制约基层林业有害生物防治检疫工作的因素及对策(一)

制约基层林业有害生物防治检疫工作的因素及对策(一)作者：康国华谢嵘赖新山赖新山摘要基层林业有害生物防治检疫工作是国土生态安全、生态文明建设的有效保障,分析了制约基层林业有害生物防治检疫工作的因素及其原因,并就此提出对策,以为基层林业有害生物防治检疫工作的改革和发展提供参考。关键词基层林业;有害生物;防治检疫;制约因素;原因;对策;江西吉安全国各县级森防检疫机构自20世纪80年代成立以来,通过几代森防人的艰辛工作,为国家的林业建设作出了巨大贡献,为国土生态安全提供了积极有效的保障,基层林业有害生物防治检疫工作得到了长足的发展。特别是随着经济社会的深入发展,林业生态建设事业发生了巨大变革,基层林业有害生物防治检疫工作也随之不断地得到改革和发展。然而,在深入开展林业有害生物防治检疫工作变革的过程中,制约林业有害生物防治和检疫工作变革和发展的因素逐渐凸显出来,成为林业有害生物防治检疫工作深入变革和发展很难突破的瓶颈,这些因素主要有:基层森防检疫机构的现行体制在一定程度上制约了林业有害生物防治和检疫事业的深入变革和发展;基层从事林业有害生物防治检疫的专业人员数量严重不足、结构不合理和基层测报员专业素质偏低,专业知识更新速度较慢;防治药械过于农业化,无法在林区大面积推广利用;检疫检验设备和工具书过于单一,检验速度太慢等在技术上制约了林业有害生物防治和检疫工作的深入发展;林业有害生物防治、检疫法规部分条款过于简单,从政策上制约了林业有害生物防治和检疫执法工作的深入开展。1制约基层林业有害生物防治检疫工作变革和发展的因素及其原因1.1体制因素1.1.1现行体制。根据植物检疫条例第3条“县级以上各级农业主管部门、林业主管部门所属植物检疫机构,负责执行国家的植物检疫任务”之规定,县级以上森林病虫防治检疫站属于法规直接授权代表国家执行植物检疫的行政执法单位,是经国家批准的林业系统内2家代表国家执行法律法规的公益事业单位,应该纳入参照公务员管理的范畴进行管理1。然而,在全国的数千个县级森林病虫防治检疫站中参照公务员管理的仅有极少一部分,大部分仍属差额拨款或自收自支事业单位。比如江西省吉安市13个县市区的森林病虫防治检疫站没有一个纳入参照公务员管理范畴,这种体制势必产生县级森林病虫防治检疫站人员工资、检疫测报基础设施投入、开展林业有害生物防治、检疫等经费不足及人员队伍不稳定等一系列的不利于林业有害生物防治和检疫事业的深入变革和发展的因素。1.1.2产生现行体制的主要原因。一是由于国内大部分县级财政可用资金十分紧张,没有足够的资金用于支付各类事业单位的经费和基础设施建设费用,同时,县级政府有关职能部门对法律赋予森林病虫防治检疫的行政执法和公益性质不重视,对林业有害生物对国土生态安全、生态文明建设的破坏性认识程度不高。因此,在批准成立机构时将其定为差额拨款或自收自支事业单位,而其中又以自收自支事业单位居多,致使森林病虫防治检疫站现有体制很难适应现代林业发展对林业有害生物防治和检疫执法的高要求。二是一直以来,县级林业主管部门拥有较高的育林基金分成比例,从建国初期到20世纪80年代,所得育林基金分成足够开支,因此,对森防检疫机构和林业工作站等下属事业单位的体制机制没有理顺。然而,进入21世纪以来,随着森林天然林资源的大量消耗,育林基金征收标准不断降低甚至不收,林业系统可支配收入逐渐减少,林业所辖事业单位的体制和事业经费问题就逐渐突显出来。特别是中央推动实施林权制度改革,最大限度地让利于民,还利于民,进一步调低育林基金的征收标准和分成比例,林业所辖事业单位的体制和事业经费来源问题显得尤其突出,这就使县级森防检疫机构,特别是独立了的森防检疫机构不得不面临经费紧张、人员队伍不稳定的严峻局面。1.2专业人员因素1.2.1专业人员数量严重不足。主要体现在以下2个方面:一是相对人均管理的林业有害生物防治监测面积太大,各县都呈现森防检疫专业队伍人员严重不足的现象。例如江西省吉安市13个县市区森防站工作人员总数为61人,全市的森林总面积为139.28万hm2,平均每人管理的林业有害生物测报防治面积达到2.27万hm2,工作任务十分繁重。二是自组建县级森防站以来,工作量翻了数番。30年来,各县级林业有害生物测报防治工作,由20世纪80年代每县仅对12种林业有害生物进行测报防治,增加到数十种;测报工作由粗放型的对发生面积进行调查的形式向精细型的系统调查预测预报形式转变;防治工作由被动救灾的防治方式向积极主动预防和工程规模治理的方式转变;检疫工作由对内执行产地和森林植物及其产品调运检疫向对从外地调入的森林植物及其产品进行复检的真正意义上的全方位检疫执法转变。而各县级森防站的工作人员数量仍大致相当于建站初期的工作人员数量,个别县森防站至今仍只有1名工作人员。如吉安县森防站,建站初期有4名工作人员,其中2名为专业技术人员,19851990年仅对2种林业有害生物进行测报防治,到2003年对13种林业有害生物进行测报防治,测报防治工作量增加了近13倍;19852003年仅对从吉安县内调出的木材和林木种苗进行产地检疫,2004年起增加了对木材加工企业生产的产品和从外地调入的木材及其产品、苗木、种子的复检工作,检疫工作增加了近34倍,然而实际从事林业有害生物防治检疫的专业技术人员却仍没有增加。1.2.2人员专业技术素质和年龄结构不合理。主要体现在以下2个方面:一是中高级专业技术职务和技术员职务人员比例低。如吉安市13个县市区森防站工作人员总数为61人,其中副高以上职称5人,仅占8.2%;工程师13人,仅占21.3%;助理工程师21人,占34.4%;技术员8人,占13.1%;其他人员14人,占23.0%。中高级职称人员只占20%多,技术员不到20%。从技术员到高级职称的比例呈现为中间大两头小的纺锤型结构,这表明具有丰富林业有害生物测报、防治、检疫知识的高级森防检疫业务技术人员相对较少,且森防检疫专业技术队伍呈现萎缩的征兆,显示出林业有害生物防治检疫队伍后继人员严重不足的迹象,恰恰与林业有害生物防治检疫事业日益重要的事实形成了鲜明的对比。二是年龄结构不合理。据统计,吉安市全市森防站61人中,35岁以上的占90%,34岁以下的仅占10%。自1999年以来,13个县市区森防站基本没有接收林学专业的大中专毕业生,年龄的两极分化现象严重。1.2.3乡镇场基层测报员专业水平整体偏低。长期以来,县级林业有害生物防治检疫机构对林业有害生物的发生发展情况的预测预报,主要依靠各林业基层单位的测报员对其辖区内林业有害生物发生种群数量和危害程度的调查数据进行统计分析,预测其下一代的发生趋势。其预测结果准确与否,取决于基层调查数据的质量,而调查数据质量则取决于林业有害生物测报员对各种林业有害生物的生物学特性和发生规律的了解程度2。然而,实际上各县林业基层测报员的专业素质却呈现普遍偏低的现象。如吉安县