汪劲：《环境法学》第一编环境法总论

環境法學,主讲人：陈真亮,2,3,内容简介,环境法学是教育部组织编写的普通高等教育“十五”规划国家级教材之一。本教材共分十二章，系统地论述了环境法的一般概念、基本原则、基本制度以及各单项环境与资源保护法律制度的主要内容，并且通过比较研究对国外（地区）环境立法的最新进展以及现代环境法的若干理论问题进行了深入的分析和讨论。本教材的导论部分主要就环境法学研究的若干基础理论问题展开论述，其中包括环境的概念及其与相关概念的联系与区别、环境问题的成因及其对策、环境法学的概念与研究对象、环境法学的历史考察、环境法学在法学体系中的位置以及环境法学的研究方法等内容。本教材的环境法总论编主要就环境法的概念、环境法的演变与形成、环境法的基本理念与基本原则、环境基本法与基本制度、环境行政机构与环境行政执法等内容展开了论述。,4,内容简介,本教材的环境法各论编主要对我国现行环境污染防治法、自然保护法、物质循环管理与节能法、环境侵害救济法、危害环境犯罪制裁法等主要法律的立法背景、现状与问题以及各单项环境与资源保护法律制度的具体内容等展开了论述，并与外国环境法律制度作了相应的比较。另外，各论编还对国际环境法的概念、国际环境法的主要内容以及中国与国际环境法的实践等问题展开了论述。环境法学（在我国法学二级学科的分类中表述为“环境与资源保护法学”）是法学的新兴、边缘学科。有鉴于此，本教材在全面论述环境法的基本概念、基本知识和基本理论的基础上，还就教材所涉及相关知识和疑难问题等设立了专门的案例分析、图表和专栏等栏目以结合实际进行分析和解释。此外，本教材还在每章之前设有本章内容提示及其学习目的，在每章之后设有本章提要、问题和讨论以及推荐阅读文献；本教材最后附有本书涉及的环境与资源保护相关法律、法规、规章及司法解释一览表、重要国际环境条约（宣言、协定）一览表、中国和国际社会部分著名环保民间团体简介、主要参考文献以及文献索引和事项索引，为学习者深入了解和掌握环境法学知识提供了方便。,5,第一章导论,第一节环境和环境保护第二节环境问题的成因和对策第三节环境法学跳至,6,第一节环境和环境保护,一、环境、自然资源和生态系统的概念二、环境保护与资源保护、生态保护的关系返回,7,一、环境、自然资源和生态系统的概念,(一)环境(二)自然资源(三)生态系统返回,8,(一)环境,一般意义上的环境，是人类进行生产和生活活动的场所与人类生存和发展的物质基础。这种认识主要是以确定中心事物的方法来界定环境的。环境科学给环境所下的定义一直是以人类为中心而言的。它是指人群周围的境况及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。因此，环境既包含了自然因素，也包含了社会和经济的因素。,9,(一)环境,由于世界各国的环境与自然地理状况不同，所以各国环境立法对环境的解释也不同。大体上有如下三类：第一类是将环境的定义在立法上作扩充性、概括性的解释。第二类是将环境的定义只在环境基本法上作列举，将具体范畴留待单项立法解释。第三类是将环境的定义在立法上用概括加列举的方法解释。,10,(一)环境,本书所称的环境与环境保护法的立法解释相同。环境保护法给环境所下的定义中包含着如下三方面的内涵：环境的范畴并不是无限的，它仅相对于人类而言，即特指对人类的生存与发展有影响的那些自然因素的总体，不包括社会或经济等其他因素在内。环境中的自然因素包括两个部分：一是各种天然的环境；二是经过人工改造的环境。环境的定义中列举的某些自然资源、历史遗迹、自然状态等也因其本质的自然属性而属于环境的范畴。返回,11,(二)自然资源,给自然资源下定义的出发点同样是以人类作为中心。虽然在形式上自然资源是构成环境的自然要素之一，但是自然资源的概念是从可否直接为人类利用的角度来理解的，它们特指环境要素中可被人类利用的自然物质的总和。而环境则指客观存在的物质世界中与人类社会发生相互影响的各种自然因素的总和，它的实质是人类生活、工作和进行生产活动的生物圈部分。由此可见，自然资源和环境在概念上既有联系、又有差别。返回,12,(三)生态系统,1.