第11章-就业社会保障

,社会保障概论公共管理学院董西明,第11章就业社会保障,第一节失业保险第二节失业预防和就业扶助第三节中国的就业保险制度,了解中国、外国失业保险制度的产生和发展，了解国外各种失业保险制度模式。掌握失业保险制度的组成要素，掌握全方位失业保险制度的含义。重点掌握失业保险制度的含义、特点及国外失业保险制度的发展趋势。能运用相关知识，分析我国失业保险制度存在的问题，探讨失业保险制度的完善。,第一节失业保险,一、失业与失业保险（一）失业1.如何定义失业？失业：是有劳动能力和劳动意愿的劳动力得不到就业机会、或就业后又丧失劳动机会的社会现象。就业的定义？答：广义的就业是指劳动力要素和生产资料要素结合的状态。狭义的就业是指具有劳动能力、并处在法定劳动年龄阶段的人，从事某一岗位的工作、或合法的社会经济活动，以获取劳动报酬、或经营收入的一种活动。,失业者必须具备的条件有哪些？答：失业者必须是处于法定劳动年龄范围以内的劳动者；在法定劳动年龄范围内的劳动者必须有劳动能力；具有劳动能力的劳动者必须有就业愿望，但却没有找到工作岗位。导致失业现象无法避免的深层原因是什么？答：劳动生产率提高；产业结构的调整；市场经济规律的作用；劳动力市场不完善。,失业的类型有哪些？答：失业按照不同的划分标准，有不同分类。根据失业的意愿，可分为自愿性失业和非自愿性失业；根据失业的程度，可分为完全失业和部分失业；根据失业的表现，可分为显性失业和隐性失业；根据失业的原因，可分为摩擦性失业、季节性失业、技术性失业、结构性失业和周期性失业、等待性失业等。,摩擦性失业是劳动者正常流动过程产生的失业。是市场制度本身决定的，与劳动力供求状态无关，即使实现充分就业也要有摩擦性失业。劳动者流动过程包括劳动者的新老交替、人们出于资源配置优化和判断的原因而转移就业职位等。它是市场对人力资源进行配置不可缺少的条件和代价。磨擦性失业量的大小取决于劳动力流动的大小和寻找工作所需要的时间长短。劳动力流动性是由制度性因素、社会文化因素、经济结构和劳动力结构决定的；寻找工作所需要的时间则主要取决于获取工作的信息难易程度和速度，以及失业的代价和失业者承受这种代价的能力。摩擦性失业：由于工人找一份工作需要时间而引起的失业称为摩擦性失业。导致摩擦性失业的原因：1。工人有不同的能力，嗜好；2。工作岗位对工人劳动技能的需求是不同的；3。地理的距离使工人不能马上移动；4。关于工作的信息是不完全的。以上几点都导致工人寻找工作需要时间，即使工人可以找得到工作，但是由于这几方面的原因找到工作必需发费时间，因而存在着的失业即为摩擦性失业。,失业的社会影响有哪些？答：作为一种社会现象，尤其是市场经济条件下的一种社会常态现象，失业确定是一种消极现象，但也有一定的积极作用。如果没有失业现象，劳动力市场也就不可能有竞争，劳动者的压力会迅速减轻；如果失业率过高，则会超过社会的承受能力，进而引起多种社会问题。因此，各个政府均重视失业问题，并将控制失业率作为重要的宏观调控指标。,2.国际劳工组织对失业的定义：指一定年龄范围内的劳动年龄人口，同时满足下述三个条件的视为失业：本人无工作。没有从事有报酬的职业或自营职业；本人当前具有劳动能力，可以工作；本人正在采取各种方式寻找工作。,3.我国对失业的定义：劳动者在有劳动能力工作并确实在寻找工作的情况下，不能得到适宜职业而失去收入的状态。以下不属于失业的范畴：（1）正在读书学习者；（2）军队服役者；（3）没有工作意愿的无业者。,（二）失业率失业率是反映一国失业状况的指标。一般认为5%的失业率是一条心理警戒线。国际上的通行计算公式：我国的城镇登记失业率：,（三）失业保险的定义1.失业保险指国家通过立法、强制建立失业保险基金，对非因本人原因失去工作、中断收入的劳动者，提供限定时期的物质帮助，以及再就业服务的一项社会保险制度。失业保险：就是化解失业风险、增强社会成员对失业风险的防御能力的制度安排。2.失业保险的双重职能：一是保障生活；二是促进就业。,二、失业保险制度类型（一）三种基本类型1.强制性的失业保险制度。多数国家采用的、国家立法强制实施的模式。凡属法定覆盖范围的劳动者必须参加。它由政府直接管理、或委托一个机构负责管理。2.非强制性的失业保险制度。是一种允许劳动者可以自愿选择的失业保险模式。