第三讲 公共组织(全) (课堂PPT)

耿旭深圳大学管理学院,公共组织,StartHere,公共组织类型,公共组织结构,公共组织变革,1,统治、管理与治理辨析,1,国家,公民,社会,在治理理念下，强调社会和公民的主动性和参与性，而社会层面就要涉及到相关组织，例如非盈利组织、一些准政府组织、公共媒体等。,主体客体机制手段重点,2,思考？,2,3,第一部分公共组织结构,4,组织,中文的“组织”原意为将丝麻纺织成布，后来被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体；英文的组织（Organization）来源于“器官”（Organ）一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构，后来引申为按照一定目标而进行的系统安排。组织的要素：（1）目标说明组织存在的理由（2）主体人（3）资源人、财、物、信息和技术等资源（4）结构通过分工和协作而形成的组织结构（5）互动与环境进行物质、能量和信息的交换。组织：人们为了实现一定的目标，互相协作结合而成的集体。,3,公共目标和非公共目标,5,公共组织,4,6,5,公共组织的特征,7,6,公共物品,非排他性,排他性,非竞争性,竞争性,私人物品,纯公共物品国防、公共安全、外交、法律法规、义务教育,俱乐部公共物品有线电视、排污权、电信、电力、自来水,公共资源免费的高速公路、桥梁、公共草地、湖泊、森林,8,公共组织,的主要结构形式,8,纵向结构（层级制）,9,公共组织,的主要结构形式,8,横向结构（职能制）,10,公共组织,的主要结构形式,8,11,公共组织,的主要结构形式,8,职能（参谋）结构形式,12,公共组织,的主要结构形式,8,直线职能结构形式,13,公共组织,的主要结构形式,8,矩阵制结构形式,市长,14,新型公共组织的结构类型,9,15,新型公共组织的结构类型,9,16,第二部分公共组织类型,17,10,A,行政组织,B,非盈利组织,C,准政府组织,公共组织的类型,18,10,A,行政组织,公共组织的类型,19,10,一、政府的含义,行政组织主要是指政府机构和人员所构成的实体性存在，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动群体。,20,10,二、政府存在的必要性市场失灵,市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。市场失灵主要是市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，不能实现其预期的社会目标。,市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，市场失灵的表现主要有：无法提供公共物品外部性自然垄断信息不对称,21,10,市场失灵无法提供公共物品,私人物品是谁付费谁享用。而公共物品则完全不同，所有使用者无论付费与否都可以从中受益，具有“非竞争性”与“非排他性”。因此，市场不会也不愿意提供这些公共物品，需要政府部门加以提供。,思考：市场为什么不愿意提供公共物品？,22,10,外部性：指市场主体的生产或消费行为有可能对其他人的福利或是周围环境产生影响。正的外部性，又称外部经济，如某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。负的外部性，又称外部不经济，如某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。解决外部性的基本思路：让外部性内部化，即政府通过制度安排，让市场主体的经济活动所产生的社会收益或成本，转为私人收益或成本（征税与补贴，私人谈判）,深圳拟征收汽车排污费，鼓励节能减排和新能源汽车“日前，深圳汽车排污费的政策浮出水面。按照此次媒体批露的三个方案，深圳考虑排量起征点有1.0升以上和1.5升以上两种，起征额有每年300元、500元和1000元三种考虑。深圳市汽车保有量240多万辆，假如每辆每年收汽车排污费1000元，年财政增收就达到24亿多元。”（来源：中国证券网2012-10-16）,市场失灵外部性,23,10,垄断：是指唯一或者少数（寡头垄断）的生产者在一个或者多个市场，面对竞争性的消费者。特征：垄断者在市场上，能够随意操控价格和产量原因：技术壁垒（专利保护）、资源壁垒、行政壁垒（专卖权、公共事业）、规模经济后果：投资不足、就业下降、价格上升、扼杀创新,市场失灵自然垄断,24,10,市场理论假定买卖双方的信息是完全的。在一定程度上，如果一方未能获得信息-尤其是买方-则市场无法达到最佳。对消费者的保护或制定行业标准是政府通过提供信息的行动来改善市场功能的例证。,例子：二手汽车、食品、保健品、作物种子、房地产、医院思考：如何防止某些商家因为信息不对称而出售假冒伪劣产品，对消费者造成伤害？,市场失灵信息不对称,25,10,三、政府的职能,（1）防卫职责：保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略（2）为保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构（3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些商品，例如公共事业和设施亚当斯密国富论观点：政府应该扮演“守夜人（TheNightWatchman）”角色，政府对市场所作的任何干预都被视为不合理的。,（1）确立法律基础（2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施（4）保护弱势群体（5）保护环境世界银行1997年世界发展报告,26,10,市场经济下政府的职能,资源配置职能（1）提供公共物品（2）矫正外部效应（3）促进有效竞争调节分配职能（1）税收（累进所得税）（2）转移支付（社会保障）（3）工资与物价管制稳定经济职能（1）相机抉择政策。