生态系统的概念生态系统(ecosystem)的概念出于生态学，它是自然界的基本单位，指在一定时间和空间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的自然整体。生态系统的原理返回,13,二、环境保护与资源保护、生态保护的关系,综上所述，环境、自然资源与生态系统，它们在性质上本来就是自然界中由有机物质和无机物质所共同组成的、不以人类的意志为转移而存在的统一整体。当人类以一种静态的眼光来看待围绕人类存在的全部自然界这个整体时，就出现了环境的概念；当人类以是否对人类有用的角度来看待自然界这个整体时，就出现了自然资源的概念；当人类从生物的生存条件以及相互关系的角度来看待自然界这个整体时，就出现了生态系统的概念。,14,二、环境保护与资源保护、生态保护的关系,从一般意义上讲，环境保护和生态保护的外延较大，目的在于协调人类与其生存环境之间的关系；而自然资源保护的外延较小，它的目的主要在于维持人类对自然资源的持续利用，所以说环境保护、生态保护与自然资源保护之间是有着本质上的区别的。环境保护、生态保护与自然资源保护在目的上的不同，也决定了环境法体系中各单项环境与资源保护立法目的的不同。返回,15,第二节环境问题的成因和对策,一、环境问题及其演变二、环境问题的成因三、环境问题的影响及其对策返回,16,一、环境问题及其演变,(一)环境问题的定义(二)环境问题的演变返回,17,(一)环境问题的定义,环境问题是指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。在环境科学研究中，一般将环境问题分为两大类：一类是指由自然原因引起的自然灾害，这被称为第一环境问题或原生环境问题；另一类是指由人为原因引起的环境污染或自然破坏，这被称为第二环境问题或次生环境问题。返回,18,(二)环境问题的演变,环境问题是随着人类的进化发展而不断演变发展起来的。自从人类开始有意识地定居生活以来，以人类居住地为中心的环境退化即告开始，它着重表现在过度捕猎、过度耕作和过度拥挤这三个方面，而且人类社会越发达这种现象也就越突出。综观现代环境问题的演变历程，大体上可以将其分为地域环境问题时期、国际环境问题时期以及全球环境问题时期这三个历史阶段。1.地域环境问题时期(18世纪以后至20世纪60年代)2.国际环境问题时期(20世纪60年代至80年代)3.全球环境问题时期(20世纪80年代至现在)返回,19,二、环境问题的成因,(一)市场失灵(二)政策失误(三)科学不确定性(四)国际贸易的影响返回,20,三、环境问题的影响及其对策,环境问题对人类社会的不良影响是多方面的。以法定的“环境”概念为对象，源于人为原因的环境问题的影响主要表现在如下几个方面：环境污染和自然破坏造成环境质量下降从而导致环境价值、历史和文化价值的逸失；因环境污染等造成对人类生活的妨害、侵害以及对自然环境的破坏；造成自然资源的枯竭、生物多样性的减少以及全球环境功能的退化；导致人类心理和感观上对环境与自然舒适性认识的降低。返回,21,第三节环境法学,一、环境法学是我国法学体系中的新兴学科二、环境法学的内容和体系三、环境法学的学习和研究方法返回,22,一、环境法学是我国法学体系中的新兴学科,(一)环境法学的产生和发展(二)环境法学的学科属性返回,23,二、环境法学的内容和体系,(一)环境法学的内容(二)环境法学的体系返回,24,三、环境法学的学习和研究方法,(一)法学研究方法的运用(二)相关学科研究方法的运用返回,25,第一编环境法总论,本编共分五章，系统地论述了环境法的定义和特征、环境法的渊源和分类、环境法律关系、环境法的历史沿革、环境法的体系、环境法在我国法律体系中的地位、环境法的基本理念、环境法的基本原则、环境基本法与基本制度、环境行政机构与环境行政执法等。从环境法的法理学出发，本编还就环境法律制度的正当性和合法性作出了学理解释。