现代城市公共安全应急管理概论讲义第一章概述

北京同略时代信息技术有限公司,现代城市公共安全应急管理概论,张沛,2007年十月,进入21世纪以来，无论是发达国家，还是发展中国家，都面临着各种突发公共事件不断增长的严峻挑战。地震、海啸、空难、恐怖暴力、疫情流行等突发公共事件此起彼伏、层出不穷，给各国人民的生命财产造成了难以估量的损失，严重干扰了社会秩序的正常运行，阻碍了社会的经济发展，威胁到社会的和谐稳定。尤其是作为地域社会政治、经济和文化中心的现代城市，由于居住人口稠密，公共基础设施不断扩展，各种大型活动接连不断，一旦出现突发公共事件，造成的危害更加严重。如何及时有效地防范和应对各种突发公共事件，保障城市公共安全，维持社会稳定发展，已成为政府、社会和公众共同关注的焦点，成为城市管理者亟须解决的问题。,第十讲现代城市公共安全应急管理案例,本次培训共分十讲,第一讲相关概念及应急管理发展,第二讲现代城市公共安全应急体系,第三讲城市公共安全应急法律法规体系,第四讲现代城市公共安全应急规划,第五讲现代城市公共安全应急组织体系,第六讲现代城市公共安全应急运行机制,第七讲现代城市公共安全应急运作平台,第八讲现代城市公共安全应急管理工作过程,第九讲现代城市公共安全应急保障资源,第一讲相关概念及应急管理发展,北京同略时代信息技术有限公司,在应对突发公共事件的过程中，人们已开始意识到对突发公共事件的应急管理需要进行全面和系统的研究，期望通过把握突发公共事件生成的内在机理和发展规律，在理论上建立起一套完整的应急管理办法，指导应急活动的开展，提高应对突发公共事件的处置能力。但是，全面、系统化的应急管理研究起步较晚，许多概念和观点尚未取得基本的共识，需要作进一步的探讨。,应急管理的发展过程,第一讲内容提要,四大概念解释,突发公共事件突发公共事件应急活动城市公共安全城市公共安全应急管理,一条轨迹描述,在城市运行中，总有一些意想不到的事情发生。这些事情的影响，小到个人和家庭，大到整个城市和国家，危及城市公民和社会公众的切身利益。常言道“知彼知己，百战不殆”，认清突发公共事件的本质是做好应急管理工作的第一步。,突发公共事件是指突然发生、危及大众利益、影响社会秩序、不期望出现并需要尽快制止的事情。,“突发”包含了时间和预测两方面的内容，在时间上体现为来得很快，在预测上体现为出乎预料；“公共”包含了对象、范围和主体三方面的内容，涉及的对象不是某个个体和团队，而是社会公众，波及的范围不是几个家庭和企业，而是整个社会，管理的主体为政府，需要社会共同参与；“事件”包含了性质和程度两方面的内容，在性质上表现为有害，在程度上表现为严重。,突发公共事件突发公共事件的界定,突发公共事件突发公共事件的界定,突发事件是一个相对的概念，必须与事件承受的对象和产生的环境相对应。某一事件对某些对象来讲是突发事件，而对其他对象而言可能就是一般的简单事件，或许称不上是事件。突发公共事件与突发事件是相容的关系，突发公共事件是突发事件的一部分，并不是所有突发事件都是突发公共事件。,突发事件,突发公共事件,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的特征,突发公共事件突发公共事件的特征,突发是相对于非突发而言的。绝大多数突发公共事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的，使人们的正常生活受到影响，使社会的有序发展受到干扰。由于事发突然，首先人们在心理上没有做好充分的思想准备，会产生烦躁、不安、恐惧等情绪；其次，社会在资源上没有做好充分的保障准备，需要临时调集各类应急资源；再次，管理者在措施上没有做好充分的设计准备，必须针对具体情况制定处置措施。虽然有些突发公共事件存在着发生征兆和预警的可能，但由于真实发生的时间和地点难以准确预见，同样具有突发性。,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的特征,突发公共事件具有高度的不确定性。一是发生状态的不确定性。具体突发公共事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模爆发通常是无法提前预知的。有些自然灾害可通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素，但是很难确定那些不确定因素造成的结果。如果突发公共事件没有不确定因素，也就不属于突发公共事件，这样的事件可预先做好充分的准备工作，用通常的办法去应对。二是事态变化的不确定性。突发公共事件发生之后，由于信息不充分和时间紧迫，绝大多数情况的决策属于非程序化决策，响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道，都会对事态的发展造成影响。许多不确定因素在随时发生变化，事态的发展也会随之出现变化。,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的特征,突发公共事件的破坏性来自五个方面：对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理制造障碍。