村民自治制度与民主政治

村民自治,VA,TheVillagersAutonomySystem,Presentation,关于村民自治的文献综述,徐勇在中国农村村民自治中提出了村民自治产生的两个历史条件：1.作为一种国家法律制度，村民自治是在现代化背景下的国家建构中产生的；2.作为一种政治实践活动，村民自治是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。依照徐勇的逻辑，村民自治的发展遵循了政权政党群众的顺序。,村民自治中的民主化是重点内容，村民自治的好与坏与村民是否当家作主是否行使自己的主权有很大关系。唐兴霖公共行政学：历史与思想认为，“选择村民自治作为中国民主发展的初始制度形式为中国的民主制度的创造了一个良好的初始制度条件”。村民自治中的一个核心问题,就是“两委”中谁是自治主体问题，“两委”即指村民委员会和村党支部委员会。徐勇认为,村民自治的主体是农村的人民群众,而不是地方,因而反对将“村民自治”与带有地方自治性质的“村自治”相提并论但是无论谁是主体，中国永远是共产党领导的。,对村民自治的起源和发展的研究：,对村民自治的政治学研究：,李强在当代中国社会分层与流动中将农民大致划分为三类：第一类是农村的富裕阶层，包括乡村集体企业治理者、个体或合伙工商业者、私营企业主等；第二类是村一级干部，他们是农村党组织或村委会的主要成员，是农村政治、经济、社会生活的组织者和治理者；第三类是普通村民，他们是农民中的绝大多数，成份也最复杂。,根据村集体经济资源拥有状况的不同，贺雪峰乡村治理的社会基础中将民主化村级治理分为动员型和分配型两类。他认为，那些村集体经济资源较少的村庄，在办理公益事件时，需从村民手中抽取资源。在这些村里，村级治理或村庄公共秩序的获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，他们的民主村级化治理的核心是：村庄资源动员能力的提高。因此将其称之为动员型村级治理。,关于村民自治的文献综述,对村民自治的经济学研究：,对村民自治的社会学研究：,关于村民自治的文献综述,研究者普遍认为，民主是目的，也是手段，这是共识。在这个前提下，有的人侧重于民主的价值目的。如吴绍田认为“作为民主，它首先是一种目的。而当这种目的没有完全实现时，它才表现为一种手段”，反对“把民主作为一种社会控制机制使用，而忽视了它的目的性。”党国英认为：“民主选举的过程本质在于：通过竞选活动向选民传播不易得到的信息，使政治领袖得到资格认证；而选举的结果可以告诉少数派自己的力量状况，使社会得以稳定。”以上这些观点主要来自于政界基层干部和比较经常深入接触农村基层的研究者群体，这种观点见之媒体较少，因而无法成为主流的观点。但随着村民自治时间结果的案例研究不断增多，以及对当今西方民主新思潮研究的深入，这种观点已经逐渐成为普遍的认识。,研究共识,当前学界的,关于村民自治的文献综述,分歧基本集中在中国农村村民自治实施直接选举条件是否成熟，以及实施村民自治后的效果评价上。党国英认为“民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需要，但传统乡村社会只是整个传统社会的一部分，而在整个处于转变时期的社会中，乡村社会的转变最慢，所以，乡村社会以外的市民社会或工业社会应该更早地，更强烈地产生出民主政治的要求，也就是说，乡村社会的民主政治也应在工业社会之后发生。中国老百姓有极大的选举热情和民主参与的积极性，有能力搞好民主选举，而且渴望选举民主化改革”王忠田认为必须通过村民自治，从解决于群关系、党群关系、党支部和群民委员会关系的矛盾人手，将村民委员会的体制性权利“嵌入”变为“内化”，从而化解矛盾。由于对村民自治存在不同理解，不同评价，和不同期望，使得对农村社区治理问题的本质探索从一开始就存在分歧，以求在村民自治的制度框架下解决农村社区治理问题。,研究分歧,当前学界的,案例：广东乌坎村事件,乌坎村事件是2011年发生在中华人民共和国广东省汕尾市所属陆丰市的一宗群体事件。乌坎事件被视为是中国大陆群体事件的标志性里程碑之一。,案例：广东乌坎村事件,12月20日，政府官员先派代表进村内与村民代表临时理事会谈判，成为事件和平发展的转机，同时由中共广东省委副书记朱明国牵头成立工作组处理，承认民选之“乌坎代表临时理事会”地位，对村民过激行为不追究，并称释放被拘留村民与尽快再对薛锦波进行验尸确定死因，翌日晚上双方撤除路障，结束每天举行之集会，其后两天村民欢迎朱明国进村，并把被捕之其中三人释放，双方对峙局面结束。,案例：广东乌坎村事件,学术界清华大学当代中国研究中心执行委员、社会学研究所助理教授陈明祺指出，乌坎事件和海门镇事件显示，中国基层政府官员良莠不齐，造成民怨长期积累。