我国养老服务产业发展的困境与对策

我国养老服务产业发展的困境与对策摘要：近年来，中央和各级地方政府陆续出台引导和鼓励发展养老服务产业的相关政策文件，并积极推进试点工作，这些政策与实践在保障民生、刺激消费和解决就业等方面效果显著。养老服务产业化已经成为我国应对人口老龄化和促进经济增长的重要举措，但在一些基本理论问题上的争议仍需探讨。我国养老服务业市场潜力巨大、政策导向明确、产业基础良好，但仍然面临着传统观念束缚、产业体系不健全、市场培育不足、行业监督缺失、人才队伍匮乏等一系列问题。推动我国养老服务产业健康持续发展，需要加大政策扶持力度，完善养老服务产业链，培育养老服务消费市场，健全养老服务标准体系，打造养老服务专业人才队伍。关键词：养老服务;养老方式;老龄化;养老服务产业化2013年颁布的国务院关于加快发展养老服务业的若干意见(国发201335号)对我国养老服务的产业化发展作出了战略性部署，提出充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。这就要求在一定条件下用市场化的方式发展养老服务业，通过谁受益、谁承担，推动过去福利性质的养老事业向市场化的养老产业转变。养老服务产业化是指特定养老方式下与老年生活照顾相关的营利性生产经营活动，其目的在于保障民生、刺激消费和增加就业。以市场化方向发展养老服务产业是一个必然趋势，但在实践过程中，理论界和操作层面还存在着一些对于养老服务产业化的争论和质疑，养老服务产业发展也面临着市场发育不足、标准化的养老服务体系难以建立、专业化的养老服务人才队伍匮乏等问题，需要进一步加强研究，提出有针对性的解决方案。一、养老服务业发展存在的若干理论问题养老服务产业化，是指在商品交换的基础上，使老年生活照顾服务成为营利性的生产经营活动的过程。养老服务产业的内涵界定在学界仍有不少争论，主要集中在以下三个方面。1、养老服务产业化的内容发展养老服务产业首先要明确养老服务的内容，并非所有的养老服务都可以适用产业化发展。一般来说，对养老服务存在着广义和狭义两种理解。广义的养老服务是一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称，包括老年食品业、老年用品业、老年医疗保健业、老年保险业、老年旅游业、老年文化教育业等。狭义的养老服务主要侧重于为老年人提供家政服务、疾病护理、精神慰藉等生活照顾性质的服务，这类养老服务正是老龄化中国急需发展的新型服务业。因此，养老服务产业化主要是指狭义的养老服务产业化。2、养老服务产业化适用的养老方式养老服务与养老方式密不可分，不同的养老方式适用的养老服务内容也不尽相同。学界一般将养老方式分为家庭养老、居家养老和机构养老三种类型。传统的家庭养老强调养老服务的代际间流转与家庭互助，也即主要依靠家庭成员提供养老服务;居家养老和机构养老则将养老服务供给主体转移到家庭以外，通过社会成员之间的交换、分配等手段来平衡养老服务的供需关系，用多元化的养老服务满足老年人多层次的养老需求。显然，家庭养老方式并不适用于产业化运营，而社会化养老方式下的养老服务才是养老服务产业化的主要阵地。3、发展养老服务产业的基本要求从产业经济学的角度来看，发展养老服务产业至少应当满足三个基本要求，才能充分调动政府、投资者、服务机构、从业人员和老年人多方参与主体的积极性，形成有利于养老服务产业健康发展的整体格局。首先，资本回报的要求。资本的趋利性决定了投资者(如政府、企业、个人、社会组织等)的基本建设投资和管理运营成本能够以某种方式(如服务收费、财政补贴、政策优惠、社会捐赠等)收回，甚至获得合理的利润。其次，人员职业化的要求。向老年人提供服务的人员(如养老机构雇员、医护人员、社会工作者等)能够因此获得与其劳动贡献相匹配的报酬，享有相应的职业地位，使从事养老服务成为一种正规、专业、体面的职业。最后，等价交换的要求。老年人是养老服务的消费者，应当按照商品或服务的等价交换原则，按供需双方协议约定的价格支付相关费用，而这种支付来源可以包含多种渠道(自费、政府补贴、养老保险等)。