公共财政视角下的政府投融资创新

陕西省人大常委会副秘书长张建申（教授）2010年4月,公共财政视角下的政府投融资创新,同志们：大家好！,主要讲三个问题：1)我所理解的公共财政；2)地方政府的投资领域；3)地方政府的融资创新。希望同志们自始至终有个好心情！,今天,我受贺校长的邀请,专门就公共财政视角下的政府投融资创新这个专题，讲讲自己的心得和意见，感到十分高兴。但由于自己才疏学浅，水平有限，错误和不妥之处实所难免,欢迎各位领导和同志们批评指正！,前言改革开放30多年来，我国融入全球化与建立市场经济的方针并举，内政与外交相互促进，民主法治相辅相成，发展和谐并重，取得了举世瞩目的巨大成就。在长达30多年的时间里，我国经济保持平均9.7%的高速增长。即使在2008年遭遇国际金融危机的大背景下,我国去年经济增长也达到了8.7%,这的确是一个了不起的世界奇迹!,2009年的主要经济指标:1、GDP达到33.5353万亿,增长8.7%,人均约3800美元；我省GDP达到8186.85亿元,增长13.6%,高于全国4.9个百分点已经居全国第17位。2、全国财政收入达到6.85万亿元，增长11.7%;我省财政收入达到1389.5亿元,增长25.8%。3、外汇储备接近2.4万亿美元，今年3月底已经达到2.447万亿美元,是世界上国际支付能力最强的国家.4、进出口总额为22073亿美元，其中出口为12017亿美元，超过德国已经处于世界第一。,2009年,是新世纪以来中国经济发展最为困难的一年。面对百年不遇的国际金融危机的严重冲击和极其复杂的国内外形势，党中央、国务院审时度势，科学决策，带领全国人民万众一心，共克时艰，坚持实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面实施并不断完善应对国际金融危机的一揽子计划，较快扭转了经济增速下滑的局面，率先实现了国民经济总体回升向好。如果把2008年以来九个季度的GDP增幅画条曲线：10、10.1、9、6.8、6.1、7.9、8.9、10.7、12.8,这是一个清晰的“V”型反转。,值得指出的是，2009年三季度以来，我国经济企稳向好主要依赖政府投资拉动，而民间投资、居民消费和外贸出口依然呈现低迷态势。政府投资“单引擎”驱动的经济复苏具有很大风险，很难使经济步入稳定、协调和可持续的内生型增长轨道。只有在全球经济稳步复苏、居民消费意愿和能力大幅提升、民间投资真正启动、产能过剩局面有效缓解后，我国经济才有可能持续健康协调地发展。目前，我国各级地方政府的投资领域广泛，需要花钱的地方很多，而资金又十分短缺。探讨公共财政视角下的政府投融资创新，努力拓展地方政府的融资渠道，是一个有意义的重大课题。,一、我所理解的公共财政,在社会主义市场经济条件下，财政分配活动应该按照全体社会成员的集体偏好进行，必须以满足全社会的公共需要为目标，努力使社会公众的福利水平最大化。因此，我们要讨论公共财政视角下的政府投融资创新，就要在弄清楚公共财政本质的基础上来进行。,1、公共财政是法制财政,事实上，在法治背景和宪政视野下，人民和国家处于对等地位，国家只是提供公共服务的公团体，对人民仅有管理与服务职能，而无支配和控制的权利。人民与国家有协商的必要和可能，对国家提供的公共服务（包括政府投资）有选择权和决定权，有权参与确定公共物品的种类、规模及由此所需要支付的对价。,按照这样的逻辑来推论，显然财政收入的取得与支出的安排和使用，都必须严格依照法律的规定进行，不能依照任何人的意愿或个人偏好进行。即人民对国家所掌握的财政资金的使用享有决策权和监督权。这些权利是通过对预算、决算和财政政策的审批来实现的。即经过立法机关审批的年度预算和财政政策，具有法律约束力，政府必须严格依照执行。因此，公共财政的构建对法制有着天然的依赖性，公共财政必然是法制财政。,另一方面，公共财政运行机制的规范性，也要求财政活动必须在法制的约束下进行，必须站在制度的制高点上去实施财政分配活动。也就是说，既然政府被社会成员委以了提供公共物品（包括政府投资）的神圣责任，那么，就有必要防范拥有公共权力的部门及其官员因滥用权力而损害社会成员的公共利益。因此，公共财政不仅仅要从公共性的角度来考虑财政的供给范围，还要从政府自身行为的规范化入手，来防范公共权力的滥用。