乌坎村官员很久没改选，引发弊端，中国政治虽引进基层民主选举，但仍无法解决草根治理问题。另外，中国很多地方政府倚靠出让土地，做为财政收入，但过程不透明，加上地方官员贪污腐化，使得地方政权不仅腐化还黑社会化。,铭传大学公共行政学系教授杨开煌表示，广东省近期处理乌坎村、海门镇等群众抗争事件，显示出对中共中央政治局委员、广东省委记汪洋等中国新一代地方领导人已经体认到，稳定来自和谐，而非压制；应该沟通而非封锁。这也可能成为中国地方官员处理民众抗争事件的模式。所以乌坎村、海门镇群众抗争事件，对汪洋而言危机就是转机，处理得好，不仅可转危为安，甚至还有加分效果。,相关评论,VA,案例：广东乌坎村事件,媒体香港东方日报文章指出，乌坎村事件，原本只是村民要求法办贪官并追索征地款的案件，要求合理合法处理，当局做法却倒行逆施，借口“境外敌对势力介入”，不惩贪官反而镇压百姓，以派出上千军警封堵乌坎村，断粮、断水、断电的手段逼迫村民就范，令广东省形象一再蒙羞，连累省委书记汪洋在中共十八大的政治行情。台湾联合报评论称，广东省委书记汪洋将采取惩贪或镇压的处理方式，乌坎村事件的处置或许可视为改革契机，借此整顿吏治、严惩腐败，解决长期土地被盗卖的问题，自然可使民怨平息；反之不仅影响其政绩，也会被解读成中共高层因中共十八大前的大位之争。,人民日报、新京报在12月22日乌坎事件获初步解决发表评论，评论上表示群众固然不能“有诉求就过激，一过激就违法”，基层政府也不能把本属正常的诉求表达，用“堵”和“压”使之演变成过激对抗，评论也赞扬广东省委派遣的工作组化解了村民激烈的情绪，人民日报评论“为问题的彻底解决，为当地的稳定和谐，创造了基本条件”，“这种有错即纠的政治勇气，体现了我们党一以贯之的宗旨：对群众利益负责，就是对党的事业负责”。,案例：广东乌坎村事件,事件凸显社会深层次矛盾，农民、投资者、政府三方都存在不满和利益冲突。据调查显示，中国每年民众集体维权的群体性事件多达十余万起，其中强行征地与补偿不足引发的群体事件占到了6成左右。学者于建嵘2010年11月在新京报记者专访时表示，土地问题已占全部农村群体性事件的65%。并表示土地纠纷有以下几种：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。因土地产生的还有其他纠纷，但主要还是因征地和占地引发。金融时报记者拉胡尔雅各布文章提到：“中国农村的土地名义上归集体所用，但官员们可用开发的名义将土地所有权托管，并换取补偿金。不过村民们常常认为补偿金过低，无法反映出土地出让带来的效益。”,村民自治定义,1,VA,村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。,村民自治定义,VA,定义,具体内容,村民自治的定义,村民自治定义,（一）全面推进村级民主选举，把干部的选任权交给村民,民主选举，就是按照宪法、村委会组织法、实施村委会组织法办法和村委会选举办法等法律法规，由村民直接选举或罢免村委会干部。村委会由主任、副主任和委员三至七人组成，每届任期3年，届满应及时进行换届选举。,具体内容,（二）全面推进村级民主决策，把重大村务的决定权交给村民,民主决策，就是凡涉及村民利益的重要事项，如从村集体经济所得收入的使用，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案，村民的承包方案，宅基地的使用方案等，都应提请村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。,1,具体内容,村民自治的定义,村民自治定义,（三）全面推进村级民主管理，把日常村务的参与权交给村民,民主管理，就是依据国家的法律法规和党的方针政策，结合本地的实际情况，全体村民讨论制订村民自治章程或村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系、职责、工作程序以及经济管理、社会治安、村风民俗、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。,具体内容,（四）全面推进村级民主监督，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民,民主监督，就是通过村务公开、民主评议村干部和村委会定期报告工作等形式，由村民监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部行为。,2,关键概念但是行政村不属于一级政府，是一种村落小范围的自治组织，自治内容仅限于自我管理。,2,VA,村民自治发展历程,VA,村民自治发展历程,村民自治发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代。