它由工会组织建立、政府提供资金，失业基金会负责管理。,3.失业救济制度。政府对无资格享受失业保险、或享受失业保险的资格期限已满者，以及经济收入固定的雇员，给予物质补贴的制度。一是对不具备享受失业保险待遇的失业者，提供标准较低的失业救济。二是不具备领取失业保险金的失业者，可以申请失业救济，但要接受家庭经济调查，符合救济条件。三是由政府、或雇主支付一次性失业救济金或一次性解雇费。,（二）三种派生模式1.强制性失业保险与失业救济并行。超过失业保险金的给付期限的，可领取失业救济金。资金主要来自税收。如英、德、法。2.非强制性失业保险与失业救济并行。瑞典失业保险的两种渠道：一是自愿参加失业保险社，可以获得失业保险金；二是没有参加或参加时间不足一年的，由政府提供失业救济（即“劳动市场救助”）。3.强制性失业保险和非强制性失业保险相结合。日本。,三、失业社会保险的特点1.以受保者丧失劳动机会为保障行为前提。社会保险以劳动者未来丧失收入的风险为保障依据，而这一风险往往又与劳动者劳动能力的丧失、或衰退有关，如养老、医疗保险。失业保险却与此不同，其实施前提是劳动者失去工作机会，而不是失能。,2.以雇佣劳动者为特定保障对象。失业保险的对象是雇佣劳动者，因为只有雇佣劳动者存在失去劳动机会的风险。资本家、个体经营者均不是雇佣劳动者。这致使失业保险的覆盖对象，相对固定而缺乏弹性、单纯而狭小。3.保障功能、形式多样性。功能上：社会保险一般是满足基本生活需要，失业保险还帮助失业者提高素质、促进就业。形式和内容上：一般社会保险主要是发放保险金，失业保险则还拥有就业培训等形式。,4.风险形成的原因主要来自非自然因素。社会保险涉及的风险往往与人的生理变异等自然因素有关，如养老、医疗保险。失业保险却与此不同，主要是由一定时期的社会经济因素引起的。5.保险金给付数额的波动性。一定时期保险金的给付数额，取决于给付标准和享受待遇人数等。受自然因素影响较大的保险项目，一般呈现稳定增长趋势，如养老、医疗。失业保险却不同，其保险金的给付数额，随经济周期变化呈现波动性。,与其他社会保险相比较，失业保险与它们的区别主要表现有哪些？答：失业保险与其它社会保险相比较，区别主要表现在：化解的风险性质不同；造成风险的原因不同；目标与功能的单一性和多元性；失业保险具有周期性；参保人数的动态变化性；失业保险不单单提供经济帮助。,四、失业保险制度的建立与意义（一）产生的条件1.失业成为一种普遍的、对社会产生严重影响的现象。（政府重视）2.经济发展到一定阶段。（物质基础）3.劳动力市场发展到一定程度。（满足劳动力再生产的需要而产生）,（二）产生与发展过程1.产生于工业化进程较早的欧洲。2.自愿失业保险：比利时1901年首先实行，其办法：政府对工会会员的失业给予一定补助；政府对工会以外的人，给予失业救助，其数额为工会会员的失业保险金的60%。随后实施的有：法国1905年、挪威1906、丹麦1907。3.强制失业保险：1911.12.16英国颁布失业保险法首先实行。随后有：意大利、德国、奥地利。4.发达国家大多20世纪30年代至“二战”建立的。而发展中国家在“二战”后。,（三）失业保险的意义（左敏社会保障学p134-136）1.有利于保障失业劳动者的基本生活。2.有利于促进失业劳动者的再就业。3.有利于建立与完善市场经济体制，培育统一的劳动力市场。,失业保险的目标是什么？答：从失业者层面来看，失业保险的主要目标是通过对非自愿失业者提供物资帮助，使他们失业期间的基本生活得以维持，从而为他们再就业提供了缓冲期，使他们有时间寻找新的工作。还为失业者提供就业培训和指导，以帮助他们尽快再就业。从社会经济层面来讲，失业保险的主要目标是通过保障尽可能多的失业者失业期间的基本生活，来维持社会安定、缩小劳动者之间收入差距；保护劳动力资源，保证劳动力的合理流动，促经劳动力资源的合理配置，促进经济发展；发挥“自动稳定器”的作用，以实现供需平衡、稳定经济的目标。,五、失业保险制度的基本框架一般包括：覆盖范围、享受条件、基金筹集管理和使用、保险金给付标准、保险金给付期等内容。,（一）失业保险的覆盖范围1.最初，仅覆盖职业比较稳定的工薪阶层。2.随着社会经济发展、失业界定的变化，覆盖范围逐步扩大。