,26,第一编环境法总论,第二章环境法的概念第三章环境法的演变与形成第四章环境法的基本理念与基本原则第五章环境基本法与基本制度第六章环境行政机构与环境行政执法,27,第二章环境法的概念,第一节环境法的定义和特征第二节环境法的渊源和分类第三节环境法律关系返回,28,第一节环境法的定义和特征,一、环境法的定义二、环境法的特征返回,29,一、环境法的定义,(一)环境法称谓的由来(二)环境法的定义及其内涵综合国内外环境法学著述对环境法定义的表述以及我国环境立法的实践，本书认为应当以法的目的结合调整对象给环境法下定义，即环境法是指以保护和改善环境、预防和治理人为环境侵害为目的，调整人类环境利用关系的法律规范的总称。这一定义包含着如下三方面的内涵：第一，环境法的目的是要保护和改善人类赖以生存的环境（生活环境、自然环境与生态系统），而这一目的是通过预防和治理人为环境侵害的方法来实现的；第二，环境法的调整对象不仅是人类在利用（含开发、保护行为）环境（含自然资源）过程中产生的人与人之间的相互关系，而且还包括人类在环境利用过程中产生的与自然物（生态系统）之间受自然规律约束的特殊关系；第三，环境法的范畴包括与人类环境利用关系相关的全部法律规范，既有以环境与资源保护为目的的法律规范，也有其他法律部门中同环境与资源保护相关的法律规范。,30,一、环境法的定义,(三)环境立法的目的与分类1.环境立法的目的(1)国外有关环境立法目的的规定(2)国际环境法的立法目的规定(3)我国环境保护法的立法目的2.环境法的分类(1)对环境法作总论与各论的分类(2)对环境法作传统部门法的分类(3)对环境法作国际法和国内法的分类(4)对环境法作目的性的分类返回,31,二、环境法的特征,(一)法律规范构成的科技性环境法是根据科学技术以及科学推理的结论确立人与人之间的行为模式和法律后果。环境法是根据自然科学规律（生态规律）确立协调人与自然关系的法律准则。(二)法律方法运用的综合性环境法的体系既包括环境保护一般法规以及环境救济特别法规，也包括其他法律部门(如宪法、民法、刑法、行政法等)中有关的环境保护规范；环境法的内容既有实体法又有程序法，既包括国家法规也包括地方法规；环境法的实施既有司法方法也有行政方法，而且政策、经济、技术和宣传教育等手段在环境法的适用上有突出的表现。(三)保护法益确立的共同性返回,32,第二节环境法的渊源和分类,一、环境法的渊源二、我国环境法的主要渊源返回,33,一、环境法的渊源,(一)环境法的国内法渊源(二)环境法的国际法渊源返回,34,二、我国环境法的主要渊源,(一)宪法中的环境与资源保护规范(二)环境与资源保护法律(三)环境与资源保护行政法规(四)地方性环境与资源保护法规或规章(五)环境与资源保护部门规章(六)对法的适用具有普遍意义的有权解释国家立法机关对适用环境与资源保护法律的解释适用环境与资源保护法律规范的司法机关解释返回,35,第三节环境法律关系,一、环境法律关系的概念与特征二、环境法律关系的主体三、环境法律关系的内容四、环境法律关系的客体返回,36,一、环境法律关系的概念与特征,(一)环境法律关系的概念环境法律关系，是指由环境与资源保护立法所确认和调整的、各主体在利用环境和自然资源活动中形成的权利义务关系。(二)环境法律关系的特征返回,37,二、环境法律关系的主体,环境法律关系的主体是指依法享有权利和承担义务的环境利用关系的参加者。由于构成环境法的法律规范主要由行政法律规范结合民事、刑事等不同法律规范组合而成，因此环境法律关系是一个复杂的综合体，显得非常特殊。参与环境法律关系的主体，包括(一)国家和国家机关(二)法人、社会团体和公民(自然人)返回,38,三、环境法律关系的内容,环境法律关系的内容，是指由环境与资源保护法律所确立的权利和义务。(一)环境法律关系的内容是人类在环境利用行为中产生的权利义务关系(二)环境法上的权利和义务返回,39,(一)环境法律关系的内容是人类在环境利用行为中产生的权利义务关系,环境容量利用行为自然资源利用行为返回,40,(二)环境法上的权利和义务,环境权理论及其展开关心环境的义务环境权的关联权利：自然的权利论自然享有权论我国现行环境法主体的权利义务国家环境管理的权力环境利用权及其义务返回,41,四、环境法律关系的客体,环境法律关系的客体，是指权利主体的权利与义务所指向的对象。这些对象的共同特征在于它们应当为环境法所确认，并可能受人为活动的控制或者影响。简单地讲，环境法律关系的客体就是环境要素及其性状以及人类的行为。