,党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期。上世纪70年代末80年代初人民公社解体后，农村组织和管理出现涣散现象，治安状况恶化、公益事业无人办。在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。,1,2,3,4,VA,发展历程,1980年2月广西宜山地区出现第一个由农民自发选举产生的村委会,1982年修改宪法，“村民委员会”这一组织形式被写进宪法条文,1987年11月第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了村民委员会组织法（试行）,1994年中央召开的全国农村基层组织建设工作会议，把村民自治活动概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。,明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。,标志着以村委会选举为中心的村民自治在国家法律制度上正式确立，村民自治从此进入“组织法时代”,发展历程,5,6,7,VA,1997年10月党的十五大召开，村民自治的基本内容即“四个民主”首次写进了党的代表大会报告，成为规范党和国家政治生活的基本要求。,1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的村民委员会组织法，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更加明确的规定。,2007年10月党的十七大报告把我国社会主义政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等三项制度，扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度。,3,VA,村民自治具体操作过程,因为民主管理和民主监督在各个地方的实施不同，无法进行统一总结，所以我组主要展示民主选举和民主决策的操作过程。,1,2,3,4,（一）、建立选举组织机构,VA,一、民主选举,5,6,7,1,民主选举一般设两个层面的选举组织机构：,建立选举组织机构,两个层面组织机构的设立保证了换届选举工作的顺利开展。,县乡镇两级成立由党委人大政府的主要领导及有关部门负责人组成的村民委员会换届选举领导小组，承担换届选举工作的领导责任,成立村民选举委员会，具体负责选举的日常工作。,1,1,2,3,4,（二）、选民登记,VA,一、民主选举,5,6,7,1,选民登记是确认审查选民资格，落实基层群众普选权的过程。,选民登记,2,2,选民登记的前提是要对选民资格进行确认。按照村组法规定，村民依法享有选举权和被选举权须具备四个基本条件，一是年龄条件，年满十八周岁；其二是身份条件，即必须是本村村民；三是政治条件，即指依照法律未被剥夺政治权力的村民；四是能力条件，根据各地选举实践，一般规精神病人不列入选民名单近年来。,确认选民资格,选民登记,按照选民资格的确认标准，就可以进行选民登记。登记选民的方式，即由选举委员会在前一次换届选举的选民名单基础上，根据村组法对选民进行适当增删，并形成该次换届的选民名单。,1,2,3,4,（三）、提名产生候选人,VA,一、民主选举,5,6,7,1,候选人的提名和确定直接影响到选民能否充分行使民主权利影响到村委会成员的素质，是民主选举工作的关键环节。,提名产生候选人,1,2,3,4,（四）、竞选,VA,一、民主选举,5,6,7,1,竞选是选举的高潮和最重要的组成部分，有利于吸引优秀人才参与选举，为候选人展示自己能力争取当选提供了均等的机会；也有利于选民对候选人做出正确判断，在比较中做出理性的选择。,竞选,2、委托投票选民们或是对选举不感兴趣，或是因为有其它事情要做，而在选举投票日不能前来投票，选举规则规定在这些选民不能出席的情况下可以委托家里的人或其他的人代为投票，代票人凭借投票委托书领取选票，这就是委托投票。同时各地的选举规则也都规定委托投票的数量不能超过三张。,1,2,3,4,（五）、投票,VA,一、民主选举,5,6,7,1,投票选举是基层自治选举工作最为关键的步骤和环节，是选民行使选举权利的主要形式。,投票,1、流动票箱根据村组法双过半（“登记参加选举的村民过半数投票”和“候选人获得参加投票的村民过半数的选票”）的要求，为了提高投票率，选举中广泛使用了流动票箱为防止制造假票以及保障村民选举时的隐私权，增加选举的公正性。,4、点票在投票结束以后立即公开点票并且公布结果是民主选举的一个基本原则，村组法规定公开计票且选举结果应当场公布。