3.61个建立失业项目的国家和地区中，有16个覆盖全部劳动年龄人口，占26%；45个将覆盖对象限定在从业人员范围内，甚至进一步限定在雇员范围内，占74%，其中9个覆盖范围更小，仅包含部分雇员、或只包括工商企业雇员、甚至只包括有一定收入的雇员。,4.非正规部门从业人员，为何排斥在外？第一，稳定性差、流动性大，造成管理困难。第二，手工业、小商业与农业劳动共存，出现农业与工商业间的就业变换。农忙季节务农，其它时间务工经商。第三，就业与失业界限模糊。劳动者经常在就业与非就业之间变换；且从业时间不长，便可能出现工作中断，使就业与失业界限较模糊。特别是那些传统产业比例仍较大的国家，非正规部门从业人数较多，将其包括在失业保障更为困难。,（二）享受失业保险的资格条件1.主观条件失业者必须是非自愿失业；必须有就业愿望。2.年龄条件必须处于法定劳动年龄，且具有劳动能力。3.身份条件依法履行被保险人的义务，即：投保时间达到最低期限。失业前有就业经历，且就业时间达到规定下限。,失业保险待遇的领取条件有哪些？答：主观条件。一是在失业的造成原因上，失业者必须是没有失业的故意，即不是自己自愿放弃工作岗位的，是由于非自愿的原因而造成的失业。二是在失业后有就业的愿望。客观条件。一是失业者必须处于法定劳动年龄范围以内并具有劳动能力。二是失业者必须在失业前履行了缴费义务，并且达到规定的期限。,案例：大明辞职后公司不给补偿金!1.2002年3月，大明应聘到某网络公司担任市场开发部主管，月薪8000元，双方签订了为期3年的劳动合同。当时公司的效益很好，可从2003年2月开始，公司效益大幅度滑坡，直到今年2月公司准备实施裁员计划。今年3月，大明得知自己已被列入公司的裁员名单。当时他就想：“与其公司把我裁减掉，还不如自己主动提出辞职，这样面子上好看些，对于今后求职也更为有利。”于是就填写了辞职申请表。2.后来，其被辞退的同事领上了失业保险金。大明也要求领取。但遭到了拒绝。你认为合理吗？,（三）给付标准1.给付原则：应以确保基本生活和促进再就业为失业津贴的给付原则。一是使失业者的收入损失得到部分补偿。二是避免对再就业和在职者产生负面作用。各国失业保险的待遇给付一般遵循的原则是什么？保障失业者及其家属的基本生活的原则，保险待遇水平低于失业者原工资水平的原则，权利与义务对等的原则。,2.给付标准。国际劳工大会1988年促进失业社会保障报告对“给付标准”的说明：以受保人缴费、或从前收入为依据，津贴数额应大于等于从前收入的50%。不以受保人缴费、或从前收入为依据，津贴数额应大于等于法定最低工资或一个普通工人工资的50%，或按基本生活费用的最低数额确定。3.失业津贴给付的确定方法：失业之前失业者本人的工资（薪资比例制）；社会平均工资（均一制）；法定最低工资及最低生活保障标准（混合法）。,确定失业保险金给付金额的方法有哪些？答：工资比例法，即与失业者失业前的工资水平相联系；均等法，对所有符合条件的失业者支付同等水平的失业保险金；混合法，是工资比例法与均等法的结合。中国失业保险金的支付标准是高于最低生活保障标准而低于最低工资标准。,（四）失业津贴的给付期限1.给付等待期：指从失业之日起至失业保险金领取第一天为止的期限。一般规定为7天。设置原因：一是减少非自愿失业行为的蓄意编造。二是排除小额、短期的给付，节约成本。三是给社保机构预留调查时间、防止冒领。2.给付期上限：领取失业保险金的最长期限。一般规定为26周。,失业保险金的给付期有哪些？答：失业保险金的给付期包括等待期和最长给付期。给付等待期就是失业后，必须等待一个时期，才能领取到失业保险金，等待期的长短，取决于各国所实行的就业政策，以及失业保险基金的规模、财政状况。关于失业保险金的最长给付期，有两种确定方法：一是将最长给付期与参加失业保险时间的长短对应起来，二是将最长给付期与失业的时间长短联系起来。,（五）失业保险金的筹集和使用1.失业保险基金的筹集：（1）资金来源：雇主、雇员缴纳的失业费，政府财政补贴，基金的利息，依法纳入基金的其他资金。（2）筹集资金的方式：三方共担模式等。（3）缴费比例。2.失业保险基金的使用方向：（1）给付失业保险待遇：包括失业保险金、失业补助、附加补助金。（2）促进就业：包括职业培训方面支出、抑制失业及开发就业岗位、职业介绍支出。（3）日常行政管理费。,失业保险基金的筹集和使用有哪些？