,42,四、环境法律关系的客体,(一)客观现实世界的物质财富(二)客观现实世界的非物质财富和功能(三)行为返回,43,43,第三章环境法的演变与形成,第一节环境法的历史沿革第二节环境法的体系第三节环境法在我国法律体系中的地位返回,44,44,第一节环境法的历史沿革,一、外国环境法的产生与发展二、我国环境法的产生和发展三、环境法的趋同化,45,45,一、外国环境法的产生与发展,(一)从公共卫生到自然资源保护：18世纪中叶至20世纪初的环境立法(二)生活环境保护：20世纪初至20世纪60年代的污染防治立法(三)全方位环境保护：20世纪70年代以后的整合型环境立法,46,46,(一)从公共卫生到自然资源保护：18世纪中叶至20世纪初的环境立法,1.欧洲国家有关环境立法的概况2.美国的自然保护立法3.其他国家在环境资源立法方面的进展(1)日本明治时期的环境立法(2)拉丁美洲国家自然资源立法,47,47,(二)生活环境保护：20世纪初至20世纪60年代的污染防治立法,从20世纪初叶开始直至20世纪中叶，由于工业化和都市化进程，导致环境污染逐渐加重；因城市人口不断增多，污染损害也大面积展开。在这种背景下，以控制环境污染为中心的环境立法开始在发达国家制定。随着国际环境污染问题的出现，国际环境立法也逐步受到重视。,48,48,(三)全方位环境保护：20世纪70年代以后的整合型环境立法,1.发达国家环境立法的全方位展开：在欧、美、日等西方发达国家，国内环境立法即呈“爆发”式发展，在立法目的上具有一定的阶段性特征。2.发展中国家和地区的环境立法：20世纪70年代以后，受联合国1972年在斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”影响、以及在发达国家的援助下，鉴于国内环境问题日趋严重，大部分发展中国家也逐渐开始重视环境立法。,49,49,二、我国环境法的产生和发展,(一)中国古代自然哲学思想及其对早期国家自然资源保护策略的影响(二)中华民国时期(19111949年)有关自然资源管理的立法(三)中华人民共和国时期(19492004年)的环境与资源保护立法,50,(一)中国古代自然哲学思想及其对早期国家自然资源保护策略的影响,我国古代的环境保护思想是从对生物资源保护的思想基础上发展起来的，其产生至少可以上溯到公元前11世纪的西周时期。经过1000年的发展，至秦汉之前，已逐步完善起来。从秦汉以后直至明清时期，这种思想在实践中得到了一定的运用和发展。,50,51,(二)中华民国时期(19111949年)有关自然资源管理的立法,在中华民国（指1949年以前）时期，由于战乱频繁，政局不稳，执政者不可能也没有必要重视环境保护。另外，在中国共产党占领的革命根据地，也制定过一些类似的规定。,51,52,52,(三)中华人民共和国时期(19492004年)的环境与资源保护立法,1.环境立法前的混沌时期从1949年新中国成立，到1973年全国第一次环境保护会议的召开以前，可以称为我国环境保护事业的兴起前的混沌时期。这个时期我国制定的有关环境与资源保护管理的法规和标准已经涉及到环境保护的主要方面，但它还归属于经济行政和卫生行政，在总体上还没有形成完整的环境保护概念，环境立法也非常零散。,53,(三)中华人民共和国时期(19492004年)的环境与资源保护立法,2.环境法的初步产生时期自1973年8月我国召开第一次全国环境保护会议起，至1978年中共十一届三中全会止，是中国环境保护工作和环境法初步而又艰难的发展时期。,53,54,(三)中华人民共和国时期(19492004年)的环境与资源保护立法,3.环境法的初步发展时期(1)国家环境保护基本法环境保护法(试行)颁布施行(2)全面展开环境与资源保护单行法律、行政法规和规章的立法(3)制定完善了一批国家和地方环境标准,54,55,(三)中华人民共和国时期(19492004年)的环境与资源保护立法,4.环境法的改革完善时期从1989年开始，我国的社会主义经济体制又发生了一次根本性转变，即由原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济、进而全面转向社会主义市场经济的转变。