,2、公共财政是道德财政,什么是道德？不伤害他人为“道”，关爱他人为“德”。道德是法律的必要补充，又有法律不可替代的作用。在一个文化厚实深沉的社会里，人懂得尊重自己他不苟且，因为不苟且所以有品位；人懂得尊重别人他不霸道，因为不霸道所以有道德；人懂得尊重社会他不掠夺，因为不掠夺所以有永续的智能。从这种意义上来讲，公共财政就是道德财政，无论从财政收入还是支出上都是如此。,如果我们站在政治的立场上来看，实际上任何赋税是不得民心的。法国前财政部长柯尔伯特就作过一个生动的比喻：征税就像拔鹅毛，你要想以最少量的反对的嘘嘘声来得到最大数量的鹅毛，几乎是不可能的。这就是说，我们设计税制，必须考虑道德因素，既要体现效率、还要体现公平，更要讲政治。我们不能为了增加政府收入而伤害了人民群众的根本利益。要知道，政府与人民群众是舟和水的关系：水能栽舟、亦能覆舟。,再从支出上来看：因为我们不论花在什么地方的钱，都不是我们自家的钱，而是纳税人的钱，是十分珍贵的公共资源。因此，我们花的每一分钱，都必须对人民负责，让人民满意，都要千方百计地让人民笑起来，而不能让人民哭起来，更不敢使人民骂起来。目前，我国政府的投资体制不健全，监督不到位，挤占、挪用、贪污、浪费政府投资的现象十分严重。我国公路、铁路、机场、城市交通、水利等基础设施建设中频频暴露出来的各种严重问题，已经令人民深恶痛绝，政府投资效益低下是不争的事实。,试想一想：人如果没有道德、没有良知，那么，在利益面前，在金钱面前，在灯红酒绿面前，只凭着血肉之躯，凭着本能，显然是无法抵挡的。当人没有了道德感与羞耻感，丧失了人性的尊严与高贵之后，在疯狂鄙俗及充满诱惑力与刺激性的世界面前，很难寂然不动，立定脚根。于是腐败产生了，堕落出现了，违反财经法纪的现象也司空见惯，以至于一些人走上了职务犯罪的道路，陷入了罪恶的深渊。所有这些，都说明公共财政必须担当起维护国家民族利益，保护弱势群体免受灾难伤害，维护财经秩序的历史重任。,3、公共财政是民生财政,关注民生民意，相信依靠人民群众，自觉接受群众的监督，是我们党和政府坚持群众路线，逐步走向成功的经验和光荣传统。目前，民生问题还是比较严重的：“生不起，剖腹一刀五千几；读不起，选个学校三万起；住不起，一万多元一平米；娶不起，没房没车谁跟你；病不起，药费让人脱层皮；死不起，火化下葬一万几。”这些民间顺口溜，就是对目前民生问题的真实写照。,近年来，我们一些人把发展就等同于经济的快速运行，等同于GDP和财政收入的高速增长，而忽视了人民群众的切身利益和真实感受。这种认识上的片面性肯定会造成一系列严重的后果，我们也为此付出了血的代价。毫无疑问，发展必须必须以人为本，必须民生优先，必须把人民群众的根本利益放在首要位置。发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，即发展的终极目的就是为了造福人民大众。如果我们以牺牲人民群众的切身利益为代价而换取了发展，我们宁可回到自然社会。所以，我们应该把人民群众满意不满意，高兴不高兴，生活得惬意不惬意作为检验财政工作的重要标准。,二、地方政府的投资领域,我们讨论投融资创新问题，弄清楚地方政府的投资领域很有必要。也就是说，我们地方政府的钱能够投在那里？哪些领域应该保障？哪些领域不能涉猎？我个人认为，以下几个问题值得我们高度重视：一是地方政府的主要责任是什么？二是地方政府投资的主要领域应该如何界定？三是地方政府投融资主要存在那些问题？,1、地方政府的主要责任,在宪政视野下，我们的政府是公共政府，政府手中的权力是公共权力，而与之相应的财政则是公共财政。政府投资必须紧紧围绕自己的责任进行，既不能缺位，也不能越位，更不能错位。按照现代公共政府理论的基本观点，地方政府的主要责任，就是要千方百计地满足社会公共需要，保证自己的人民像人一样活着。我认为，就政府投资领域而言，地方政府的主要责任：,一是保证人民享受良好的生存环境,科学发展的最低要求是，要保证人民能够呼吸到新鲜的空气、享受到温煦的阳光、喝上清洁无污染的水和奶、吃上绿色的食品；即能够在良好和谐的自然环境中幸福地工作、学习和生活，是政府的重要责任之一，也是科学发展的目的所在。