浅析基层检察院民事检察工作存在的问题及对策

浅析基层检察院民事检察工作存在的问题及对策 修改后的民事诉讼法颁布施行两年多来，对基层检察院民事行政检察工作有着深远的影响，既有机遇也有挑战。本文分析修改后的民事诉讼法对民事检察监督的影响，基层民行工作中遇到的问题，剖析成因，提出强化民事诉讼法律监督的对策与建议。 一、新法对民事检察监督的影响 修改后的民事诉讼法对民事检察监督的范围、方法及手段进行明确和强化。主要是以下几个方面： （一）扩大民事诉讼监督的范围 一是民事诉讼法第14条规定，民事检察法律监督对象从民事审判活动扩大到民事诉讼；二是民事诉讼法第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关有关组织可以先向 _提起诉讼。”结合十八届四中全会决定关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”和人大授权13省区市开展公益诉讼试点，提起公益诉讼已经成为民行检察工作的新职能之一；三是民事诉讼法第198条和第207条将损害国家利益、社会公共利益的调解书列入民行检察监督职能之中；四是民事诉讼法第208条规定，检察机关有权对审判人员违法行为进行监督；五是民事诉讼法第235条规定检察院有权对民事执行活动实行法律监督。 （二）增加民事检察法律监督的方式 民事诉讼法第208和第209条规定，除抗诉这一传统监督方式以外，将检察建议也列入监督方式中，并对适用情形明确规定。 （三）增加检察监督的手段 民事诉讼法第201条规定，“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。” 二、 基层院民事检察监督存在的问题及原因 （一）民事生效裁判监督案件受理数下降 xx年民事诉讼法修改后，常山县检察院民事生效裁判监督案件的受案数逐年降低（见表一），究其原因是民事诉讼法和人民检察院民事诉讼监督规则（试行）对民事生效裁判的检察监督受理做出限制性的规定，加之当事人对民行检察工作缺乏了解。 第一，根据民事诉讼法第209条第一款规定，案件裁判生效后不能马上到检察院申请监督，需要在法定期限内先向法院申请再审，法院驳回、逾期未作出裁定或者裁判错误后才能向检察院申请监督，从而为检察院受理生效裁判实行法律监督设置了一道前置程序，当事人不服一审判决多数会提起上诉，法院较之前多一次自我审查改正的机会，存在问题的案件数量减小，申请检察院对生效裁判监督的当事人也随之减少。 第二，人民检察院民事诉讼监督规则（试行）第32条列举七项不可归责于当事人的原因而无法依法上诉的情况，按规定向法院申请再审后，可以依据民事诉讼法第209条规定向检察院申请法律监督。但法院作出一审裁判后，当事人依法可以上诉而未提起上诉的，依据民事诉讼法第209条规定，向检察院申请检察监督的，检察院不予受理。实践中，有的当事人认为二审在没有外部监督的情况下无法得到公正审判，有些当事人因交不起诉讼费，采用一审不上诉，申请再审后到检察院申请民事诉讼监督，根据现行法律规定，检察院不予受理。有观点认为，上述规定是为了维护审判权威，检察救济的介入必须在当事人充分行使权利后，而当事人放弃上诉就是对自己诉权的放弃，法律不再予以保护。笔者认为，当事人有权选择是否上诉，当事人一审后认为裁判不公可以选择上诉，也可以再审后到检察院申请法律监督，不能因其放弃上诉权利而剥夺其申请法律监督的权利。 第三，当事人对民行部门的职能定位缺乏了解，同时，当事人向基层检察院申请监督，基层检察院需提请上级检察院抗诉，根据人民检察院民事诉讼监督规则（试行）第103条规定，对民事执行活动提出检察建议的，应当经检察委员会决定。这样办案周期较长，加之检察监督的刚性不足，导致当事人来检察院申请民事法律监督的较少。 （二）息访息诉压力明显增大 基层检察院案件受理数量下降的同时，信访的数量却呈现上升趋势。xx年，常山县院民行科虽然未受理生效裁判监督案件，但协助控申部门接访十余件不予受理的生效裁判信访案件，负责做好释法说理服判息诉的工作。 （三）监督规定过于原则 第一，修改后民事诉讼法中检察机关对审判人员违法行为和民事执行有权监督的规定过于原则，未就案件、监督方式、监督程序等作出具体规定，导致对实践工作缺乏指导性与可操作性，各基层院做法各异，缺乏统一规范。法院对检察机关的民事诉讼监督、执行监督多数有抵触情绪，甚至认为检察监督是对法院独立行使民事审判权、执行权的干扰，检察机关在监督过程中会遇到法院的阻力。 