在危害发生后，由于人们缺乏各方面的充分准备，难免出现人员伤亡和财产损失，造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏，打断社会秩序的正常运行节奏，引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏是暂时性的，随着突发公共事件处置的结束逐步消除；而有些破坏产生的影响则是长期的，少则几年，多则几十年，甚至达百年、数百年。如果对突发公共事件的处置不当或不及时，可能还会带来经济危机、社会危机和政治危机，造成难以预计的不良后果。,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的特征,衍生性是指由原生突发公共事件的产生而导致其他类型突发公共事件的发生。分两种情况考虑：一种情况是衍生突发公共事件的从危害程度、影响范围低于原生突发公共事件，社会的主要力量和精力集中于原生突发公共事件的处置，应急活动的主要对象不会发生改变；另一种情况是衍生突发公共事件的从危害程度、影响范围高于原生突发公共事件，从本质上讲，问题的主要矛盾已发生了转移，应急活动的主要对象已产生了变化，需要重新调整社会力量和精力，解决面临的主要问题。对于第二种情况只有少数情况是难以避免的，多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所致。,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的特征,随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展，地区、地域和全球一体化的进程在不断加快，相互之间的依赖性更为突出，使得突发公共事件造成的影响不再仅仅局限于发生地，会通过内在的联系引发跨地区的扩散和传播，波及到其他地域，形成更广泛的影响。而且有些突发公共事件本身带有一定的国际性色彩，其产生的背后具有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应，比如恐怖事件、社会骚乱，这会给突发公共事件的应对带来更大的难度。,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的特征,社会性是指突发公共事件会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响，其影响涉及的主体是公众，而不是社会的个体。在突发公共事件的应对过程中，整个社会会重新审视以往的群体价值理念，通过认识和思考，重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观。,突发性,社会性,不确定性,破坏性,衍生性,扩散性,突发公共事件突发公共事件的分类,按内在属性分类自然灾害、重大事故、疫病危害、社会事件和暴力冲突。按发展态势分类罗森塔尔（Rosenthal）龙卷风型、腹泻型、长投影型和文火型。按表现方式分类点式事件、线性事件、周期性事件和综合性事件。,人们从不同的角度出发，根据不同的判别标准，对突发公共事件还有其他多种划分形式，以满足各种应急活动开展的需要，以利于问题的研究和快速解决。,突发公共事件突发公共事件的生命周期,危机生命周期理论,1薛澜，张强，钟开斌著.危机管理.北京：清华大学出版社，2003：45,从危机管理角度出发的观点,预防、准备、反应和恢复(prevention，preparation，response，recovery，PPRR)的四阶段模型,美国联邦安全管理委员会提出的减缓、预防、反应和恢复(mitigation，preparation，response，recovery)四阶段模型,罗伯特希斯(RobertHeath)提出的减少、预备、反应和恢复（reduction，readiness，response，recovery,4R）模型,库姆斯(WTimothyCoombs)提出的预防、准备、绩效、学习(prevention，preparation，performance，learn)四个基本因素模型,从危机过程角度出发的观点,芬克(Fink)提出的征兆期、发作期、延续期、痊愈期四阶段生命周期模型,危机前、危机、危机后三阶段模型,米特罗夫(Mitroff)的五阶段模型,突发公共事件的生命周期芬克的四阶段生命周期模型,1薛澜，张强，钟开斌著.危机管理.北京：清华大学出版社，2003：45,第一阶段：征兆期有线索显示有潜在的危机可能发生；第二阶段：发作期具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段：延续期危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段：痊愈期有一些迹象清晰地显示出危机不再具有威胁性和破坏性，危机事件已经完全解决。,突发公共事件的生命周期米特罗夫的五阶段模型,1薛澜，张强，钟开斌著.危机管理.