二、我国养老服务产业发展的有利条件随着我国老龄化进程的加快和人民生活水平的提高，养老服务产业逐渐成为中国经济新的增长点。我国养老服务业经历三十余年的改革发展，已经具备了良好的产业基础。1、养老服务产业市场潜力巨大我国养老服务产业有着巨大的经济价值和市场潜力，消费群体庞大、涉及领域广泛。2014年底，我国65周岁以上人口达到1、38亿人，占总人口的10、1%，预计2020年将达到2、43亿人，2025年将突破3亿人。截至2015年3月底，全国各类注册登记的养老服务机构31833个，机构、社区等养老床位合计达到584万张，每千名老年人拥有养老床位数达27、5张。据推算，2015年中国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个。在国外，部分发达国家养老服务产业起步早，发展快，市场已经相当成熟。1998年，日本银色产业产值已达3100多亿美元，预计到2025年将达到7000亿美元;2005年韩国银色产业产值27万亿韩元。我国老年群体不仅数量大、增长快，而且养老服务需求层次多样化、需求种类多元化。据机构预测，2020年我国老年消费及养老服务市场规模将达到3、3万亿元，养老服务产业蕴藏着巨大的市场商机。2、养老服务产业化政策导向明确党中央、国务院对养老服务业发展高度重视，一系列文件的出台成为我国养老服务产业发展的重大政策利好。2000年，中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定(中发200013号)指出，老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路，提出培育和发展老年消费市场;2011年，中国老龄事业发展十二五规划在其主要任务中明确提出发展老龄服务业;同年，社会养老服务体系建设规划(20112015年)出台，提出要全面提升社会养老服务能力。党的十八大以来，养老服务产业化全面进入实践层面，国务院关于加快发展养老服务业的若干意见(国发201335号)、关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见(民发201533号)等一系列政策文件的出台，对加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业作出了战略部署。与此同时，以北京、上海、天津、重庆等地为代表的各级地方政府也开始不断推出各种扶持、鼓励养老服务产业发展的政策性文件，其中不乏具有很强操作性的创新型实践探索。应该说，我国养老服务产业化的政策导向已经非常清晰。3、养老服务产业基础良好社会化养老方式是养老服务产业化的主要阵地。居家养老依托家庭、利用社区资源提供养老服务。一般而言，社区内的基础设施能够满足老人的常规养老需求，同时，社区对老人而言也是一个情感共同体，能够给他们带来认同感和归属感，老年人甚至可以在社区参与中获得精神慰藉。机构养老为老年人提供赡养、护理、文娱等综合性服务，既包括公办公营、公办民营和公建民营三种模式的公办养老机构，又包括市场主体经营的民办养老机构，这些机构虽然也普遍面临着数量严重不足、质量参差不齐等问题和困境，但仍处于供不应求的状态，尤其是优质公办养老机构经常出现一床难求的局面。社会化养老方式逐渐被老年人及其家庭认可，为养老服务产业化发展提供了良好的基础。4、养老服务产业链初具雏形养老服务产业链可谓包罗万象，常见的关联方式包括业缘关系和地缘关系两种。以狭义的养老服务业为例，为老年人提供家政服务的业缘关系产业链可以包括家政服务人员培训机构、家政服务人员认证机构、家政服务中介机构、家政服务质量评估机构等，这是一种产业纵向间的关系;地缘产业链则是指在同一个社区内，为老年人提供保姆、保洁、配餐、护理、康复等服务项目时可以由多家家政服务机构联合提供，这是一种产业横向间的关系。同样以家政服务为例，2010至2013年间，我国家政企业数量从52、9万家增长至65、2万家，从业人员数量也从1470万人增加至2162万人。