,1,2,3,4,（五）、投票,VA,一、民主选举,5,6,7,1,投票选举是基层自治选举工作最为关键的步骤和环节，是选民行使选举权利的主要形式。,投票,3、秘密投票秘密投票被村组法以法律文本的形式确定下来，要求在选举时实施无记名投票和设立秘密写票处。秘密写票处只允许投票人进入，不允许他人在旁观看。村落是个熟人社会，秘密写票处的设立与使用，可以有效地防止家族势力和不同派性势力的干扰，利于选民表达自己的真实意愿。,太石村罢免事件是指2005年7月广东省广州市番禺区鱼窝头镇太石村村民对在任村主任进行罢免而引起广泛关注的政治事件。罢免事件因部分有影响人士和学者的参与、大量媒体的曝光评论与当地政府的使用武力而广为关注。当时太石村发生了严重的财务问题，村民委员会已失去村民的信任，被质疑贪污腐败。愤怒的村民遂依中华人民共和国相关法律组织提请罢免程序。但区政府采取了致使事态升级的暴力手段，动用上千警力，拘捕了几十名村民，以及几位帮助村民的人权人士。虽然村民选举出了自己的选举委员会成员，但由于某种压力下，民选委员不久都辞职，支持罢免的部分签名村民最后撤回签名，村主任罢免遂告失败。,1,2,3,4,（六）、选举监督,VA,一、民主选举,5,6,7,1,对选举的整个程序进行监督，把候选人和选举组织者都置于被监督的地位，是选举公正的保障。,罢免,7,（七）、罢免,案例：广东番禹太石村罢免案,1,2,3,4,（七）、罢免,VA,一、民主选举,5,6,7,1,罢免,7,各方态度与评论太石村村民村民认为，在这次争取合法权利的过程中，地方政府进行了推托阻挠和压制，对村民进行威胁与利诱，并在没事实和法律依据下逮捕多人，村民付出巨大代价。政府导致的非法集结、围堵村委会、干扰政府正常工作的恶性事件。（见番禺日报）中央政府对这事件从一开始一直保持沉默态度，目前知道的是：大多数人认为中央政府已知晓，在外交部发言人孔泉在10月11日例行记者会答问中，用了“村民维权事件”一词。中国官方主要报刊之一的人民日报发表了支持村民合法抗争的评论文章。国内的媒体从9月底都不再报道太石村罢免事件（除当地番禺日报），国内互联网网站基本都撤下对这一事件的报道与评论，一些人认为这是中央政府禁止的。,1,2,3,4,（七）、罢免,VA,一、民主选举,5,6,7,1,罢免,7,各方态度与评论民间第三方这一事件受到了民间的强烈关注，有学者、法律人士、维权者亲自参与维护村民的行动。同时，网络大量实时报道和跟踪这一事件，至少二十多个人网志、BBS就此发表激烈评论。国内大多数人认为由于村民采取了非暴力抗争与理性态度，尽量按照法律程序表达自己的意愿。舆论普遍同情支持太石村民的抗争。当地的政府部门，由于出动大批警力武力实施抓捕和维持秩序，受到广泛批评。对最后罢免的流产表示失望。国内外媒体对于此次事件也保持了相当大的关注，但国内媒体的报道多截至于当地政府与罢免事件参与者发生冲突前。国内报道的媒体主要有南方都市报、南方农村报、新京报等，境外媒体主要有BBC、联合早报、德国之声、自由亚洲电台等。,1,2,3,4,VA,5,6,7,1,罢免,7,我组用一张流程表来展示罢免过程。以罢免村委会主任为例。,（七）、罢免,二、民主决策,两委组织实施并随时公开,三、民主管理,让村民直接参与和管理村内事务，实现了农民群众对日常村务的参与权；召开村民代表会议、村民小组长会议等,四、民主监督,民主决策及后续效果实行村务公开，政务公开、财政公开，农民有权监督村委会工作和村干部的行为，可向有关部门反映，实现农民群众的知情权和评议权。,村民自治现状分析,4,VA,（一）、数据告诉你真是好的,1、基本情况,（一）、数据告诉你真是好的,6、农村村民差额直选制度已经被广泛地建立并正常运转起来。最近一届村委会换届选举6省116个样本村都采取了选举的方式产生村主任，99%的村进行了直接选举，98%的村在最后一轮投票中采用差额选举的方式。村支部和村民代表在村委员选举的组织和实施过程中发挥着非常重要的作用，而且随时间增加有增强趋势。,4、全国80以上的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约。,5、全国共有95个国家级村民自治模范县（市、区），获得省级命名表彰的村民自治模范县（市、区）579个，村民自治正在向广度和深度发展。村民自治发展到今天，已经成为党在农村工作中的一项基本政策，成为中国农村一项基本的社会管理制度。,（二）、数据告诉你不足还有很多,1、关于选委会,支书担任选委会主任的情况很普遍，严重影响选举的独立性。,（二）、数据告诉你不足还有很多,2、关于候选人,海选这一提名方式所占比重很小，提名推荐比重过大。,（二）、数据告诉你不足还有很多,3、关于选票,流动票箱的存在在一定程度上造成灰色空间，秘密划票间的比重有待提高。