答：通过以下三个方面的内容来确定失业保险基金的筹集：资金来源；筹资方法；缴费比例。失业保险基金的使用：给付失业保险待遇。促进再就业支出。管理费用支出。失业保险的管理主要形式有哪些？答：纵观世界各国的失业保险管理体制，主要有以下三种形式：由政府设立专门机构进行直接管理。政府监督下的工会管理模式。政府监督下的自治机构管理。,六、失业保险制度存在的问题（一）发达国家的问题1.失业保险成本迅速上升，导致政府负担过重。2.失业津贴标准过高，导致失业者消极对待再就业。（二）转型国家的问题1.失业率高。2.失业保险资金短缺，难以保障基本生活。（三）发展中国家的问题1.失业待遇水平低。2.失业制度需要建立与完善。,失业保险在发展过程中主要遇到的问题有哪些？答：失业率不断升高，导致失业保险支出越来越大。失业保险入不敷出，支付压力沉重。高水平失业保险助长不良风气，影响经济健康增长。,第二节失业预防和就业扶助全方位的失业保障制度：失业保险+失业预防+就业扶助经济合作与发展组织1980年发表文件福利国家在危机中，提出“福利国家危机”警告：随着失业保险待遇标准的提高，失业保险制度在保护失业者利益的同时，也在某种程度上创造着失业，即失业保险制度本身含有抑制再就业的负面因素。随后许多国家进行了失业保险改革，工作重点由过去的失业保险、失业救济转向失业预防、就业援助，全方位思考和解决失业问题，构建一体化的失业保障制度，力促就业。,一、失业预防（一）约束企业的解雇行为1.目的：国家制定法律，约束企业的解雇行为，保障雇员的就业权。美国例外，解雇无立法约束，仅仅受约于雇佣合同、或集体协议。2.解雇类型（1）单项解雇：过失解雇（因犯罪、渎职被解雇。雇员本人有过失，企业可立即解雇，且无经济补偿。）无过失解雇（因雇员能力不适应企业要求而被解雇。这涉及法律程序、事先通知，最低限度的经济补偿。）（2）集体解雇：这涉及法律程序、必须事先通知、最低限度的经济补偿。,（二）失业预警制度1.失业控制目标的确立。2.失业监测系统。3.失业控制对策与实施。（三）职业教育与培训1.三个层次：岗前-岗中-失业培训2.国际职业教育与培训的特点：（1）有法可依：英国1964年工业培训法，美国1962年人力发展与培训法。（2）责任共担（政府+社会+企业）。（3）就业指导（提供职业信息、培养职业兴趣、了解学生个性、确定就业目标、进行就业准备）。（4）供给导向型转向需求导向型。,二、就业扶助（一）以优惠政策，鼓励失业者创办企业（二）开发社区工作岗位（三）开辟家庭雇工就业领域：(政府给予补贴)（四）鼓励失业者向劳动力短缺地区流动（五）采取措施扶持就业困难群体（六）实施职业轮换制度：(培训顶替)（七）政府和社会提供全方位就业服务（八）缩短工作时间、降低退休年龄、提供临时工作岗位,三、失业预防和就业扶助措施存在的问题1.对劳动力市场的过度管制，限制了企业的用人自由，一定程度上影响了劳动市场的良性运转。2.职业培训的心理教育薄弱。3.自营小企业需要资金支持，更需要管理知识与技术。,第三节我国失业社会保障制度一、中国就业社会保障制度的建立和发展（一）改革开放之前的失业救助和就业保障1.建国初期：失业救助救济制度建国初期，旧中国失业问题严重。为此，颁布办法，对失业人员进行了妥善安置。1950政务院关于救济失业工人的指示1950劳动部救济失业工人暂行办法,2.1957年开始的“统包统配”就业制度。内容：进入计划经济时期，我国实行统包统配的劳动就业制度，失业救济制度逐步被取消。特点：一是普遍就业；二是固定工制（大锅饭）。问题：（1）强制安置就业造成人浮于事，在职失业。（2）劳动力供需主体的选择权被剥夺。（3）无条件就业保障削弱了人们的进取精神、积极性。（4）就业、保险、福利三位一体的就业保障，政府负担重。,（二）劳动就业制度的变革与完善1.背景：20世纪80年代改革开放后，下乡知识青年返城；城市经济体制改革。2.新的就业方针：十一届三中全会后，实行“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业、自谋职业相结合”的就业方针，国营、集体、个体经济多种渠道就业突破了国家统包统配的就业制度。,3.失业保险制度的建立（1）初创阶段（1986-）：1986.7.12颁布国营企业职工待业保险暂行规定，开始建立失业保险制度。