在这个时期，中国的环境法律也面临着既要进一步完善环境与资源保护立法、同时又要修改已不适应新形势环境保护需要的原有环境法律的局面。,55,56,56,三、环境法的趋同化,(一)各国国内环境立法的趋同(二)全球环境立法趋同化的国际环境法基础,57,57,(一)各国国内环境立法的趋同,1.环境立法在法的调整范围上趋于一致2.环境立法的保护目标趋于一致3.环境法的法典化运动,58,58,(二)全球环境立法趋同化的国际环境法基础,1.国际发展法原则的确立奠定了全球一体化环境立法的基础2.国际环境立法实践提供了可参照的模式,59,59,第二节环境法的体系,一、环境法的体系概述二、我国环境法体系的范畴,60,60,一、环境法的体系概述,环境法的体系，是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防治环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。,61,61,二、我国环境法体系的范畴,(一)综合性环境基本法(二)环境污染防治法(三)自然保护法(四)物质循环管理与节能法(五)环境侵害救济法(六)危害环境犯罪制裁法,62,(一)综合性环境基本法,综合性环境基本法，是指处于国家基本法地位的、由国家最高立法机关制定的包含环境保护政策、目标规定的整体性和综合性法律。我国现行具有综合性环境基本法性质的法律是1989年制定的环境保护法。综观各国环境法的演变趋势，综合性环境基本法的发展走向有二：一是作为高位阶的环境保护框架法或政策法，在环境法的体系完善后继续处于环境法体系的顶点地位；二是在实行环境法典化后将其规定置于环境法典的总则部分。,62,63,(二)环境污染防治法,环境污染防治法也称环境污染控制法，它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的原因活动（包括各种对环境不利的人为活动）实施控制，达到保护生活环境、进而保护人体健康和财产安全的目的而制定的同类法律的总称。,63,64,(三)自然保护法,生态保护法也称“自然保护法”，是指国家为了保存人类赖以生存和发展的环境和生态条件以及保护生物的多样性，对具有特殊价值和作用的动植物物种及其生境等地的人类行为实施控制，以保持该地域的自然环境和生态系统不受人为活动影响而制定的同类法律的总称。,64,65,(四)物质循环管理与节能法,物质循环管理与节能法，是指国家为减轻人类活动产生的废弃物等造成对环境的负荷，对生产和流通过程以及消费后产生的废弃物予以收集、处理、再生和再资源化以及节约能源而制定的同类法律的总称。,65,66,(五)环境侵害救济法,环境侵害救济法是指以救济和补偿环境侵害损害为目的的法律。主要方法是在传统行政、民事纠纷处理和救济机制的基础上建立一套特别的、对应环境侵害实际的、以消除环境妨害和补偿环境损害为内容的法律救济机制。,66,67,(六)危害环境犯罪制裁法,危害环境犯罪制裁法是指将严重污染环境的行为视为犯罪并予以刑罚制裁的法律。我国1997年修改施行的刑法已确立了“破坏环境与资源保护犯罪”的犯罪类型。,67,68,68,第三节环境法在我国法律体系中的地位,一、环境法是一个独立的法律部门二、环境法与其他部门法的关系,69,69,一、环境法是一个独立的法律部门,目前，我国已经制定了20余部环境与资源保护单项法律和数百部相关行政法规、规章或环境标准，一个全面、综合调整环境保护社会关系的法律体系已经基本形成。划分法律部门的主要标准是法的调整对象。环境法是将人类生存环境作为保护对象、将人们在利用环境过程中产生的社会关系作为其调整的特定社会关系的。在环境法调整社会关系所适用的方法方面，虽然尚不存在环境法固有的方法，但是综合传统法律部门方法以及将环境科学新成果、新方法运用于环境立法和执法之中这一点，便体现了环境法在其方法论上的综合性特征，这也是其他任何法律部门所不能及的。,70,70,二、环境法与其他部门法的关系,(一)环境法与民法、经济法(二)环境法与宪法、行政法(三)环境法与刑法(四)环境法与国际法,71,71,第四章环境法的基本理念与基本原则,第一节环境法的基本理念第二节环境法的基本原则返回,72,72,第一节环境法的基本理念,一、概述二、环境法的基本理念解释,73,73,一、概述,环境法的基本理念是确立环境法指导思想和基本原则的理论基础。