由此可见，我国养老服务产业涉及行业广，拓展能力强，参与主体逐渐增多，养老服务产业链初具规模。三、养老服务产业发展过程中存在的问题尽管我国的养老服务产业具有良好的产业基础和强劲的发展势头，但在实际运行和产业培育过程中仍然面临着包括传统观念、产业体系、市场培育、行业监管、人才队伍等诸多方面的问题，这些问题极大地制约着我国养老服务产业的健康、规范、可持续发展。1、传统养老观念制约养老服务产业发展从政策制定者的角度来看，在养老领域依赖财政支出和强调政府责任的思维定式已经固化。政府在养老问题上的主要职责应当在于充分发挥其制度设计、政策扶持和资源整合的功能，然而，大多数行政主管部门仍然停留在政府包办养老的惯性思维中，并没有把养老服务产业作为应对多元化养老需求的主要途径。国务院关于加快发展养老服务业的若干意见对养老服务业的发展作出了原则性的规定，各级地方政府仍需通过科学的顶层设计使这些指导意见能够尽快落地。养老服务产业关联行业多、涉及部门广，但国家层面的统筹协调机构功能作用有限。此外，税收、土地等优惠扶持政策落实不到位、产业投资限制过多、审批流程复杂繁琐等原因，也在一定程度上挫伤了民间资本进入养老服务行业的积极性。从养老服务需求者角度来看，养儿防老的观念依然根深蒂固。尽管传统的家庭养老已经无法完全满足老年人的需求，但是一些老年人依然对这种养老方式抱有心理期待，对机构养老和居家养老持有抵触情绪。同时，老年人长期生活节俭的习惯，使他们不愿意、不舍得购买多层次的养老服务和用品。从子女角度来看，尽管他们面临着激烈的社会竞争和紧张的工作压力，但囿于传统观念的束缚，担心社会舆论的指责，仍坚持自己承担照顾老人的责任。从养老服务供给者的角度来看，传统产业定位导致了当前养老服务产业发展缓慢。首先，养老机构普遍面临规模小、数量少、硬件设施老化、专业人员不足等困境，使得这些养老机构难以适应当前社会养老服务发展的需求。其次，居家养老服务中心过分依赖街道办和社区居委会的财力支持，大多充当着老年人文体娱乐活动组织者的角色，面对老年人最现实的日常照料、保健护理、应急救助等需求，相应的养老服务供给能力极其有限，对于失能、半失能老人的养老需求，更是无能为力。最后，养老服务产业属于微利行业，投资回报周期长，民间资本进入养老服务行业的积极性不高。2、市场化的养老服务体系尚未建立当前我国整个养老服务产业仍处于碎片化状态，市场化的养老服务体系尚未建立。一方面，长期依托于街道社区的居家养老服务普遍缺乏专业性和系统性。绝大多数居家养老服务中心的建设和运营成本都由当地财政负担，其功能定位多集中于组织老年人文体娱乐活动，为老年人提供专业化上门服务的能力有限。另一方面，养老机构普遍面临营利困境，产业化水平不高。非营利性养老机构长期依赖财政拨款，改革创新动力不足;营利性养老机构面临社会舆论压力，财务报表与利润分配半遮半掩;高端养老服务项目不仅受制于老年人的消费能力，其产权、物业等问题也面临种种质疑。养老服务业之所以会形成这种遇到问题解决问题的被动经营方式，既有政府长期包办形成路径依赖的原因，也有缺乏市场调研、不清楚老年人实际需求等原因。这种产业链纵向衔接能力和养老资源横向调配能力之间的局限性，导致养老服务产业的规模经济效益难以实现，养老服务体系的市场化水平较低。3、养老服务消费市场有效需求不足繁荣的养老服务消费市场是养老服务产业蓬勃发展的基础。虽然我国的养老服务消费市场潜力巨大，但消费水平较低、消费规模较小。从需求方来看，我国老年人整体收入水平不高，社会保障待遇水平有限，养老服务消费市场地区间、城乡间的悬殊较大，加之老年人储蓄欲望强烈、消费观念落后，养老服务消费市场尚未成型。从供给方来看，养老服务供给主体的需求整合能力有限，市场开发意识不足，服务内容主要集中在餐饮、护理、保健等基础养老服务方面，难以满足不同层次的养老服务需求。需求和供给的不均衡最终导致养老服务消费市场的潜在需求难以转化为有效的市场需求。4、养老服务行业监管不够完善健全的行业监管体系是养老服务产业健康有序发展的有力保障。我国的养老服务产业处于起步阶段，缺乏统一的监管