（2）调整阶段（1993-）：1993.4.12颁布国有企业职工待业保险规定：一是扩大覆盖范围；二是将基金省级统筹调整为市、县统筹，并在省和自治区建立调剂金；三是明确失业保险与就业服务工作紧密结合；四是将缴费基数由企业标准工资总额改为工资总额；五是制定罚则，加大执行力度。,（3）完善阶段（1999-）：进一步改革、完善失业保险制度，1999.1.20颁布了失业保险条例，第一次明确将过去的“待业保险”正名为“失业保险”，并把失业保险的覆盖范围扩大到城镇所有企、事业单位及其职工。1994年，中国政府正式使用“失业”概念，国家统计部门也放弃使用多年的“待业率”指标，正式公布“城镇登记失业率”。,小资料,4.新时期就业保障制度的构建失业保险制度的建立同时，需要完善“三位一体”就业保障体系。（1）失业预防一是按照2008.1.1实施的中华人民共和国劳动合同法，加大对劳动者就业的保护力度。二是建设中的失业预警制度。三是职业培训的若干规定。,（2）就业扶助第一，针对富余、下岗人员，政府1995年推出“再就业服务工程”，建立了就业扶助制度：建立再就业服务中心；对再就业人员的税费减免、小额贷款政策、社会保险补贴政策、免费就业服务政策、开发社区就业岗位、消除城镇零就业家庭政策。,第二，建立健全法规。1998年国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知，进一步推动了我国的就业保障制度建设；2002年中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知；2005国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知，进一步完善了积极的就业政策；2008.1.1中华人民共和国就业促进法实施，是我国就业保障制度建设的又一重大进步。,下岗职工的界定什么是“下岗职工”？劳动部、国家统计局【1997】261号统计报表的填表说明中进行了规定：“下岗职工是指由于企业的生产和经营状况等原因，已经离开本人的生产和工作岗位，并已不在本单位从事其他工作，但仍与用人单位保留劳动关系的人员”。“下岗”有两个基本特征：一是职工本人已经不在本单位的任何工作岗位上；二是职工仍同本单位保留着劳动关系。翻开近现代世界经济史，恐怕很难找到“下岗”一词。职工一旦失去了劳动或工作岗位，也就步入了失业者的行列。换句话说，在市场经济条件下，只有“失业”这样较为规范的概念，不存在“下岗”概念。,小资料,简述中国失业保险制度的演进。答：中国失业保险制度建立了一个产生、发展到完善的过程。失业保险制度的产生：20世纪80年代，中国进入全面改革阶段，国有企业迫切需要改变固定工制度。国家同时开始试行国有企业破产制度，这些制度使劳动者有了一定的流动性，国家也不再实行无条件“包下来”的政策，而企业亦逐渐由“长生不死”走向有生有死。在这种改革背景下，长期存在的隐性失业开始显性化，失业保险制度也就应运而生，以1986年7月12日国务院颁布国营企业职工待业保险暂行规定为标志，中国的失业保险制度开始建立。,失业保险制度的发展：1992年以后，随着我国经济体制改革的深化，国有企业转换经营机制的步伐加快，建立社会主义市场经济体制的目标正式确立，原有的失业保险制度亦不能适应新形式的需要。因此，1993年4月12日国务院发布国有企业职工待业保险规定，在覆盖范围、保险水平、组织管理模式、资金筹集等几方面做了调整。在已经明确建立市场经济体制的前提下，仍然使用“待业”而非“失业”，从一个侧面显示出改革不彻底，注定了其作为过渡政策的必然性。,失业保险制度逐渐走向完善：随着改革的深入，失业保险不能同时胜任深化国有企业改革的保障者与市场导向的就业机制的双重任务，与建立统一的劳动力市场、实现劳动力资源合理配置的客观要求相去甚远。致使国家不得不一方面采取一种过渡性措施建立再就业服务中心及与之配套的下岗职工基本生活保障办法，为完善失业保险制度赢得一定的缓冲时间，另一方面着手失业保险制度的完善工作。1999年1月12日，国务院颁布的失业保险条例是中国政府首次以法规形式来确立失业保险制度的标志。