政府投资项目管理现状、问题及对策

政府投资项目管理的现状、问题与对策政府投资项目是我国改革开放出现的新概念。 政府投资项目是为了适应和推进国民经济和地区经济的发展，将财政资金和财政资金用作偿还来源和偿还担保的贷款性资金投资建设项目。 随着中央扩大投资公布内需政策，中国每年将千亿元资金投入公路、桥梁等基础设施建设，投资规模的急剧扩大给投资管理带来新的考验。 因此，采取有效措施加强政府投资项目管理，对善于管理建设资金，提高政府投资效益具有非常现实和重要的意义。一、政府投资项目管理现状近年来，*县不断推进政府投资体制改革，在制度建设、项目前期、管理模式、项目融资等方面积极探索创新。 *分析县政府投资项目管理的现状，可以大致分为以下几个特点(一)项目投入，基本合理； 十一五以来，*县政府投资基本投入城市建设、交通、水利等工程基础设施和教育、卫生、体育和文化等社会基础设施。 目前*县政府投资项目行业主管部门大致分为两个部门。 一是多年项目建设的建设、交通、水利、教育等部门，另一是非多年项目建设的卫生、文体、旅游等部门。(2)资金的支付，方式多样。 项目建设资金的支付采用三种方式。 一是编入年度投资计划的一般项目，由行业主管部门提出申请，经财政部门审核后，将资金转给行业主管部门，再转给项目业主。 第二，重点建设项目由项目业主向县政府提出申请，经财政部门审查、县政府领导批准，财政部门将资金转给项目业主，支付给施工部门。 三是直接支付方式。 施工单位提出申请，监理单位验证，项目业主确认，向财政单位报告审查后，直接向接收单位支付。 政府投资项目建设资金来源中，经营性项目以银行贷款为主，纯公益性项目由财政性资金承担。(三)探索制度建设、创新； 近年来，*县在政府投资项目管理方面，不论是制度建设方面还是项目融资方面，都在努力进行创新探索。 *县政府投资项目管理办法、*县重大项目前期工作管理办法、*县重点建设项目管理办法等文件相继公布，*县政府投资项目管理有章。二、政府投资项目管理中存在的问题(1)前期工作不尽如人意。 前期工作是项目实施的前提和基础，关系到投资项目的成败。 重项目数量轻前期工作现象普遍存在于*县政府投资领域：一是决策机制不完善。 项目决策在项目建设周期中处于十分重要的地位，决策是否正确主要体现在“四性”上。 也就是说，要把握投资机会的准确性、建设方案比较选择的整体性、项目实施的可行性和经济效益的合理性，坚持决策科学化、民主化，才能满足“四性”的要求。 从调查情况来看，*县相当部分项目决策科学化和民主化不足，项目决策主要由各级领导研究进行，前期调查分析不充分，决策所需信息不全面，缺乏战略、综合和长期考虑。 第二，项目的准备工作很弱。 目前*县项目储备工作存在“数量少、质量差、渠道狭窄、工作粗糙”等问题，数量少表明尚未制定政府投资项目特别计划，目前政府投资项目候选人群尚未设立质量差异， 即使某行业主管部门计划了一些项目，但计划中包括的项目很少，大部分只停留在项目名称的大致轮廓上，项目规模、建设内容和基本投资估算等内容不足， 渠道的狭隘表示没有形成真正意义上的项目储备资料，只凭经验和感觉提出项目，缺乏科学、全面、多渠道的项目挖掘机制，工作粗糙，没有把项目储备列入真正重要的议程，具体的工作人员工作责任不明确，只是随意报告一些工作来应对，连项目名称都说不出来。 三是年度投资计划严谨性不强。 年度投资计划管理是政府投资项目管理的重要内容，一些行业主管部门每年申报的年度政府投资项目计划不全面，不合理，执行偏差较大。 未列入年度投资计划的项目中，有些是通过临时动议建设的，但列入年度投资计划的项目中有些是无法有效实施的。(二)项目管理模式落后； 从调查情况来看，*县政府的投资项目管理模式以工程建设指导部、建设预定所、建设为主。 这种临时不法者建设机构存在诸多问题：一是难以实现专业化管理。 项目管理很有专业性、技术性，但由于临时设立项目管理机构缺乏专业人才，不熟悉基本建设流程和相关法律、法规，缺乏项目管理专业知识和经验，难以开展专业管理和执行责任。 二是尚未建立投资约束机制。 这种临时建设机制是“投资、建设、管理、使用”四个一体的典型模式，建设单位与使用单位利益密切相关，不利于相互制约，控制投资的制约机制和动力机制也不足。 同时，由于大量采用临时管理机构形式，监督部门力量分散，难以有效监督管理，容易引起腐败。 第三，不利于提高项目管理水平。 