北京：清华大学出版社，2003：45,第一阶段：信号侦测识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施；第二阶段：探测和预防组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；第三阶段：控制损害在此阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；第四阶段：恢复阶段尽快让组织运转正常；第五阶段：学习阶段组织成员回顾审视所采取的突发危机管理措施，并对其进行整理，使之成为今后的运作基础。,突发公共事件的生命周期国内学者提出的五阶段模型,薛澜等国内学者将危机管理过程划分为五个阶段：危机预警阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段和危机后处理阶段。根据不同阶段的特征采取相应的危机管理策略和措施，准确地估计危机形势，尽可能把危机事态控制在某一特定的阶段，以免进一步恶化。,突发公共事件突发公共事件的生命周期,突发公共事件生命周期模型,突发公共事件类型多种多样，但都具有基本相同的生存过程，都要经历潜伏期、爆发期、影响期和结束期四个阶段的演变，这也就是突发公共事件的生命周期。,潜伏期与其他阶段相比，潜伏期一般具有较长的时期，在此期间突发公共事件处于质变前的一个量的积累过程，待量积累到一定的程度后，便处于一触即发的状态，一旦“导火索”被引燃，就会立即爆发出来，给社会带来危害。,爆发期是突发公共事件发生质变后的一个能量宣泄过程，此阶段一般持续时间比较短而猛烈。受导火索的触发，潜伏期逐步积累起来的能量通过一定的形式快速释放，产生巨大的破坏力，给整个社会带来不同程度的危害。,影响期是在突发公共事件爆发之后，由此造成的灾难还在持续产生作用，破坏力还在延续的阶段。许多情况下，影响期与爆发期之间没有明显的界线划分，两者是交叉重叠的。,结束期在突发公共事件的危害和影响得到控制之后，突发公共事件进入结束期。这一时期的结束按照不同的标准会有不同的结论。从管理的角度出发，可以以社会恢复正常运行状态为结束标志；从过程的角度出发，可以以危害和影响完全消除作为结束标志。,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的界定,应急活动是指针对突发公共事件所开展和进行的研究、开发、生产、建设、管理、宣传等一系列活动，其目的是预防、制止突发公共事件的发生，保护公众的生命安全，减少各种危害，确保自然、环境、社会、经济的和谐发展。由于社会的各个领域都存在突发公共事件问题，因此应急活动遍及社会的每个角落。,为有效地应对突发公共事件，需要有目的地开展各种应急活动，并对应急活动进行分类和规范，以利于应急活动的相互协调，便于应急活动的管理。,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的划分,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的划分,理论研究,包括监测探测、精确定位、关键装备、移动通信、辅助决策、信息标准和应急平台等。,模型的研究,共性研究涉及突发公共事件的定义、共同特征以及发展演变规律，以求从整体上提高对突发公共事件的认识。,个性研究涉及在各种环境条件下具体突发公共事件的物质存在状态和变化特性，一般可根据给定的参数条件用数学公式进行描述。,评价体系的研究,包括危险源评估体系、风险评估体系、应急项目评价体系和应急活动评价体系等。对评价指标选择、指标分层量化、评价方法和评价因子进行研究，提出适合应急管理工作开展的评价方法。,应急体系的研究,一是集中于法律、法规、政策的研究，为应急管理体系的建立提供坚实的基础；,二是集中于决策过程和信息沟通的研究，决策过程和信息沟通是应急管理体系中最重要的两个相互关联的行为过程，解决好这两个问题，对有效应对突发公共事件具有非常重要的现实意义。,技术研究,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的划分,紧急救助服务中心、信访处理中心、数据监测中心,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的划分,系统建设,信息收集处理分系统,应急响应分系统,应急设施分系统,应急服务分系统,应急管理分系统,应急决策中心、应急指挥中心、应急行动中心、移动指挥中心、资源保障中心、信息管理中心、媒体中心,应急避难场所、应急医疗机构,大众咨询平台、信息服务平台,应急值班室,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的划分,事务管理,日常应急管理工作,建立有效的突发公共事件监测、预警和快速反应机制，最大程度地避免、减少和减缓突发公共事件给公众生命财产所造成的损失和给正常社会秩序造成的危害。