综合各国（地区）环境基本法有关基本理念的规定及其解释论，我们可以将它们的解释按照学科来源分为环境伦理理念、环境经济理念和环境权利理念三大类。,74,74,二、环境法的基本理念解释,(一)环境伦理理念(二)环境经济理念(三)环境权益理念,75,(一)环境伦理理念,就环境法而言，环境伦理理念主要对环境法的立法目的、指导思想、基本原则以及环境执法观念的确立产生了全面的影响。法理学还未全面接受环境伦理理念的基本观点，但对自然的非人类价值已经予以了肯定。就环境法的基本理念而言，在人类中心主义与生态中心主义法律观的关系方面，人类利益仍然应当在现行法律理念中占统治地位，只不过必须以环境伦理的价值观对传统法价值观的缺陷予以补充和完善。,75,76,(二)环境经济理念,就环境法而言，环境经济理念的影响主要表现在三个方面：一是从理论上对现行法律制度进行实证分析并指出制度的内在缺陷和改革方向；二是从方法上通过立法直接将环境经济学研究成果运用于法律规范的确立之中；三是将可持续发展作为环境立法的重要目标。,76,77,(二)环境经济理念,1.将环境的外部不经济性内部化的理论和方法环境经济理念中有关解决环境外部不经济的方法主要表现在如下两个方面：第一种方法，是明确环境作为公共财产的所有权或使用权，并确立相关权利的交易规则，通过市场的方法使人们在追求个人利益最大化的同时，减少环境破坏的社会成本。第二种方法，是直接由国家采用经济手段、通过对消极利用环境和资源的行为（如排污行为、开发自然资源行为等）征收排污费或环境（资源）税的方式筹款以弥补行为造成环境价值的损失。,77,78,(二)环境经济理念,2.对环境法律制度进行有效性的评估与分析现在，对环境与自然资源立法进行经济学评估的范围主要包括：评估环境与自然资源立法的经济成本，以及对法律实施的有效性进行经济的分析。这些分析主要是基于下列环境经济学理论进行的：第一，将环境与自然资源核算纳入国民经济核算体系。第二，环境质量的费用效益分析。环境质量的费用效益分析，是指就人为活动对环境质量的效益或价值造成影响所进行的投入成本与环境效益间的比较分析。,78,79,(二)环境经济理念,3.将可持续发展思想作为环境立法的重要目标可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展要求人类的环境利用行为应当建立在开发利用与生态系统的能力相平衡、世代间的利益相衡平，南北间的差距与消除贫困相衡平这三种关系的平衡方面。在具体构建我国可持续发展法律体系中，也要求在产业、环境资源等各个领域的立法中，都贯彻可持续发展原则，要求政府对各项决策都要实施“可持续发展影响评估”。,79,80,(三)环境权益理念,随着国家经济和社会的发展，各国通过立法所表现出的保护法益也在不断扩大。作为政治理念的环境权，在1972年人类环境会议宣言中得到提倡，并在1992年里约宣言中也得到体现。可以认为，与前者将环境权作为基本人权所具有自益权的性质相对的是，后者还包含了作为人类权利的共益权的要素。,80,81,81,第二节环境法的基本原则,一、概述二、预防原则三、协调发展原则四、受益者负担原则五、公众参与原则六、协同合作原则,82,82,一、概述,环境法的基本原则，是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有拘束力的基础性和根本性准则。环境法基本原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现，又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映。环境法的基本原则具有如下两大特征：第一，它的内容必须在环境立法中有所体现，是对国家环境保护基本方针、政策的描述，并且贯穿于整个环境立法之中；第二，它的效力必须全面贯彻于环境法律规范的始终，并可以弥补环境立法之局限。,83,一、概述,比较各国的环境立法，对环境法基本原则规定得比较明确的一般是环境基本法或者环境法典之总则部分。