合同行为与审计执法在工程案件中的效力认定

合同行为与审计执法在工程案件中的效力认定 摘 要：随着社会主义市场经济的建立和深入发展，我国 _形势发生了深刻变革，出现了许多新情况、新问题，有待在实践中探索破解之道。本文针对在国家建设项目审计中，审计确认金额与合同金额不一致并发生纠纷时，合同行为与审计结论在案件处理中的效力认定问题进行探讨，并研究解决对策。 关键词：审计 合同行为 建设项目 效力 我国近几年处于建设高峰期，国家投入重大项目的建设资金数额庞大且逐年增加，但与此对应的却是工程建设领域中营私舞弊层出不穷，经济犯罪高发、多发、易发。如何确保工程建设质量，确保财政资金的安全、效益，确保建造“人民满意工程”，成为党和政府的关切和关注。 审计表明，在国家建设项目中，审计确认金额与合同金额往往有出入，有的甚至出入较大，所以审减金额有逐年递增之势。在审减远多于审增的情形下，从建设单位（业主单位）角度讲，以审计认定的金额结算，意味着少付款，所以拥护和支持审计报告、审计决定，认为审计代表了国家的权威和公正。但从施工单位角度讲，认为工程建设是以施工合同为基础确定了各方权利和义务，是公平市场交易行为，是合同行为，体现了自愿、平等和意思自治，要求建设单位按合同（含补充合同、签证，下同）规定金额履行付款义务。同样，因审减的情形远多于审增，建设单位以合同约定金额付款，意味着施工单位收入增加，施工单位自然排斥审计结果而愿意将其视为合同行为。在此情况下，施工方与建设方若在付款问题上发生分歧，而且采取协商、调解等方式仍不能消除分歧时，施工方会采取两种救济途径，一种是因建设方不愿按合同金额付款，以建设方为被告提出违约之诉。为通过适用合同法维护自身权益，施工方采取此种救济途径为多数。另一种是根据审计法第四十八条的规定，不服审计决定，提请审计机关的本级人民政府裁决或提出行政复议、行政诉讼，施工方认为只要推翻审计认定金额（审减金额），按合同履约，也就间接维护了自身利益。因被审计单位是建设方而不是施工方，施工方针对审计机关的救济方式选择恰恰不受财政收支、财务收支的约束，意味着即便是财政收支性质审计，亦可采取行政复议、行政诉讼中的任一种方式。 还有一种情形，施工单位和建设单位都排斥审计结果，而愿意按合同约定金额结算，有的甚至在审计时已将工程款付清。施工单位这样做，能理解其想法，但建设单位如此“积极配合”，其动机不免让人生疑。对建设单位而言，除情势变更、判断失误或签订合同失职外，多数是与施工单位存在幕后交易，有重大利益纠葛，当施工单位和建设单位形成利益共同体时，自然排斥审计结论，其后果是造成国家利益蒙受损失，骗取、套取的国家资金被施工单位和建设单位共同分割。这种情形下，如果存在审减金额，双方又都认可审计结论，那么严格按审计确定金额付款，国家利益得以维护。如果双方特别是施工方不认可审计结论，那么，其救济途径自然又回到审计法第四十八条的规定。 排除审计结论本身错误因素，政府裁决机关、复议机关、审判机关（以下简称受理机关）面对上述情形，首要需解决的是合同行为与审计执法效力认定问题。 受理机关在审理此类案件时，存在两难的尴尬。若以建设施工合同为基础，以合同法为依据，尊重和保护了当事人在平等、自愿基础上确立的各方权利和义务，维护了合同法强调的意思自治，但可能对国家利益保护不够充分，因为审计结果表明，许多建设单位、施工单位恰恰利用合同法规则，钻法律的空子，骗取、套取国家资金，损害国家利益。合同法第52条虽将恶意串通，损害国家利益、损害社会公共利益作为合同无效的情形，第54条将显失公平作为合同变更或撤销的情形，但案件审理实践中，上述情形一般不易找到确凿证据，很难认定，加之合同法的立法本意就倾向于鼓励自由交易，受理机关一般不轻易认定合同无效或可变更、可撤消，不会因过度强调公权而疏于对合同当事人意志的保护，最终往往依照合同规定结案。 目前，有的建设单位为防止因价款结算与施工方发生分歧，直接在合同中约定：工程结算以审计机关审定金额为准。这样，既维护了审计的法定性与权威性，又体现了当事人的意思自治，保障了合同的效力，不失为一种较好的处理方式。但受理机关需解决的是在无上述约定情形下对合同与审计结论的效力认定问题。 根据最高 _关于行政诉讼证据若干问题的规定第六十三条规定：“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”；最高 _关于民事诉讼证据的若干规定第七十七条规定：“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。上述规定说明两点：公