_兼容并存 合而共舞以中台为核心的浦东新区电子政府平台建设模式分析VIP

68上海信息化 2009年12月版 Adhibition 应用平台 浦东新区自1991年开发建设以来，一贯重视政府信息 化工作。近20年来，浦东新区政府信息化积累了相当丰厚 的成果和经验，但是，由于技术发展水平和对信息化认识 上的局限，也不可避免存在分散建设、数据异构、资源独 享等问题。信息化发展成效为浦东新区政府在新时期以应 用和效率为导向大力推进电子政务工作打下了坚实基础， 同时也特别尖锐地向我们提出了挑战性的“整合”难题。 面对新区政府各部门信息化发展不均衡、数以百计 的各类应用系统“星罗棋布”等现状，自2003年开始，浦 东新区首次提出了“前、中、后台”的电子政务建设模 式。2007年，新区颁布了浦东新区推进电子政府建设实 施纲要。以此为标志，新区逐步走出了“集约化与个性 化相结合、整合与融合相结合”的电子政务发展道路，建 成了以“中台”为核心应用支撑平台，针对新区实际、具 有浦东特色的电子政务框架体系。 在浦东新区“前、中、后台”的电子政务架构中， “中台”起到了核心的桥梁支撑作用。“中台”不仅是针 对新区电子政务实际提出的特色解决方案，也是在尊重业 务个性化需求的基础上，走集约化建设、促进数据资源整 合、多样化异构系统兼容共存的必由之路。本文着重就浦 东新区电子政务“中台”的建设模式进行分析和探讨。 承“前”启“后”的中台 面对新区各部门越来越多的跨系统、跨部门业务协 同与数据交换需求，客观上要求有一个能够支持各种异构 应用系统实现结构化与非结构化数据交换的基础支撑层。 我们把这一层命名为“中台”，指向区县电子政务整体框 架中的应用支撑层与信息资源层。结合前台（面向服务享 受者）、后台（面向服务提供者），构成浦东新区电子政 务体系新的“前、中、后台”架构。 2006年原上海市信息委发布了“五横二纵”的区县电 子政务框架，新区“前、中、后台”的电子政府框架在发 展过程中不断改进，目前从业务逻辑和技术体系上都是符 合“五横二纵”的，可以说是既适合新区实际情况，又具 有新区特色的“五横二纵”框架的一种表述形式。其中， 文/史 锋 陈骆颖 窦建华 兼容并存 文/史 锋 陈骆颖 窦建华 以“中台”为核心的浦东新区电子政府平台建设模式分析 Adhibition 应用平台 69上海信息化 2009年12月版 “前台”用于服务享受者获取服务，主要渠道有新区建设 的门、网、线等；“后台”用于为服务提供者，即政府工 作人员提供服务；“中台”则把前、后台有机连接在一 起，实现前台和后台的贯通、后台之间的协同。“中台” 的功能对应了“五横二纵”框架中的应用支撑层和数据资 源层，它有着较为广泛的内容组成： 由此可以看出，前台包含的主要内容是面对公众服 务的渠道，即新区的“门、网、线”等，后台是面向部门 公务人员的业务和办公应用系统，对于中台，就我们自身 的理解，包含了门户支撑、认证授权、基础服务、协同支 撑、数据交换以及信息资源等功能，总结起来就是六个 字衔接、交互、承载。 所谓衔接，指的是通过中台实现前台系统与后台系 统、后台系统与后台系统之间的业务逻辑协同；所谓交 互，指的是通过中台实现前、后台系统之间的各种类型的 数据和信息交换；所谓承载，指的是通过中台，为新区前 台、后台已有的系统和将建的系统，提供统一的、较为底 层的支撑服务以及基础的主题数据，使这些系统可以搭建 并运行在中台提供的公共服务和主题数据之上。 应该说，中台这样的功能定位，是结合新区特点以 及新区多年信息化实践经验总结而来的，它的每一部分功 能设置都有其必要性： 首先，就政府部门来讲，经常需要在新的政治形势 下开展某些主题的宣传、学习、交流等，那么，就需要有 一套门户支撑体系来帮助相关部门迅速、灵活地搭建相关 主题的网站或者模块。在需要对不同部门的同种类型信息 进行聚合、统一发布的时候，也需要门户支撑体系来进行 门户的搭建和相关信息的采集、发布。 其次，在电子政务发展的大趋势下，开始越来越多 地要求实现信息、数据的协同与共享。但是，政务网络上 众多的系统、信息、数据如果被随意浏览或者使用，将会 造成混乱。因此，为了让这些系统、信息、数据被合法合 规地使用，就必须对政务网络中的组织、个人进行管理和 权限控制，这就必然需要一套完整的认证授权体系来进行 保障。 业务协同是电子政务发展的趋势，也是中台要实现 的一个重要功能。浦东新区处在我国改革开放的前沿，肩 负着综合配套改革试点的重担。因此在发展过程中，浦东 新区政府部门的业务流程必然会不断优化。那么，为了适 应这个不断变化的业务流程，就有必要提供一个有力的工 具，使政府部门在业务流程发生变化时，快速、灵活地调 整原有电子政务流程或搭建新的电子政务流程。