,制定相关的法律法规，编制应急预案，规定政府部门在应对突发公共事件中的责任和权力，组织社会力量与资源，建立公共安全应急体系，开展应急宣传、教育、培训和演练，做好突发公共事件的预防准备工作等；,突发公共事件响应管理,突发公共事件应急活动突发公共事件应急活动的划分,社会促进,协助政府，通过媒体、学术会议、论坛、讲座等方式，宣传应急理念，提高全民突发公共事件的应急意识和应急能力；,积极参与政府的应急管理工作，协助政府建立高效的突发公共事件应急体系；,开展应急响应人员的培训工作，积极筹措资金，为应急活动提供更多的资源。,城市公共安全,尽管城市公共安全包含许多内容，但由突发公共事件所造成的城市公共安全问题最为突出，对社会产生的危害最为严重。应对突发公共事件已成为政府城市公共安全管理的头等大事，成为城市社会关注的焦点。,城市公共安全城市公共安全的界定,城市公共安全涉及城市工业危险源、城市公共场所、城市公共基础设施、城市自然灾害、城市道路交通、城市恐怖袭击和破坏活动及城市突发公共卫生事件等给城市经济和社会发展带来的风险。除经济活动之外，这些风险还存在于人们生活、生存范围的各个方面，包括衣、食、住、行、休闲娱乐等各个领域及环节。,城市公共安全是指城市政府为保护社会公众生命和财产安全，保障公共设施的稳定运行，预防和控制各种重大灾害、事故和事件的发生，减少社会危害和经济损失，稳定社会发展而提供的一种公共服务。具体来讲是指城市及其公众、财产、城市生命线、公共设施、金融经济等系统的安全。,城市公共安全城市面临的潜在威胁,城市公共安全城市突发公共事件的表征,1.涉及领域广泛2.波及范围宽广3.危害程度严重4.造成影响巨大5.引发媒体关注,城市公共安全应急管理,在应对突发公共事件的过程中，城市政府应充分认识到城市公共安全应急管理的长期性、挑战性和复杂性等一系列特征，并在此基础上，设计、规划和建设城市公共安全应急体系，以便做好应急活动管理工作。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的界定,城市公共安全应急管理是针对城市面临的各种突发公共事件，通过建立全面整合的城市公共安全应急体系，以有效预防、处理和消弭突发公共事件为目标，由城市管理者为核心所进行的一种有组织、有计划、持续动态的管理活动。其目的是保障城市公共安全，减少各种危害，维持城市正常发展。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,应急管理的复杂性来源于四个方面：一是突发公共事件本身存在许多不确定因素，在其处置过程中会发生许多意想不到的情形、问题和困难。二是重大突发公共事件需要多个部门相互配合、通力协作，共同开展处置工作。三是面对突发公共事件，需要尽快控制。四是有些突发公共事件会引起公众的恐慌和不理智行为，需要引导舆论正确、客观、积极向上地反映事实的真相，为政府和公众沟通做好桥梁作用。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,应急管理的挑战性体现在四个方面：一是在任何领域突发公共事件都有可能发生，而且每次发生都各式各样；二是有些突发公共事件前所未有，对其应对无讲可循，需要因势而变，灵活处置；三是近年来由于多种原因促成突发公共事件发生频次增加，形成的规模越来越大，影响的范围有国际化的趋势，造成的危害程度越来越严重；四是由于应急管理理论涉及很多学科的内容，许多内容、机理和机制还在探索之中，对应急管理缺乏强有力的理论支撑，需要在实践中不断积累经验和知识。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,突发公共事件带来的危害是全社会性的，政府作为应急管理的核心，需要统帅社会共同开展突发公共事件的应对工作。第一，应急工作不仅涉及社会的各个阶层和不同团体，而且涉及社会每个成员，需要社会的共同参与。第二，在突发公共事件发生后，需要临时聚集大量的资源。政府掌握的资源不可能是无限的，尽管有事前的资源准备，但不可能做到充分准备，必须要依靠和借用社会上已有的优势资源及其他资源，保障处置突发公共事件的资源供给。第三，一方有难，八方支援。目前重大突发公共事件的应对，不单要依靠本地区、本城市、本国的力量，还要依靠国际性组织和其他国家的支持，形成世界范围内的共同抗灾力量。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,应急管理多样性体现在应急工作的各个方面。第一，应急工作有常态和非常态之分，也可分为日常、预警和处置三种工作状态。第二，有些突发公共事件发生之前，几乎没有任何前兆，没有预警就已出现。主要原因是目前人类还缺乏有力的科学技术手段为其潜伏期的各种异常因素提取提供支持，这样，预警工作状态在应急工作中就不会出现。第三，参与各种突发公共事件响应的应急机构是各不相同的，需要依据突发公共事件的类型、状态、规模等情况来决定。如果事态发生变化，应急机构就需要作相应的调整，其管理是一个动态的过程。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,应急管理应以预防为主，在突发公共事件潜伏期或爆发之前，通过各种行之有效的工具和手段，消除引发突发公共事件的导火索，或者通过引导方式使其逐渐释放积累的能量，不能形成突发公共事件。这样，可完全避免突发公共事件爆发后造成的巨大危害，节省大量的人力、物力、财力资源开销。