漫议民办教育的喜与忧

,漫议民办教育的喜与忧,黄新茂,2015深化民办教育综合改革关键之年,4月1日召开的中央全面深化改革领导小组第11次会议，就鼓励社会力量举办教育促进民办教育健康发展问题进行了研究。全国人大常委会将审议民办教育促进法的修改。期盼了四年之久的国家民办教育新政有望正式出台。全国民办教育发展高峰论坛在这一背景下举办，可谓适逢其时。,作为一名老民办教育工作者，我对民办教育形势的总体研判是：前景看好，问题不少。借此机会，想与全国民办教育界的同仁们说说我对民办教育的喜与忧。,喜从何来？,1、十八届三中全会决定为民办教育的改革与发展指明了方向,决定提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用，强调凡是能由市场决定的一律交给市场，政府不进行不当干预。这一决策的落实，必将推动我国民办教育面向市场求发展，从而焕发出新的生机与活力。决定强调，要健全政府补贴、政府购买服务等五项制度，鼓励社会力量兴办教育。这让民办教育有望享受公共财政的“阳光雨露”，得以做优做强。决定还提出，要保护投资者的合法权益；要消除行业、身份等影响平等就业的制度障碍和就业歧视；要废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒；要推进教育等领域有序开放。,所有这些，均与民办教育的改革与发展密切相关，均对民办教育的法制建设和政策设计具有重要的指导意义。,2、十八届四中全会为民办教育的依法治理与健康发展提供了保障,四中全会作出依法治国、依法行政的重大决策，强调政府部门“法无授权不可为”、“法定职责必须为”，市场主体“法无禁止皆可为”。这对于民办教育的治理可以视作“拨乱反正”，对于社会力量办学则无疑是“松绑解套”。无庸讳言，民办教育仍然面临着诸多困难和问题，这些问题已经制约了社会力量兴办教育的健康发展。究其原因，主要是依法行政不到位导致的。为什么民办学校及其师生的平等地位和待遇长期得不到解决？为什么民促法规定的财政资助政策在一些地区至今依然难以落实？为什么民促法实施条例授予民办学校的三个招生自主权，会面临部门红头文件的抵制？为什么中外合作办学条例准许举办的中外合作办学机构，至今难以问世？实践告诉我们，只有政府部门依法晒出权力清单，理出责任清单，并对民办学校依法给出负面清单，民办教育才能走上健康发展的轨道。,3、一些地区先行先试，为破解民办教育面临的突出问题提供了鲜活经验,以全国民办教育综合改革试点省的浙江为例。浙江的民办教育综合改革试点，在缺乏国家“顶层设计”的背景下艰难起步，针对法人定性、教师社保、产权归属、财政资助、收费定价、师资扶助等突出问题进行了制度和政策创新。现将浙江部分地区有突破性的新政内容择要概述如下：,（1）关于法人定性温州市规定：非营利性民办学校由民政部门按照民办事业单位法人进行登记管理。丽水市规定：非营利性民办学校由编制部门或民政部门进行登记管理（由学校自主选择）。凡符合事业单位登记管理暂行条例规定，具有国有资产成份、由社会力量举办的从事教育、文化、体育、医疗、养老等活动的非营利性公益机构，均可实施事业单位登记，统称为“社会力量举办的公益性事业单位”（简称“社会公益事业单位”）。其中，国有资产成份不限形态、数额和比例。社会公益事业单位除经费财政不保障、人员财政不供外，享有同类公办事业单位同等待遇，并享受政府对民办事业的扶持政策。,（2）关于教师社保宁波市规定：具有中级以上职称的民办学校教师，按事业单位职工标准办理养老保险。温州市规定：具备条件的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金，困难求助等待遇。,（3）关于财政资助宁波市规定：对符合规定条件，实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按照同类公办学校生均教育经费四分之一（后调高到三分之一）标准给予补助。对为教师按规定缴纳养老保险的民办学校，财政补助学校承担部分的50%。温州市规定：对登记为民办事业单位法人的民办学校，根据在校生人数，按当地上年度生均教育事业费标准给予义务教育阶段30%到50%，学前教育、高中阶段教育20%至30%，高校15%至20%的财政补助，优先用于教师社会保险费学校承担部分。义乌市规定：对符合规定条件的民办幼儿园，按每班每年3000元标准奖励，对符合条件的民办幼儿园专任教师，按每人每月200元标准发放从教津贴；义务教育阶段和高中阶段的民办学校新购置电脑、多媒体、图书、课椅等教学设备，分别按实际支出金额的50%、30%进行补助；聘用持有相应教师资格证书的专任教师，并为其缴纳“五险一金”的，根据学校实际缴纳费用的50%进行补助。,（4）关于产权归属温州市规定：出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校承续期间不得抽回资金。登记为民办事业单位法人的民办学校，可以用办学结余奖励出资人，年奖励金额按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款利率的2倍计算。宁波市规定：保障民办服务机构资产权利。