协同支撑 功能就是为了实现电子政务业务流程的快速搭建与灵活变 更而设计的。 此外，还有各种工具型基础服务。在政务信息化飞 速发展的今天，随着政府办公手段的不断改进，办公自动 化不断的发展，每个公务人员都会需要不同的工具来辅助 他们进行办公，例如会议通知及业务办公的短信提醒、跨 部门通讯录等。 最后是数据资源管理（交换）。电子政务对业务的 实现除了业务逻辑的匹配外，还要有大量数据流，这就需 要在各种复杂的异构系统之间实现有向的数据传递。数据 交换功能可以使中台获取相关数据后，让这些数据流到数 据总线上去，并把它们路由到需要去的地方，比如其他系 统或者数据资源库等。 整体建设初具规模 在明确了中台的功能定位后，我们本着统筹规划、 分步实施的原则，开展了对中台的建设实践工作。自2007 年以来，分两期经过2年多的建设，中台的整体框架已初 具雏形，实现了大部分核心功能；在此基础上的异构业务 系统整合工作，也逐步在较大范围内展开并已初显成效。 在第一阶段的中台项目建设中，浦东新区构建了以 认证授权、门户支撑、基础服务等为核心的全区统一应用 支撑体系。在此基础上搭建了浦东新区公务人员信息门 户、公务人员协同工作平台，实现了首批五家试点单位的 70上海信息化 2009年12月版 Adhibition 应用平台 办公系统整合。随着第二阶段的扩大应用推广，浦东新区 中台实现了总计19家单位27个各类业务或办公系统的用户 身份及权限整合。在应用推广的同时，通过经验积累，逐 步固定了一整套异构系统用户身份及权限整合的标准，为 规范新建系统集约化建设、降低开发成本起到了重要作 用。 数据交互方面，新区电子政务中台已经在不影响原 有业务系统使用的前提 下，通过数据标准的制 定 ， 构 建 公 共 数 据 通 道，为挂接各部门异构 系统的数据交换提供了 可靠、有效的支持；并 通过数据沉淀和监控分 析，实现交换数据的再 利用。 在 数 据 交 换 支 撑 的基础上，随着中台基 础应用支撑功能的不断 深化，中台的建设也从 初级阶段的为“数据交 换”提供支撑，转向高 级阶段的为“业务协同”提供支撑 提供了一系列全区统一的基础应用工具：主要包括 新区统一电子邮件系统、短信服务系统、统一消息中心、 共享日程管理、共享通讯录、日志审计服务系统等。 构建了三项关键性的业务协同支撑服务：主要包括 统一用户身份认证和权限管理、自定义流程引擎服务、自 定义电子表单服务等。 结合新区实际需求开发了前置数据抓取工具：为保 证各单体业务系统在数据交换、业务协同过程中的数据安 全性和相对独立性，在尽可能规范传统的Webservice接口 服务标准的基础上，开发了可自定义配置的前置数据抓取 服务模式。 走“绿色电子政务”之路 在浦东新区“推进电子政府建设联席会议”的坚强 领导和大力推动下，经过两年多的开发建设和应用推广， 以“中台”为核心的浦东新区电子政务平台建设已初具规 模，在降低成本、提高效率、走集约化“绿色电子政务” 之路上，积累了多项富有成效的应用实例，其中包括： 邮件服务。邮件服务是最基本也是应用最为广泛的 电子政务应用之一。在中台建设之前，新区公务人员大多 没有规范域名的电子邮箱，且应用普及率普遍较低；而部 分委办局分别自行采购专业邮件服务系统，又造成重复建 设和运维成本投入。自推广全区统一的电子邮件系统以 来，电子邮箱的注册用户数已由最初的1000人不到，逐步 提升到目前的5800个。经初步估算，电子邮件应用在浦东 新区公务人员中的普及率由最初的不到15%提升至90%以 上，总体建设和运维成本也下降为原来的1/3。 公文交换系统。新区各部门电子政务建设起步普遍 较早，相继建成部门办公自动化系统40余个，各系统相互 异构，无法实现公文数据 的跨部门流转。因此，即 使部门内部办公自动化系 统应用程度达到了较高水 平，仍无法实现真正意义 上的无纸化办公。为此， 有人曾戏称：部门办公自 动化系统建得再多，也无 法为“门卫室的公文交换 箱”减少纸张的吞吐量； 无法为各部门办公室公文 收发人员减轻天天跑腿的 负担。由于新区电子政务 中台构建的全区统一公文 交换系统，以区委办公 室、区政府办公室为主推单位，因此实现了全区电子公文 的跨部门网上流转。通过对各部门已有办公自动化系统的 标准化接口配置，实现公文结构化数据及文本附件的网上 交换，既节约了纸质公文流转的时间，也省去了电子公文 录入的操作。据抽样统计，全区日均跨部门流转的各类公 文超过200件次，单此一项进行应用推广，其节能增效的 作用已相当可观。 通用办公系统。吸取各部门自行建设办公自动化系 统带来的重复建设、数据共享困难等教训，基于中台的自 定义流程和自定义表单引擎开发建设了全区通用办公系 统。通用办公系统的建设，不仅为尚未使用办公自动化系 统的部门提供集约化的日常办公应用服务，也为