从某种意义上讲，预防是一种事前控制行为，是一种积极主动出击的工作方式，将危害消灭在萌芽之中；而响应是一种事中控制行为，是一种防御性的做法，危害已经造成，只是如何减少危害的问题。可见，预防是应急管理最重要的一环。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,应急管理过程本身就是一个预防、准备、响应、善后和改进循环往复、不断重复的连续过程，也是一个逐步完善、不断进步的过程。从全面综合应急管理来看，既要涉及各种突发公共事件的应对，又要涉及政府、非政府组织、企业和社会公众的组织，应急管理包含的内容繁多。因此，应设置专门的管理部门，保证应急工作的连续性和长期性。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,由于突发公共事件来势突猛，危害严重，具有不确定性。因此，要求应急管理工作应尽可能具体化，包括运作流程、工作程序、任务执行、资源调动等需要提前进行设计和安排，以保证在应急响应过程中政令畅通，信息快速准确传递，行动步伐协调一致。在应急管理工作中，部门和人员职责和权力应具体、清晰、和明确，尽可能多地采用定量化的管理方式，减少定性化的管理内容。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的特征,复杂性挑战性社会性多样性预防性长期性具体性全局性,随着时代的变迁，应急管理已从过去单一灾种的管理方式向全面综合的管理方式转变。因此，应急管理应立足于整个城市社会，站在全局的角度去考虑问题。在应对突发公共事件时，各组织、部门、个人要有全局意识，个体利益要服从整体利益，局部利益要服从全局利益。在考虑问题时，要以大局为重，实现整体利益和效能的最大化。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的内容,法制建设,宣传教育,信息管理,资源管理,平台建设,机制建设,组织建设,应急规划,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理的重要性,维持社会稳定突发公共事件在造成巨大危害的同时，还会引发社会公众的恐惧心理，形成不安定的社会因素。此外，突发公共事件造成的影响会从发生点扩展到其他区域，形成更大范围的社会不稳定，给社会的各个方面带来巨大的影响。如果应急管理得当，就会大大减少突发公共事件发生的数量，减轻突发公共事件产生的危害，将危害的影响限定在一定的局部区域，避免对社会其他区域形成冲击，从而保障社会的稳定性。,保障经济发展城市经济发展需要一个稳定、团结、和谐的社会环境，城市公共安全保障是保持城市经济可持续发展的先决条件。众所周知，突发公共事件不仅会造成巨大的、显性的生命和财产损失，而且会造成整个社会的心理失衡，影响社会的正常行进节奏，延缓城市经济的发展。由此可见，城市公共安全应急管理是城市管理最重要的内容之一，应列入城市发展的战略规划。以战略的眼光考虑、规划、实施城市公共安全应急管理工作。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理注意事项,全面性普遍性全过程整合性可持续发展,应急管理的全面性一是指对突发公共事件问题要考虑全面，对各种可能引发突发公共事件的潜在危险要彻底清查，对可能在未来出现的从未遇到的突发公共事件要有应急措施，防止出现遗漏。二是指对应急管理工作要准备全面，特别是应急保障资源工作要到位，应急宣传、培训、演练工作要落实。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理注意事项,全面性普遍性全过程整合性可持续发展,从社会公众的角度来看，突发公共事件是一些偶发事件的集合。但从应急管理者的角度来看，突发公共事件应具有普遍性，从突发公共事件产生的领域和发生的频度都具有一定的概率，不再是毫无规律可寻，应从普遍性的角度开展城市公共安全应急管理工作。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理注意事项,全面性普遍性全过程整合性可持续发展,应急管理应注重从预防、准备、响应、善后到改进的全过程管理。尽管在应急管理工作中有轻重缓急之分，有主次层次之别，但要妥善安排工作，合理配置各种资源，认真做好每一环节的每一项工作，任何微小的疏漏都可能带来灾难性的后果。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理注意事项,全面性普遍性全过程整合性可持续发展,应急管理的整合性一方面体现在应急组织的整合，包括各级政府部门、非政府组织、企业、社区组织、志愿者队伍和国际力量，促进跨部门、跨地区、跨行业、跨区域乃至国际的合作；另一方面体现在应急资源的整合，包括人力、物力、财力、信息和技术等资源，实现有效的资源利用和共享。,城市公共安全应急管理城市公共安全应急管理注意事项,全面性普遍性全过程整合性可持续发展,城市公共安全应急管理是一项长期艰巨的工作，不仅要着眼于当前的具体应急工作，而且要与城市的整体发展相结合，制定出一个长期战略规划，纳入城市可持续发展的