它不仅表明了中国已能够实事求是地面对发展市场经济体制过程中出现的失业现象，而且也充分体现了社会主义市场经济对完善的失业保险制度的要求。在失业保险条例的实施过程中，覆盖范围持续扩大，基金规模日益扩大，失业保险在保障失业工人的生活方面发挥的作用也日显突出。至此，中国的失业保险制度可以说走向完善。,二、中国失业保险制度的现行规定指1999年失业保险条例的主要内容。1.覆盖范围和对象范围：城镇企业、事业单位。对象：城镇企业、事业单位的职工。此外，省级人民政府根据当地实际，可决定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险。-也即：除了农民、公务员之外，一切人员均可。,2.基金来源参保城镇企事业单位按本单位职工工资总额的2%缴纳失业保险费，职工个人按本人工资总额的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。财政补贴；失业保险基金的利息；依法纳入失业保险基金的其他资金。,3.支出项目（开支范围）失业保险金；领取失业保险金期间的医疗补助金；领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间接受的职业培训、职业介绍的补贴；国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。如：对连续工作满1年的农民合同工，可支付一次性生活补助。,4.失业保险金标准与给付条件（1）同时具备3个给付条件：所在单位和本人按照规定履行缴费义务满1年的；非因本人意愿中断就业的；已办理失业登记，并有求职要求的。（2）给付标准：按照高于失业人员原单位所在地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的水平，由省、市、自治区政府确定。（3）发放期限：最短12个月，最长24个月。根据失业者失业前所在单位和本人按规定累计缴费时间满1年不满5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；满5-10年的，可领18个月；10年以上的，可领24个月。,5.失业保险的管理监督（1）国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作，县级以上地方政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的工作。（2）基金的调剂与管理（P142，左敏）：一是提高了失业保险的统筹层次。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人们政府视定。二是允许省、自治区建立失业保险调剂金。,表11987-2004年中国失业保险基金收支情况表（单位：亿元）,小案例,思考：当前的失业保险基金有很大一笔节余。在这种情况下，你认为是应该缩小失业保险的缴费比例，还是扩大失业保险的支出金额？,“两个确保”和“三条保障线”：1998年以来，中国政府采取“两个确保”措施：1是确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹资。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。2是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。“两个确保”的实施，为维护下岗职工、离退休人员的合法权益和社会稳定发挥了重要作用。政府提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策：第1，国有企业下岗职工再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；第2，三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；第3，享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。,国际上失业保险改革的趋势是怎样的？答：限制享受失业保险的权利。