靠家庭养老。由此可见，农村社会养老保险制度能够起到多大作用也就比较明晰了。2. 覆盖面小，共济性差。现行的农村社会养老保险工作一般是以一个县为单位开展的，这与保险的大数法则的数理要求存在差距，从保险单位上说，一个县的人口也不少了，如果是商业性意外伤害保险，在县内分散风险尚可，但是对于养老保险、尤其是社会养老保险来说，想在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层次的人口中分摊开来就颇有难度，因为县域内的人口指标差别很小，同一年龄层人口的余命指标、老龄系数，疾病谱以及家庭结构和收入水平等基本趋同，这就使得保险系统内的互补和互济性很差。此外，当社会保险的覆盖面太小时，不变成本（包括机构设置，管理系统、信息系统装备等）只能在较小的范围内分摊，边际成本在较小的数值上移动，规模不经济在此时就非常明显。3、制度上的可持续性差。农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种规范性，持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，当农民身强力壮收入高的时候，他们缴纳保费，而当农民年老收入低又需要照顾时，他们再用养老保险机构支付的养老金来安度晚年。这一过程的顺利完成起码需要三个条件：首先，农民的收入水平较高且稳定，能够保证他们可以按时足额缴费；其次，他们对保险基金的管理者充满信心，知道自己缴纳的钱能够在自己年老需要时得到更多的回报；最后，养老保险制度能够持续到农民老年获得回报之后，而不是中途解体。但是就这三个条件来看，目前农村各地区的社会养老保险几乎都无法满足，这是因为：其一，农民的收入与自然气候和农产品市场行情的相关性很大，收入时高时低，无法按时足额缴费应该是一种常态；其二，农民对现在交钱若干年后才能获得的回报并没有足够的信心，而养老保险说不定哪一天就被某位领导或哪一级政府下令停办了也未可知农村社会养老保险的稳定性特别令人怀疑，不用说缴纳养老钱的农民心存疑惧，就是问一下一些管理农村社会养老保险的地方政府官员，他们也是说，那得看事情的发展情况。而实际上，从1991年农村社会养老保险制度试点开始，全国各地尤其是较富裕的农村地区，对推行这项制度热情很高，工作也做得十分细致，甚至有些地方因为农民投保率高，成绩突出，得到了民政部的大力表扬，并被树立为全国各地学习的榜样和楷模。然而这项制度却难以承受时间的考验，经过几年的发展之后，出现了滑坡现象；有些曾受表扬的典型地区，时隔不久却已经解体了。农村社会养老保险制度的建立，很大程度上不是在农民理解和支持的基础上，更不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些制度执行的，这样就很难