普遍存在“一次教训不能两次经验”的现象，一个项目完成后，作为一次临时业主的工程建设指导部解散，对于难以总结项目建设经验教训的另一个项目，还需要重组部分人员进行建设管理， 许多临时建设机构为掌握和应用项目管理知识反复支付学费，对提高政府投资项目总体管理水平非常不利。(三)建设进程不规范； 基本建设过程是指项目建设全过程的各阶段、各阶段之间客观存在、不可破坏的前后顺序，是通过长期实践总结、反映项目建设固有客观规律、以法规形式固定的工作过程。 正确把握项目建设中课题调查、论证决策、前期申报、组织实施和竣工验收等各个环节之间的关系，是按照经济规则工作的基本原则。 但从调查情况来看，*县政府投资项目基本建设过程执行情况不理想，严格按照国家规定开展项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算“三段式”管理的项目仅占26.67%， 33.33%的项目按前期计划和正式计划“两段式”管理，36.67%的项目一次批准，再有个别项目未经计划部门批准擅自开工的个别行业主管部门只以政府年度计划为立项依据，计划部门不审查项目立项。 可行性研究是项目管理的极其重要的一环，是研究拟议项目技术、经济及其他方面的可行性，其目的是为投资者提供决策依据，并为工程设计、银行贷款、合作合同等提供依据和基础资料。 *县相当部分政府投资项目建设部门没有认识到项目可行性研究的重要性、必要性，很多政府投资项目没有进行可行性研究，即使进行了可行性研究，上级发展改革部门也要求不得已，并非为项目的科学论证而开展。 由于许多项目没有进行可行性研究，没有达到国家要求，*县影响了取得新中央投资项目申报的工作。 非小型项目，没有初步设计就直接制作施工图纸，政府投资项目主管部门无法确定项目概算。 项目的预审也同样存在很多不规范，调查显示，约三分之一左右的项目因项目紧急、预审过于复杂等原因无法按规定进行预审。(四)项目控制力不足； 质量、进度、成本是项目管理的金三角，是项目管理的基本目标。 调查情况分析表明，“三控”存在一定程度的问题。首先，超概况成了投资管理的难题。 一个项目从投资决策到竣工，有较长的建设周期，影响项目投资变化的因素很多，没有有效的制约机制，*县政府投资项目的超概算现象很普遍。 从调查情况来看，63.33%的项目存在超概算现象，平均超概算达到40.00%，大部分项目初步设计概算编制质量不高，无法真实反映项目总投资的全貌，失去了执行刚度，无法达到控制投资的目的。 超概算具体而言，一是设计遗漏项目。 建设单位和设计单位责任感不强，或者根据经验不设计，申报项目立项时没有全面设计，有很多漏洞，如果只有设计主体工程，没有辅助工程和绿化工程，设计时没有设备，不包括装饰，应在工程阶段进行补充。 第二个是设计变更。 由于部分项目从立项到委托设计的时间较短，设计部门没有匆忙进行现场调查，匆忙完成设计，初步设计深度不够，与设计图阶段存在很大差异，随后的设计变更导致投资增加。 概算制作人机械地根据设计图纸制作概算，经济影响设计，施工时可能发生设计变更，项目业主在项目取得立项许可文后，不是按计划投资规模建设，而是在设计图设计阶段要求设计部门提高设计标准，在工程实施阶段自由添加建设内容。 三是根据批准权限确定项目总投资。 某城市道路项目应以审查权限向上级投资主管部门报告审查。 前期准备十分不充分，高级投资主管部门难以批准，项目急需以市最大审查权限确定投资概况(未作出初步设计和概况)，结果从实施情况来看，超概况达到120%，绝对金额达到200万，是非常典型的案例。其次，延长工期成为进度控制的常态。 进度控制是项目实施的关键，是确保项目按时竣工生产的重要手段。 调查显示，*县政府投资项目进度与计划基本一致的为13.33%，稍早的为6.67%，超工期为80%，平均超工期为117.25%。 超工期的主要原因之一是政策处理困难。 大约一半的政府投资项目因土地征用和房屋拆迁等政策处理困难，无法按计划完成工程。 二是缺乏资金。 由于政府投资项目的建设资金多为财政资金，近年来政府负债严重的情况下，工程款项往往不能按时支付，工程工期往往延误。 第三，设计调整。 有些重点建设项目往往是领导关注的项目，有些领导打破常规要求不断调整设计，推迟项目实施。 四是设备的原因。 部分项目在土建完成或基本完成后，无资金采购或招标原因，设备不能及时安装，工期延误。第三，能合格的是质量控制的标准。 