人民有权依法对政府提出这方面的要求。,二是保证人民享受良好的教育,政府要把教育切实摆在优先发展的战略地位，因为教育作为发展的基石，事关民族兴旺、人民福祉和国家未来，是百年大计、千秋工程。教育公平的确是科学发展的重点和难点所在。政府不仅要保障教育的经费需要，还要保证教育资源配置的相对公平。体现在政府投资方面，就是要把各级各类学校建设放在优先投资和突出的位置。,三是保证人民享有均等的就业机会,就业是民生之本，关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是我们实现科学发展、促进社会和谐的重要基础。严格说来，经济发展的过程，实际上就是促进就业持续扩大的过程，因此，政府投资必须与促进就业紧密联系起来，千方百计地创造有利于扩大就业的政府投资领域和经济发展方式，形成适应我国国情的多元化就业格局。（美国州长和重庆市长的喜与忧）,四是保证人民享有充分的知情权,知情权是公民人权的基本内容之一，因为政府投资不管到什么领域，说到底所花的钱都是纳税人的钱，是人民的钱；政府投资所行使的是宪法赋予的公共权力。所以，从理论上讲，人民有权知道政府想干什么、能干什么、干了什么、干得怎么样？即人民有权参与政府投资的决策，要把政府投资信息最大限度地公开，因为保密必然滋生腐败。,五是保证人民享受良好的医疗保障,我们知道，人的生理和心理健康健康是现代社会人类生活质量的重要标志之一。发达国家的公共卫生和医疗保障都很到位，一般实行国民卫生保健体系本国居民提供免费或部分免费的医疗服务。我国近年来在保障人民群众的公共卫生和医疗方面，也做了大量的事情，但仍有很大的欠帐。因此，政府投资应该向这方面倾斜，以提高人民健康水平。,六是保证人民享受良好的公共服务,我们知道，地方政府的一个重要职责，就是为人民提供良好的公共服务。而公共服务的范围十分广泛，如城市基础设施、水利、生态环境、道路交通、社会治安、社会保障、公共卫生、文化体育等。无论是城市还是农村，无论是发达地区还是落后地区，人民群众都有权享受良好的公共服务。,2、地方政府的投资领域,显然，地方政府的投资领域应当与其主要责任是一致的。地方政府投资既不能缺位，要切实管好自己应该管、管得了、能管好的事情；这些事情决定政府投资领域的范围。也不能越位，要坚决放开自己不该管、管不了、出力不讨好的事情。更不能错位，要切实转变政府职能，摆正政府的位置，发挥市场在配置资源中的基础性作用。地方政府的投资领域主要有：,一是生态环境建设,之所以把生态环境建设放在政府投资领域的首位，就是因为良好的生态环境是保证人民像人一样活着的最主要的基础，也是使人民群众生活得舒适惬意的基本依托。这实际上是一个执政理念问题：即我们发展和建设是为了什么，政府投资的目的是什么。一言以蔽之，那无疑就要让发展的成果惠及全体人民。如果我们以牺牲或者人为地破坏生态环境为代价，而换取所谓的发展，我们宁可不要！,二是基础设施建设,基础设施既是发展的重要基础，又是保证人民生活质量的重要依托。在城市，如果每天上下班人们坐在拥挤难耐、简陋不堪的公交车上颠簸震荡，在路上浪费很长的时间，怎么可能有好心情呢？在农村，如果因道路问题致使成熟的农副产品运不出去，又怎么让农民增收呢？显然，铁路、公路、机场、桥梁、水利、电力、电信，以及城市道路、立交、地铁、轻轨等基础设施都属于政府投资或者政府资金可以介入的领域。,三是公共服务设施建设,公共服务水平的高低，是衡量一个地方人民生活质量的重要标志。它不是可有可无，也不是政绩工程，而是科学和谐发展所必须，是从精神方面保证人民像人一样活着的需要。前些年我去东莞考察，发现长安镇东方村投资上亿元修建了一个豪华的文化广场，专门供上万名农民工休闲纳凉。现在，我们陕西的许多城市、甚至县城都修建了很漂亮的广场、公园、体育馆、文化长廊等，这些，都是为了满足人民群众的精神需要。,另外，诸如基础教育、科学普及、公共文化、公共卫生、基本医疗、公共体育等都是典型的公共产品，必须由政府保障。而与之密切相关的一些设施，如学校、文化广场、科普仪器和场所、影剧院、基层医疗机构、防疫检疫、质量监测等设施，也都属于政府投资或者应该介入的范畴。我们知道，义务教育是对全民而言的，因此，无论是发达地区还是落后地区，是城市还是农村，是富人还是穷人，每个人都有权力享受大体公平的义务教育。