第二，过于笼统的规定使得当事人不愿意向无法确定程序与效力的检察院申请监督。对审判活动监督和执行活动违法行为监督的案件线索主要是当事人或者案外人控诉与控告，当事人比较重视的是案件的实体处理结果，对程序性违法问题一般不申请监督，而且更有些程序性违法问题是具有时效性，时过境迁事后进行监督没有意义。有的当事人不了解检察机关监督的程序、方法与处理方式，认为案件最终的判决和执行都绝对由法院掌握，不愿意得罪法官，即使遭受不公正待遇，只是敢怒不敢言，更有甚者宁可向法官托关系，也不愿意来检察机关申请法律监督。 第三，民事诉讼法第201条规定，检察机关具有调查核实权，但是缺乏具体操作规范，民行检察没有强制权，遇到当事人与案外人不配合调查的情况，民行科也是无可奈何。1 （四）检察建议效力缺乏刚性 目前，除了部分民事生效裁判基层检察院可以采取提请抗诉的手段予以监督，大部分生效裁判监督、审执人员违法行为监督、执行监督多采取检察建议的方式进行监督。检察建议是一种柔性的监督方式，其监督的效力主要是检察建议促使法院启动相应的程序行纠正，是否纠正错误的主动权几乎都在法院手中。2如果法院收到检察建议置之不理，或者无正当理由不予采纳时，检察机关并没有后续措施来保证检察建议被正确采纳。 （五）一般程序性违法监督未得到重视 依据民事诉讼法第208条第3款规定，“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级 _提出检察建议。”法律赋予了检察机关监督法院一般程序性违法的监督权力，但是在省检察院绩效考核中，基层检察院民行业务需要上报的数据中没有对审判人员一般程序违法监督的数据，仅需要对“审判人员作党政纪处理或者调离岗位”或“审判人员构成职务犯罪被追究刑事责任”的数据上报，使得多数基层检察院不重视法院一般程序性违法监督，实践中这部分却是法院工作中多发的问题。实践中，法院内部案多人少的矛盾突出，加之即将推行办案责任终生制，导致法官办案“重实体轻程序”，一般程序违法也较容易为当事人所忽略，而一部分不公正裁判正是一般程序性违法引起的，如常山县院曾办理的一起案件，法官一审判决文书延迟送达一年半之久，导致当事人后续权利完全无法行使。 三、 加强基层院民事检察监督的对策建议 （一）完善民事诉讼监督法律规定 1、建议进一步完善民事检察监督的法律法规，出台具体操作细则，统一操作规范。人民检察院民事诉讼监督规则是检察机关实行法律监督的内部操作细则，法院对其中的部分内容不甚认可，实践中给基层检察院民行工作带来一些方面的困惑。建议“两高”联合颁布相应司法解释，进一步明确民事诉讼活动法律监督范围及程序，如明确检察机关可以依职权启动案件的类型，当事人申请监督启动案件的类型，行使调查权的界限等，为民事诉讼监督案件的监督提供相应的操作细则。3 2、赋予检察建议的强制力。建议出台相应法律规范明确检察建议的效力与执行，明确检察建议书在检察监督中的法律强制力，对拒不接受检察机关监督或者变相执行检察建议书的行为如何处理，法律应做出明确规定，真正提高监督的效益和质量。4 （二）加强多方沟通与配合 1.加强同法院的沟通与配合，促进检法相互理解与支持，加快案件信息共享机制的建设，以便检察院可以及时了解相关案件情况。检察院开展民事检察监督调阅卷宗需要得到法院支持，法院部分案件的服判息诉也需要检察院的介入才能更好地案结事了，正确处理检法两院之间的关系，有利于检察机关更好地实施监督行为，更好地维护公平正义，体现司法公信力。5 2.加强上下联动。“对上级检察院在办案过程中发现的基层法官违法裁判、执行的线索，也应及时移交基层院民行检察部门开展监督。”6加强案源整合，充分发挥检察一体化的优势，上级部门汇总各地上报案件线索，指导基层院办理案件。 （三）加大法制宣传力度 要充分利用法制宣传周、基层检察室、法律服务工作所、律师事务所、司法所等平台，举办座谈交流，开展“进基层、进社区、进企业”等多种形式的法律宣传服务，宣传民行检察工作职能，畅通百姓申诉渠道。7借助“互联网+”，在检察网站、检察微信、微博与客户端上宣传民事行政检察工作，让群众了解民行检察的职能与申请监督的条件与方式等。 （四）合理设置数据通报制度 充分利用好数据通报等工作指导平台，将工作重点与范围合理配置，以便更科学合理地指导基层检察院民行检察工作的方向与重点领域。 （五）加强民行检察队伍建设 民事行政检察工作涉及民事行政诉讼的全过程，从立案到执行，由程序到