非营利性民办服务机构实行有限产权，允许以奖励形式给予出资人合理回报，在保证不撤资、不影响法人财产稳定和不改变性质用途的前提下，出资人产（股）权份额经民办服务机构内部决策机构同意，可以转让、赠与。,（5）关于收费定价温州市规定：登记为民办事业单位法人的民办学校，收费标准实行政府指导价管理，由民办学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍（优质学校不高于5倍）的标准自主确定。宁波市规定：放宽民办机构服务项目定价自主权，以成本核算为基础，以市场调节为原则，非营利性机构在政府指导价下实行浮动收费。义乌市规定：放开营利性民办学校和非营利性优质民办学校的收费标准，由学校自主确定，报有关部门备案并向社会公示执行。其他非营利性民办学校的收费标准实行政府指导价管理，学校可在不高于本市上年度生均教育事业费5倍的标准幅度内自主确定收费标准，报有部门备案并向社会公示执行。,（6）关于师资扶持温州市规定：公办学校教师经组织委派到登记为民办事业单位法人的民办学校支教，其原有的公办教师身份、档案关系、工资和社会保险等均保持不变，同时享受民办学校的应有待遇，支教期满，回原单位任教。丽水市规定：对非营利性民办学校，组织派驻支教的公办教师比例原则上不低于30%。对距离法定退休年龄不足5年（含5年）且工作年限满20年，或工作年限满30年的公办学校教师和教研、教科研人员，通过双向选择，自愿到民办学校支教的，允许所在单位为其提前办理退休手续。,忧从何来？,1、担心修改后的民促法，扶持力度不够大，配套政策不够全，操作性不够强,民促法已施行12年，事实证明，这部冠名为“促进”的法律并没有真正起到促进民办教育发展的作用：以浙江省为例，民促法出台前的1990年代，民办教育获得快速发展，至2000年，全省各类民办学校的总数已达8000多所，总规模比80年代末扩大了近10倍。2010年初的调查数据显示：贯彻民促法及其实施条例以来的六年，全省只新增民办中小学43所，而因各种原因相继消亡的纯民办中小学却有33所之多。截至2014年3月，全省有各类民办学校7776所，与民促法颁布之前比，民办学校总数没有增加，反而减少。个中原因，比较复杂，但有一点无庸置疑，民促法及其实施条例有待修改。问题在于改什么，怎么改。如认为只要删去“合理回报”、增加“分类管理”，就能吸引社会力量投资，就能促进民办教育发展，对此我不敢苟同，并深以为忧虑。,建议国家立法机关以十八届三中全会决定为准绳，以促进民办教育发展为宗旨，对民促法作一次全面的审议与修改。在我看来，若要真正促进民办教育的健康发展，民促法的修改还须涉及以下内容：（1）应当明确非营利性民办学校的事业法人属性；（2）应当确认非营利性民办学校举办者出资财产的归属；（3）应当明晰民办学校教师的身份及相关待遇；（4）应当引入市场调节的理念，扩大民办学校的收费定价权；（5）应当明确民办学校的招生自主权，将实施条例中规定的“三个自主”上升为法律条文；（6）应当体现民办教育的对外开放，支持民办学校优先开展中外合作办学；（7）对审批机关和有关部门有法不依，或有违规侵权行为的，应当由同级人大常委会（而只是上级机关）追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。,我一直认为，合理回报的性质属于奖励，不赞成同把出资人依法获取合理回报视作营利，将其所办的学校归入营利性学校。着眼于现阶段的国情和民办教育的现状，“合理回报”即使从民促法中取消了，也还得以另一奖励形式予以落实。浙江省人民政府和温州等地的民办教育新政都有类似的激励措施。我还坚持认为，民促法规定的“合理回报”难以落实的根本原因，是另一法规将民办学校定性为“民办非企业（法人）”。这一误定，正是民促法难以发挥促进作用的关键所在！,2、担心国家层面出台的民办教育新政搞“一刀切”，使试点地区初见成效的改革半途而废。,这不是杞人忧天。往往在形不成“顶层设计”的情况下，鼓励部分地区勇于探索、先行先试，多年后上级制定划一的政策，通令各地不折不扣地执行，这种情况以前不是没有发生过。我担心的是，改革开放后兴起的民办教育尚处于成长期，经受不起政策多变的折腾。建议国务院有关部门深入试点地区调研，将试点地区的成功经验和创新举措上升为国家层面的政策；在对一些重点难点问题作出决策时，为地方特别是省一级的执行留出发挥的空间，鼓励地方创造性地执行，倡导各地“念好中央经，演活地方戏”。,3、担忧一些政府部门依然我行我素，“法定职责不作为”，“法无授权乱作为”，致使法律与新政仍难以落地。,法律法规和政策制定得最好，如不能落地，只能是一纸空文。地方政府部门，执法的力度和对中央政策的贯彻力度，取决于主要领导对民办教育的认识高度。假如主要领导不认同民办教育是教育事业的重要增长点和教育改革的重要力量，不把支持民办教育发展视为自己的重要职责；假如各级人大不能对政府部门实行有效的法律监督，那么，类似的情况难免将再度重现。2002年民促法颁行时，民办教育界一片欢腾，说是“民办教育的春天来了”。2010年教育规划纲要颁发时，民办教育界欢声再起，为“三个重要”和一系列举措的提出而深受鼓舞。现在回过头去看，民促法中