而环境与资源保护单行法的立法一般都不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体环境法律制度的规定，比较隐晦地表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。本书将我国环境法的基本原则归纳为协调发展原则、预防原则、受益者负担原则、公众参与原则以及协同合作原则等五项。,84,84,二、预防原则,(一)概念(二)适用,85,(一)概念,环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能的带来的环境损害。在我国，环境政策和法律一般将其表述为预防为主和防治结合原则，是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。,85,86,(一)概念,预防原则包含着两层涵义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现。,86,87,(二)适用,1.合理规划、有计划地开发利用环境和自然资源2.运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物3.对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价4.增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动,87,88,88,三、协调发展原则,(一)概念(二)适用,89,(一)概念,协调发展原则，是指为了实现社会、经济的可持续发展，必须在各类发展决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不致于顾此失彼。协调发展原则非常概括地阐明了环境与经济和社会发展的相互关系，而可持续发展理论又为这项原则作了一个非常完美的解释。,89,90,(二)适用,1.将环境保护纳入经济、社会发展计划与决策之中2.建立循环经济型社会3.建立绿色GDP的国民经济核算体系,90,91,91,四、受益者负担原则,(一)概念(二)适用,92,(一)概念,污染者负担原则（PolluterPaysPrinciple）是根据西方经济学家有关“外部性理论”而在环境法上确立的具有直接适用价值的原则。企业应当为排污损害环境而付出一定的费用用以治理环境，这就是污染者负担原则的本意。随着环境保护的概念从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的适用范围也在逐步扩大。因此，在学理上将污染者负担原则用受益者负担原则来表述更为恰当。,92,93,(一)概念,我国环境法称为“开发者养护、污染者治理原则”。所谓开发者养护，是指对环境和自然资源进行开发利用的组织或个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。强调这一责任其目的是促使自然资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，维护自然资源的合理开发、永续利用。所谓污染者治理，是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对其污染和被污染的环境进行治理。其目的仍在于明确污染者的责任，促进企业治理污染和保护环境。,93,94,(二)适用,1.实行排污收费或者征收污染税制度2.实行废弃物品再生利用和回收制度3.实行开发利用自然资源补偿费或税制度4.建立环境保护的共同负担制度,94,95,95,五、公众参与原则,(一)概念(二)适用,96,(一)概念,环境法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在环境法中确立公众参与的原则，是民主法治理念和提升开发活动效率理念的重要体现，也是公众环境权理论在环境法上的具体体现。,96,97,(一)概念,对于参与有关环境和开发决策的公众范围的界定，各国一般采取的是“受到直接影响”和“存在利害关系”为其标准。