对行政复议制度的实务研究

对行政复议制度的实务研究 行政复议作为行政机关解决行政争议，是对公民、法人和其他组织提供法律救济的重要途径，是行政机关自我纠正错误的一种监督机制。19*中华人民 _行政诉讼法的颁布，推动了行政复议制度的发展，1990年12月， _制定并颁布行政复议条例，经8年实践，1999年4月26日，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了中华人民 _行政复议法，于1999年10月1日起正式施行。 一、行政复议法的制度和程序对立法宗旨的体现 1、体现行政权力受制约的法治原则。主要体现在行政复议赋予公民、法人或者其他组织对行政权力制约的启动权；将对行政权力制约的范围扩展至全部具体行政行为和部分抽象行政行为；通过行政机关的层级监督保证对行政权力的制约；以具体行政行为的合法性与适当性为制约行政权力的标准；对监督者的制约遵循合法、公正、公开的原则。 2、体现了人民利益至上的宪法原则。一是从立法宗旨、表述角度的转变，将第三人参加行政复议、撤回行政复议申请的权利归还当事人，赋予申请人要求复议机关向有关组织和人员当面调查取证的权利，从而实现了由“权力本位”向“权利本位”的转变。二是扩大了行政复议申请人的主体和行政复议的范围、延长了申请复议期限、实行推定受理，充分体现了利民的宗旨。三是在申请复议、委托代理人、确定复议机关、不收费等规定中，体现便民、利民原则。 3、体现了有错必纠的依法行政原则。在如何强化行政机关的自我监督机制方面，行政复议法比行政复议条例有明显进步和创新，一是突出强调了纠错功能；二是完善了行政复议决定的内容；三是完善了上级行政机关对下级行政机关的监督和纠错机制；四是健全了法律责任，强化对复议活动的监督；五是赋予法制机构以纠错的特别权力。 二、行政复议法制度和程序的特点及其争议 1、强调行政效率，产生了与行政诉讼的衔接问题。强调行政效率，是行政复议法的鲜明特点，但当与公正产生矛盾和冲突时，行政复议机关当作何选择？笔者认为，行政复议区别于行政执法和管理行为，后者遵循效率优先、兼顾公正原则；而行政复议是行政司法行为或称行政监督行为，应遵循公正优先、兼顾效率原则。 2、强调“民本位”，提出了实体与程序的平衡问题。行政复议法为体现便民、利民宗旨，注重实体，虚化程序，不强调要件，存在着明显的重实体、轻程序的倾向。原因是立法者认为过于严格的要式和程序规定是与效率相对立的，进而会影响公正。但从法律制度的特性来分析，不能脱离程序讲效率。程序能保障公正，程序本身也能产生公正。 3、强调行政监督，引出了内部监督与外部监督之争。大多数有关行政复议法的解释或者行政复议制度的论述都把行政复议定性为行政机关的内部监督。但也有人认为行政复议不完全是内部监督。笔者认为，行政复议的监督权力外部的申请，虽然其监督权的实现有赖于行政机关内部层级监督功能的发挥。行政复议的价值取向是权利保护优先于行政干预。只要能切实实现这一目标，选择何种机制并不受现有法条和行政法学观点的制约。 三、行政复议法制度和程序设计中的缺陷 行政复议法总体应予肯定，但也存在瑕疵和缺陷：第一，从对复议申请人界定的模糊、口头申请的规定对操作性的忽略、书面审查与复议要求的背离以及对被申请人、复议机关法律责任追究的欠操作性，均体现了行政复议法设计的理想模式与实际操作的矛盾。第二，在抽象行政行为的审查处理、中止和终止情形、第三人参加行政复议的程序等制度规定中，缺乏后续保障程序，影响其操作性。第三，立法中的一些明显“硬伤”，使之无法操作。比如行政公署和盟的工作部门的行政复议权；两个以上行政机关共同执法的复议管辖问题；就同一具体行政行为，部分当事人提出复议，部分当事人提起行政诉讼的受理；复议申请受理主体表述的矛盾；对 _作出何种复议决定等。第四，立法表述不明确，在实际操作中产生歧义。比如对行政复议机关不予受理的决定，能否起诉；对撤回申请的“经说明理由”如何界定；对不合理行为如何确认；行政复议活动是否适用调解等。 四、行政复议法的具体制度和程序研究 1、行政复议机关和行政复议主体 通过增设 _的最终裁决权、上级行政机关的直接受理、法制工作机构的处理建议权，行政复议法进一步完善了复议机关的监督和保障措施；直接规定复议工作由法制机构办理、复议机关决定，理清了实践中行政复议委员会等各类模式；复议管辖“条”、“块”并重，保证复议申请人的选择权利，体现行政复议的公正、便民