,（二）、数据告诉你不足还有很多,4、关于唱票,唱票的操作流程并不完全透明，影响公平。,村民自治利与弊,5,VA,村民自治取得的可喜成就安庆市宜秀区黄梅村：村民自治打造美好乡村“升级版”,解放发展生产力、促进经济发展,维护社会稳定，降低维稳成本,村民拥有自己的投票权，参与热情得到提高。村务公开等民主监督制度有利于减少上访、群体性事件的发生。,拓展和完善了农村选人、用人的渠道，使村委会干部的整体素质有了较大提高。,一、村民自治的巨大助力,农民利用自己拥有的自治权利，直接参与农村公共事务的管理，切实关心和支持本村经济的发展。村民自治实现了作为农村生产力首要主导因素的人的解放和发展，从而在经济发展中真正的发挥自己的主观能动性，进一步的提高农村的经济发展水平，提高农村的生产力。,1,一、村民自治的巨大助力,2,乡村民主化有利于形成社区公共权威，提高社区资源动员能力，降低国家与分散农户的谈判成本。保证党和国家的方针政策在农村的贯彻落实。,提高基层群众的政治参与热情，促进农村基层政治的制度化和法制化,杜绝贪污腐败的滋生。,村民自治制度改变了两千年来农村地区的政治权力结构，权力运作的方向变成了自下而上，村干部由村民选举产生，对下向村民负责，而不是对上向乡镇负责。广大农民在村民自治的实践中，创造了许多新的民主形式，这不仅大大丰富了我国社会主义民主理论，而且还引起了国内外各界的关注。,二、村民自治存在的问题,男子打死“南霸天”村长村民求情,二、村民自治存在的问题,制度层面的问题,1、村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅,2、乡镇政府与村委会权责界定及关系不清。,3、违背了“党的领导原则”，包括：,“包揽型领导”现象“放任型领导”现象“对立型领导”现象,4、违背了“村民自治原则”；违背了“依法行政、越权无效原则”,5、村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实,6、村规民约不规范，村级组织配套机制不健全,7、村民自治权利保障机制不健全；村民自治的推动机制不配套。,二、村民自治存在的问题,选举方面的问题,1、选举模式问题2、行政干预问题3、贿选问题,村务公开和财务监督问题,1、政务公开问题2、财务公开问题3、财务监管问题4、基层监督问题,三、村民自治的经验,1、相信和依靠农民群众，尊重农民群众的意愿，尊重农民群众的首创精神，是村民自治充满活力的源泉。2、严格依照政策和法律办事，在政策和法律的规范下推进民主，实现民主和法制相结合，是村民自治发展的根本保证。3、紧密围绕经济建设这个中心，服务于农村改革、发展、稳定的大局，着眼于群众关心的热点和难点问题，是村民自治发展的内在动力。4、典型示范，循序渐进，在实践中锻炼群众和干部，逐步提高他们的认识水平和民主素质，是村民自治不断推进的基本方法。5、加强党和政府的领导，充分发挥农村党组织和有关部门的作用，创造良好的社会环境，是村民自治取得成效的重要保证。,村民自治制度缺陷原因初探,6,VA,现行法律对乡镇政府与村委会的关系界定模糊空间较大，乡镇政府对村委会在现实中存在实质上的“领导”权威。,一、乡镇政府主导型村民自治存在的问题由于现实困境，村民对选举的村委会失望，转而寄希望于乡镇政府，并认为乡镇政府与村委会的关系是管与被管的关系。,二、村委会主导型村民自治存在的问题村委会主导型村民自治是指村民自治组织不遵守法律规定，擅自作出不属于村民自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利或无正当理由、拒不接受乡镇政府布置的各项任务。这是村民过度自治化的情形。,VA,现行法律对“两委”关系的制度安排过于原则、笼统“两委”之间的职责权限不明确。而党在农村地区的领导是通过村党支部来实现的。“两委”矛盾大多产生在具体执行上。对于村党支部具体如何保漳村委会的工作，相关法律在论述上则显得比较模糊。对“两委”职权的划分过于原则化。使得村中的“两委”就可以各取所需地援引制度条文，在具体职权问题上争执不下。,VA,及原因分析,一、“党强村弱”型村民自治存在的问题二、“党弱村强”型村民自治存在的问题三、“互不相让”型村民自治存在的问题,第二，农村大批的劳动力外出打工导致选民人数急剧下降，留守村民无法代表全体村民进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三，村里的重大事务早己由村委会开会研究决定了，召开村民大会及村民代表大会只不过是形式而已，召开与不召开都不能影响结果。,及原因分析,VA,第一，村民中有许多错误认识，有的认为自己不是村委会成员，就是有反对意见也无法表达或绝不会被采纳，参加不参加都是一个样。,VA,1、