所以，中小学校不应该让私人去投资呢？,还有，社会主义的文化阵地，如果我们不去占领，腐朽文化就会去占领，因此，公共文化必须由政府去投资。此外，近年来频繁发生的公共卫生事件，如非典、禽流感、猪流感，以及食品药品安全事件，如三鹿奶粉、大头奶粉、苏丹红、中药针剂等，都说明这些问题已经严重影响到科学发展和和谐社会的建立。因此，公共卫生问题应该引起全社会的高度关注。而人民群众的身体健康和精神健康，也越来越成为人们关注的热点问题。这也是政府的职责所在。因此，公共卫生和基本医疗设施无疑也是政府投资的领域。,四是灾害防救设施建设,我国是一个天灾人人祸频发的国家，地震、水灾、泥石流、冰雪灾害、旱灾等自然灾害，近年来频频发生的人祸，如火灾、溃堤、交通事故、生产安全事故等，都给我们敲响了警钟。增加防灾救灾投资，保证人民免受或者少受天灾人祸的影响，促进工农业生产，改善人民生活和生产，是政府义不容辞的重要职责。显然，灾害防救设施建设如江河湖海堤坝、农田水利设施、城市消防设施等都是政府投资的重要方面。,3、政府投融资存在的主要问题,我国地方政府的投融资工作，存在一系列突出的问题，概括起来主要有以下几个方面：一是建设资金普遍匮乏，导致公共投入严重不足；二是投融资体制不健全，导致投资决策失误率居高不下，政府投资效益不高；三是融资理念落后、融资渠道单一，政府投资的放大效益不够突出；四是金融市场发育不成熟，导致商业银行面临巨大的风险压力。,一是建设资金匮乏、公共投入不足,全国各地普遍缺乏建设资金是一个不争的事实，即使发达地区也不例外。就我省的实际而言，由于经济发展相对滞后，财政实力不足，保运转都显得捉襟见肘，更谈不上投资和发展。我省7080%的县区、8095%的财力主要依靠转移支付过日子，省上和西安这样的大城市，几个国有投资集团或者公司的实力都不是很强，投融资能力明显不足。这个问题在我省各市、县则更为突出。,以上海为例，2009年政府投资的缺口就有1000亿元之巨，到现在为止，连韩正都不知钱从哪来。根据预算，上海的轨道交通1-13号线，预计总投资2380亿，政府至少要拿出35%的资本金就是833亿，现在只到位600多亿元，还有200亿元的缺口。另外，根据中央扩大投资促进内需的要求，上海市安排了86个重点项目，包括新开工18项、基本建成23项，所涉及总投资达5386亿元，政府投资规模空前。上海近期完成了到2020年的上海市轨道交通网络规划方案，规划城市轨道线路总长达880公里，未来还要需要投入2100亿，其中60%银行贷款，35%需要由政府支出的资本金860亿，外加前13条线的资本金缺口共计1000亿韩正直言不讳地告诉煤体：“这1000亿从哪里来，我还不知道。借的贷款拿什么钱来还，我也不知道”。我估计，韩正所面临的问题，我们陕西肯定也会面临。,二是投资体制不健全、政府投资效益不高,目前，政府投融资活动实际上是在缺乏约束的条件下进行的，繁杂的审批程序带来了巨大的寻租机会，同时，还必然伴随着领导直接决策的首长工程、样板工程，即使出现投资失误，也往往是无人负担最终的责任。而且，政府主导的低水平重复建设问题，严重影响政府投资的效益。此外，政府对中小企业又缺乏必要而应有的投融资支持，使得中小企业促进就业的功能得不到充分发挥。,三是融资渠道单一，放大效益不突出,不少地方政府的融资过多地依赖财政预算安排、土地出让收益、银行贷款，融资渠道单一，放大效益不够突出。有些地方政府的投资项目由开发商垫资，但政府又不能兑现承诺，既影响政府信誉，又给开发商造成难以弥补的损失。实际上，有一些低成本、高额度、灵活多样的债券、收费权信托、资产证券化等投融资方式，都可以作为政府的融资渠道。,四是银行贷款隐藏着大量风险,数据表明，2003年以来，我国贷款扩张和固定资产投资同时提速，其中机场、地铁、公路、桥梁、电信和电力等基础设施投资扩张的势头尤其明显。这一发展势头虽然在2007年下半年到2008年上半年，国家曾经一度采取措施予以遏制，但自从金融危机爆发以来，中央不得已而又采取了“双松”政策，致使贷款扩张和固定资产投资又再一次提速。