通过人为的政策调节，逆经济周期而动，在经济过热时加以抑制，在经济萧条时进行刺激。（2）内在稳定政策。通过税收和支出政策机制，自动发挥作用，稳定经济。,27,10,四、行政组织的分类,1.领导机关又称首脑机关，中枢机关，是各级政府统辖全局的指挥中枢和决策、督导中心。主要职能是制定组织的总目标和长远规划，以及颁布大政方针和政策，并对辖区内的重大问题进行统一指挥和领导。国外统称内阁，形式上一般为由政府首脑召集主持的内阁会议、国务会议。中国实行行政首长负责制，形式为行政首长主持召开的办公会议，如国务院办公会、省长办公会、市长办公会等。,28,10,四、行政组织的分类,2.职能机关指各级政府分管专业行政事务的执行机关。如国务院的部委及直属机构，各级政府的厅、局、处、科、股等。3.辅助机关指协助行政首长处理日常事务的办事机关。分为4种类型：综合性辅助机关：如各级办公厅、办公室。专业性辅助机关：行政组织内负责某一项具体事务的机关，如财政部的人事司，人事部的财务司等。政务性辅助机关：如各级政府政策研究室。事务性辅助机关：如机关事务管理局等。,29,10,四、行政组织的分类,4.咨询机关又称幕僚、智囊、参谋机关。通常由具有权威的专家学者和富有经验的资深官员组成的专门为政府出谋划策的机关。如国务院参事室、国务院经济研究中心、财政部财政研究所等机关。中国智囊机构：中共中央研究室、国务院发展研究中心；各部委的研究机构：发改委（经济研究所，能源研究所，投资研究所），财政部（财政科学研究所）；中央党校；社会主义学院；中国社科院；高校中的研究机构；民间研究机构：天则经济研究所（茅于轼、张曙光、盛洪、樊纲），北京视野咨询中心（钟朋荣),30,10,四、行政组织的分类,5.派出机关指一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。如省政府的派出机关地区行署，区政府的派出机关街道办事处，以及乡镇的七站八所（派出所，税务所，财政所，工商所等）。派出机关并不构成一级政府机关，其权力为委派机关的延伸，其职能是承上启下实施管理，一方面督促检查辖区内行政机关贯彻执行上级的决议和指示，另一方面向委派机关报告辖区内行政机关的情况和意见，并完成委派机关交予的其它事项。,31,10,B,非营利组织,公共组织的类型,32,10,一、非营利组织的含义,33,二、非营利组织的特征,组织性,非政府性,非营利性,志愿性,自治性,34,2020/5/23,三、非营利组织的作用,非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者,非营利组织能够提高公共物品的供给效率,非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求,非营利组织能较好地满足社会多元化的需求,35,10,四、我国非营利组织的分类,36,10,我国非营利组织的分类,37,10,我国非营利组织的分类,38,10,我国非营利组织的分类,39,10,我国非营利组织的分类,40,10,我国非营利组织的分类,41,10,我国非营利组织的分类,42,10,我国非营利组织的分类,43,10,我国非营利组织的分类,44,10,我国非营利组织的分类,45,10,C,准政府组织,公共组织的类型,46,一、事业单位的含义与特征,事业单位活动的非经济性与非政治性,事业单位由政府主办并主管,事业单位经费由公共财政供给,事业单位的含义：事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会公共组织。事业单位的特征：,整个事业单位系统具有行政性,47,二、事业单位改革的必要性及目标取向,必要性,1，缓解事业单位规模大、增长快，财政负担重的问题2，解决社会效益不高的问题3，解决与经济建设结合不紧密的问题,A,目标取向,1，事业单位的社会化2，事业单位运行的法制化与民主化3，转变事业单位管理方式4，建立与完善事业单位法人治理结构,B,48,三、业单位改革的指导思想、基本原则与分类,指导思想,按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，以社会功能为依据，合理划分事业单位类别，坚持统筹协调，突出管理体制和运行机制创新，逐步建立公益目标明确，布局结构合理，投入机制完善，治理结构规范，微观运行高效，监管机制健全的现代事业单位管理体制与运行机制，促进社会事业更好更快发展,基本原则,实行政事分开，实行职责分开，实行管理方式与手段分开,分类改革,行政类事业单位、公益类事业单位、经营服务类事业单位,49,第三部分公共组织变革,50,一、科层制组织的基本特征,专门化,等级制,规则化,非人格化,技术化,公私分明化,51,2020/5/23,二、科层制方法的主要内容,工作秩序化,组织标准化,管理规范化,理顺组织内外的各种关系命令服务关系信息沟通关系意见反映与反馈关系等,分工专业化工作指标化人员统一化,理性准则一视同仁规定职权范围与协作形式功绩制,52,缺陷,1，缺少灵活性与主动精神2，忽视人的差异性与多样性3，缺少竞争4，机构膨胀，职能交叉,困境,1，内外部环境变化时，缺少适应性2，信息控制3，行政控制,三、传统科层制组织的缺陷与困境,53,帕金森定律及关于行政的其他研究（官场病）（1958）：1.官员增加原理。官员喜欢增加部属，为部署制造许多工作。2.无效率系数。机构越来越庞杂，人员越来越多，效率越来越低。3.嫉妒病。官员不喜欢能力比自己强的人，二流领导三流，三流领导四流，组织整体素质越来越差。4.办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比。,豪华政府办公楼,54,提高公共组织适应环境的能力,提高公共组织自身的稳定性、协调性,