限制失业保险的权利一般包括降低失业保险支付水平、规范和提高享有保险的资格条件、缩短享有失业保险待遇的期限等措施。加强失业保险的管理和运营。加强失业保险的收支管理和失业保险基金的运营，定能改善失业保险的运行状况，缓解其沉重的支付压力。突出就业导向。通过增加失业保险支出中的职业培训支出比重、将失业保险待遇与参加培训情况挂钩、提供各种再就业补助等方式促进失业者再就业，突出就业导向是失业保险制度最明显的改革趋势。,试述中国失业保险制度的发展方向。答：从国际上看，失业保险向就业保障机制发展已经成为一种重要的发展趋势，这是使失业保险由较为消极的事后救助向积极的促进机制转化的选择。经过1986年以来的发展，中国的失业保险已从制度象征演变成有效制度，在保障部分失业人员的基本生活、维护社会安，推行积极的就业政策、促进失业职工再就业，积极配合企业改革，分流、安置富余职工方面起到了越来越重要的作用。中国就业形势长期严峻的条件下，失业保险制度向就业保障机制发展更加具有必要性和紧迫性，在解决失业人员的生活问题的同时尽最大可能地促进失业者重新就业，将是失业保险制度的主要目标，向积极的就业保障机制发展。,案例一：“失业率”统计高低告诉我们什么按照国际惯例，失业率在5%以下，属于充分就业状态；在5-10%时，进入失业预警线；超过10%时，则要酿成重大的社会和政治问题问题。我国劳动和社会保障部公布的2004年的城镇登记失业率为4.2%，以这个数字同国际上其他国家比较（如2004年7月末，法国的失业率为9.8%，欧盟成员国平均水平为8.9%）来看，我国目前尚处于充分就业状态。那么，为什么还要强调我们目前面临着严峻的就业形势？这是因为，目前所公布的这一失业率并不能真实地反映我国的就业和失业现状。失业率是一个国家经济的“晴雨表”。我国目前的失业统计存在多种不同的方法。一是劳动部门于1978年建立的失业登记制度；二是以国家统计局为主，每10年进行一次的人口普查中的失业调查。,城镇登记失业率是我国至今为止监测失业状况的主要指标，使用非常广泛。劳动保障部公布的2004年4.2%的失业率即为城镇登记失业率。但这个“城镇登记失业率”的计算方法不同于国际上其他国家的失业率，该失业率的统计口径很窄，紧紧面向城镇户口的失业者，并且仅仅把那些到就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员则被排除在失业者队伍之外。因此，以这样的城镇登记失业率来评估我国的失业状况，不仅缩小了失业人口的统计范围，也低估了现实失业规模和失业程度。,人口普查中的失业调查是全面系统了解就业和失业问题的另一个最重要的信息来源。一般来讲，人口普查中的失业调查更具有科学性和准确性，他采取了与国际标准较为一致的做法，如国际劳工组织建议，只要在参照其内工作时间达到或超过了1个小时就应被视为“有工作”；并且，按照常住人口就行调查，无论农业户口还是非农业户口，也不管户口在哪里，还不管下岗与否，一旦抽中都予以调查。从普查结果来看，2000年全国第五次人口普查的城镇失业率为8.2%，这个数字与人们的常识和失业的真实情况比较吻合，具有较高的质量。,但有人认为，这一失业率数字也很难反映中国城镇真实失业程度。为了弄清楚真实失业率到底是多少，中社科院人口与劳动经济研究所与地方统计局合作，2001年在全国五大城市福州、上海、沈阳、武汉和西安进行了劳动力抽样调查，并在之后的2002年又进行了一次专门的失业率调查。这次跟踪的调查完全遵循国际上关于就业和失业的定义，因此从中可以计算出与国际接轨的失业率数字。根据调查结果显示，2002年末，五城市的总体失业率为14.3%；失业率最高的城市是武汉22.3%；其次是沈阳17.6%，西安16.5%，福州12.3%和上海8.9%。,针对如此高的失业率，学者北京大学的高书生就提出，中国的社会保障项目中不宜设立失业保险。他的理由有三个：首先，我国目前的失业保险缴费率为3%，而根据国外专家分析，他只能支撑7-10%的失业率。未来若干年内，劳动力供求不平衡是长期存在的，失业率一旦超过10%，失业保险势必“出险”；其次，我国失业保险制度创建之时是专门针对国有企业而设计的，目的是有利于国有企业释放冗员。如今，大规模下岗分流已经过去，当年创建失业保险的初始条件也已经不复存在。