而商业银行以居民储蓄存款承担公共设施长期贷款，隐藏着期限不匹配和流动性风险；加之资本市场发育落后，在公共设施融资中的作用有限，银行的巨额资金又找不到有效的投资渠道，有流动性过剩的矛盾。,三、地方政府的融资创新,我认为，地方政府的融资创新，要努力实现三个转变：一是由隐形负债向显性负债转变；二是由依靠银行贷款向发行地方政府债券转变；三是由指令性担保向信用评级转变。在此基础上，借鉴美、英等发达国家的融资经验，结合我国各地的实际积极稳妥地推进。,1、美国模式及其借鉴意义,美国实施联邦、州和县三级财政管理体制。对于地方政府的融资需求，主要通过各级政府发行市政债券的方式予以解决。其发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，其中州、县、市政府占50，政府授权机构约占47，债券使用机构约占3。其投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者，其中家庭和各类基金约占75左右。,美国市政债券的主要特点，可以概括为以下几点：一是运用地方财政或项目的现金流支持债券的发行，其实质是借助州以及地方政府的信用，来落实还款资金和担保问题。二是通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级。三是对市政债券的利息收入实现免税政策，意味着美国地方政府，可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资，从而为地方发展筹集大量的资金。显然，美国地方政府的这些做法，我们也可以尝试借鉴，以通过发行市政债券的方式，来筹集市政建设资金。,以市政债券作为融资主渠道的美国政府模式，一方面满足了地方政府的公共产品配置职能，另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。从公共产品的配置角度来看，全国性受益的项目由中央提供，地方受益的项目应由地方提供。而从公平的角度来看，建设一个可使用年的公共设施，仅靠当地政府几年的税收将全部负担集中在此阶段纳税人身上是不合理的。如果采取举债并将债务在受益期分摊，则负担就会分散到受益于此的后几代人当中，从而解决了公平问题。,2、英国模式及其借鉴价值,英国作为新公共管理理论的发祥地，却自1992年以来一直积极鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。1997年工党执政后又创新出公私合伙制(PFI)模式，提出构建合伙制的英国政府的工作目标，以通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。,2000年，英国政府对公私合伙制定义了三种类型：一是通过各种可能的产权结构把私人的产权引入到国有企业，也可以直接出售企业股份给私人部门，将控制权转移。二是对私人融资赋予优先权，公共部门通过签订民事合同向私人公司购买高质量的公共服务，充分利用私人部门的资金和管理技术。授予私人部门特许经营权，让私人部门去承担经营责任。三是向市场广泛出售需政府承担的公共服务，在私人部门专业知识和金融管理占优势的领域开展合伙制，从而充分发掘政府资产的商业价值和潜力。,英国政府在引入PFI模式时，要对每一个项目进行严格的评估，以保证所有项目都满足政府在效率、公正和责任方面的要求。私人部门必须满足政府提出的具体标准和要求，并由项目参与各方共同承担风险，以激励私人部门为公共部门保障资产价值。政府有权终止合同，随时更换劣质服务的提供商。吸引私人资本共担项目风险，以最好的公共服务保证公众的利益，是PFI的主要优点。英国国家审计署的研究表明，在公共投资项目中只有30的非PFI项目按时交付使用，27的非PFI项目控制在预算之内。,但却有76的PFI项目按时或提前交付使用，且无一超支。说明政府直接投资有许多弊端：经费测算不精确、缺少风险管理机制、缺乏高效管理、没有足够的激励机制保证项目的有序开展和成功实施。多数政府直接投资项目，存在交付延迟和预算超支现象，而这些不良后果都最终都转嫁到了纳税人身上。例如：在英国浮士港建造的三叉戟潜艇吊车和船台，其花费从最初预算的亿英镑上升到3.14亿英镑，并推迟了年半交付使用；伦敦地铁纪念周年