质量管理是项目实施的根本，通晓项目实施的全过程。 从调查情况看，主要问题是创造性意识、精选意识不强。 政府投资项目，特别是重点项目往往是百年工程、民心工程，以建设精品工程、优质工程为目标，许多工程质量可以合格，但创造优质工程的意识普遍不强。 二是盲目赶工期造成质量上的危险。 三是质量控制措施无能为力。 质量管理体系不健全，施工队伍素质不高，存在事前、事件中、事后“三个阶段”无法控制等问题。(五)建设制度缺乏执行力。 按照国家规定，政府投资项目应当实行法人责任制、资本金制、招标制、工程监理制和合同制等5个制度。 从调查情况来看，这五个制度没有实行力，好处也不一样。首先，项目法人责任制没有得到落实。 推进项目法人责任制，建立权责明确科学合理的项目管理制度，项目法人应独立管理项目从立项、筹资、施工到竣工、生产、经营的全过程，承担相应责任。 但在实际执行过程中，由于多方面的原因很难实现上述目标，已经习惯用行政手段管理项目。其次，招标领域存在许多问题。 一是项目设计单位和监理单位的选择基本不实施公开招标，设计方面直接委托的为56.67%，委托招标的为16.67%，建议的为6.67%，项目只公开招标20%确定设计单位。 监理方直接委托的有33.33%，委托招标的有23.33%，委托招标的有13.33%，进行公开招标确定监理机构的只有30%。 二是随意缩小工程招标范围。 招标范围限于主体建筑工程，依法直接建设应招标的附属工程。 三是招标的具体操作不符合规定。 相当一部分项目没有按规定进行入场投标，没有在指定媒体上公开信息，没有按规定公开信息，还没有公开信息。 四是投标管理体制不顺利。 由于招标管理机构运营不正常，县内招标投标交易平台不健全，超过限额的项目因土地、计划等各种原因无法立案，无法在市招标投标中心交易， 政府赞助会等非正常形式明确有关事项的部分项目的施工招标多采用政府采购平台进行招标，招标工作规范性不足，自由性过大。第三，监理制度不彻底。 在政府投资项目建设过程中，经常进行再施工、轻监理，目前*县开展业务的监理单位是良莠不齐，某监理人员(特别是总监)到达岗位的率不高，个别项目隐蔽工程不按规定站得近的监理人员中也有专业知识不强的， 有些人无法承受自己的工作，有些监理责任感不强，默认施工单位擅自变更设计的相当部分监理人员各方面调整能力较弱。 有些业主和施工单位对监理部门职责没有正确认识，困难于正常开展监理工作。第四，合同的执行不严格。 从调查情况看，无论设计、采购、施工、监理，基本上都在签订合同，但合同管理仍存在一些问题：一是合同主体不统一。 目前建筑市场工程委托现象已成为公开的秘密，*县政府投资项目工程招投标中也存在资质和委托现象，低资质等级工程企业为承包工程，通过提供人际关系和管理费等方式借用他人资质，委托高级企业参与投标，中标后， 工程企业自身技术能力不足，在相应管理人员不足的同时，工程设备也不能满足工程要求，结果导致工程质量大幅下降，填补了质量危险。 二是合同价款结算不严格。 个别项目经过招标后，在订单合同上重新约定实际结算，招标即使是只能起到确定施工部门作用的一些承包工程，承包范围、调整条件和调整方式等往往没有明确的规定，结果承包项目不会死亡，给工程结算留下了危险。 另外，部分工程物资材料采用临时价格，在实施具体价格等时协商，不利于工程货款的结算。(六)项目后期评价缺失。 一是没有实施项目竣工验收。 竣工验收是项目建设全过程的最后过程，是全面评价建设成果的重要环节，同时为项目后评价提供基础资料，对保证项目质量，促进项目即时生产，发挥投资效益发挥重要作用。 目前，*县政府大部分投资项目只进行工程验收，只有16.6%的项目竣工验收。 同时，项目业主普遍存在重建、轻结算现象，部分项目投入后，如不长期结算，项目成本将无法核定，资金将长期结算，无法办理固定资产权登记手续。 二是缺乏项目后评估。 项目后评价是指建设项目正式开始生产，达到设计生产能力时，全面、系统地评价该项目的决策、立项、实施、运行的全过程。 目前*县政府投资管理项目未开展项目后的评价工作，严重影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提高以及项目的事后控制和监督作用的发挥，表明椒江区政府投资项目管理机制不能完全适应市场经济体制的要求三、管理政府投资项目的对策根据深化投资体制改革的要求，*面对县政府投资项目管理的现实情况，深化改革，健全制度