在此，我国组织化就业（单位化就业）和非组织化就业（灵活就业）并存的格局已经形成，2002年单位就业人员只占城镇就业人员总人数的44.3%。随着自雇人员、自由职业者等非组织化就业人员的规模逐年扩大，今后失业认定都很难，失业保险就更难以实施。,案例二：我国失业保险基金收支情况分析失业保险基金是国家为保障职工在暂时失去工作期间的基本生活而设置的一项专项基金，也是失业人员领取失业保险金以及参加职业介绍、职业培训等就业服务的重要资金来源。因此，很多人都将失业保险基金称之为是失业人员的“保命钱”。,我国失业保险基金伴随着我国失业保险制度的建立而产生。即当1986年的国营企业职工待业保险暂行规定开始实施的时候，失业保险基金也开始逐步建立起来。如今，通过近20年的积累，我国失业保险基金的规模日益增大，从全国范围来看，总体失业保险基金的收入大于支出，滚存结余数额始终为正值，基金压力不大。2004年，基金收入291亿元，基金支出211亿元，滚存结余386亿元。,刚开始的失业保险基金也成为职工待业保险基金，主要的支出项目就业待业职工的待业救济金。随后，失业保险基金的支出项目逐渐开始扩展，1993年的国有企业职工待业保险规定，明确了失业保险应当与就业服务工作紧密结合，授权省级人民政府可以批准从失业保险基金中支出为促进再就业确定支付的其他费用。1999年失业保险条例实施，正式规定了失业保险基金的四种支出项目，其中领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴成为一项重要的支出项目。然而，虽然对失业保险基金用于职业培训和职业介绍补贴资金“两项补贴”做出了安排，但目前我国的失业保险基金支出还是多用于失业保险金的给付，如2002年，失业保险基金的支出为186.6亿元，而用于发放失业保险金的数额就到达了116.7亿元，约占62.5%。可见，失业保险基金中用来职业开发、职业培训、职业介绍方面的支出较少，对发挥就业服务和促进劳动者在就业的功能还不足。,此外，失业保险金的支出对象大多集中在行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工，而对于城镇个体经营者、乡镇企业、私营企业和“三资”企业中的中方职工很多都没有享受到失业保险待遇，并且失业保险的重点是固定工和合同制工人，而广大的临时工和自由职业者等非正规就业人员不被纳入保险范围。如此窄的支出范围容易造成失业保险的作用对象错位，形成“有险无保”和“有保无险”并存的状况，特别是与非公有制经济的迅猛发展不相适应。,同时，在征收失业保险费的时候还有相当数量的企业存在欠缴、逃缴、漏缴、少缴等行为，严重影响了失业保险基金的稳定性。但也有学者认为，虽然我国失业保险存在着明显的欠费、漏费，但实际后果不会像养老保险或医疗保险那么严重，并不会威胁到基金的平衡。因为，失业保险金待遇的制度弹性比养老金大得多，长期以来我们按照“以收定支，略有结余”的原则确定失业保险金以及其他待遇。,尽管目前个别地方如青海、贵州等地区由于基金征收不足出现了收不抵支的现象，也不会严重影响全国失业保险基金的总体平衡。他们认为有关失业保险基金收支是否失衡或者规模大小的问题都不是重点，而应该将重点放在如何有效的利用失业保险基金，让其发挥更大的预防失业、促进就业的功能。,据预测，本世纪前20年就业压力仍很严峻。从2006年至2015年，全国城镇每年新增劳动力550万；按年城市化速率1%，城市每年需要接纳吸收农村富余劳动力1000万人；国有和集体企业深入改革，再就业劳动力将有450万人；加上往年积累的失业劳动力，城镇每年需要解决就业的劳动力达2400万人。而根据我国经济增长速度，实际就业岗位在1000万人左右，就业人口增速快与就业岗位增速满不相协调产生的就业难的问题仍然十分突出。如此可见，合理的失业保险基金收支水平和完善的失业保险制度对稳定我国的劳动力就业市场和促进劳动者在就业方面起着举足轻重的作用。,思考：当前的失业保险基金有着相当大一笔滚存结余数额，在这种情况下，你认为是应该缩小失业保险缴费比例还是应当扩大失业保险的支出金额？从未来的就业形势看，失业保险制度如何发展才能应对即将到来的失业高峰？,案例三：加拿大“失业保险”向“就业保险”的转变加拿大就业保险法于19