具体来看主要包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者。从类型上看，包括居民、各类专业人士、社会团体、与拟议行为有关的行政机关。,97,98,(一)概念,公众在参与环境与开发决策活动中主要享有如下三个基本权利：被告知相关信息的权利；被咨询相关意见的权利；以及其意见被慎重考虑的权利。,98,99,（二）适用,1.在环境影响评价和其他涉及公众利益的许可程序中建立公众参与制度2.建立决策信息公开与披露制度3.鼓励各类非政府的环境组织代表公众参与环境决策4.建立公众参与的司法保障制度,99,100,100,六、协同合作原则,(一)概念(二)适用,101,(一)概念,协同合作原则，是指以可持续发展为目标，在国家内部各部门之间、在国际社会国家(地区)之间重新审视既得利益与环境利益的冲突，实行广泛的技术、资金和情报交流与援助，联合处理环境问题。,101,102,（二）适用,1.国家内部政府各部门之间的协同合作2.管理者与被管理者及其与公众之间的协同合作3.国际社会和国家之间的协同合作,102,103,103,第五章环境基本法与基本制度,第一节环境基本法与环境保护基本法律制度概述第二节事前预防类法律制度第三节行为管制类法律制度第四节影响与诱导类法律制度第五节事后补救类法律制度返回,104,104,第一节环境基本法与环境保护基本法律制度概述,一、环境基本法概述二、环境保护基本法律制度概述,105,105,一、环境基本法概述,(一)环境基本法的概念(二)环境基本法的地位和作用(三)中国现行环境保护法评述,106,(一)环境基本法的概念,环境基本法也称综合性环境基本法，是指在一国环境与资源保护法律体系内，由国家立法机关制定的、与单项环境与资源保护法律相对应处于最高位阶的、包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。在国家某一部门法律体系内出现以基本法为首、以单项法律为补充的立法现象，是“二战”结束以后各国在经济发展过程中，针对社会问题的广泛化、多样化和复杂化，对它们的解决或处理需要多方位、多层次、采取综合对策调整而出现的新的立法形式。,106,107,(二)环境基本法的地位和作用,1.环境基本法在环境与资源保护法律体系中处于高位阶。虽然各国（地区）环境基本法的立法在立法时机上滞后于各单项环境与资源保护法律，但是各国（地区）在制定环境基本法之后都会通过各种形式强调环境基本法在国家环境与资源保护法律体系中的指导地位。因此有“环境宪法”之称。,107,108,(二)环境基本法的地位和作用,2.环境基本法确立了国家环境与发展关系的基本准则由于在环境基本法制定之前，各国现实上已经制定了大量单项环境与资源保护法律，所以环境基本法立法在调整对象、调整范围以及法律规范等的内容上的合理定位，是处理和解决好环境基本法与单项环境与资源保护法律相互关系以及在实施中正确适用法律的关键。,108,109,(三)中国现行环境保护法评述,由于环境保护法主要确立了中国环境保护的基本原则和基本制度，因此在中国的环境立法和实践中均将环境保护法称为中国的环境基本法。环境保护法共分总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其它公害、法律责任以及附则等六章，计47条。,109,110,(三)中国现行环境保护法评述,现行环境保护法存在的主要问题：首先，环境保护法是基于中国实行的有计划的商品经济体制制定的。其次，作为环境保护的基本法，现行环境保护法是由全国人大常委会而非全国人大审议的形式通过的。再次，环境与发展的关系在我国现实经济发展和社会生活中还存在着对立的一面，国家经济行政立法有关环境条款的相对不足，造成政府在依法进行具体的发展规划和宏观决策时难以统合考虑环境与发展的关系。最后，环境保护法的主要条文业已被后来制定（修改制定）的单项环境与资源保护法律所重申或者修改。,110,111,(三)中国现行环境保护法评述,应当分别从法律效力、政府环境责任、法律内容等三个方面对现行环境保护法进行修改。首先，在法律效力的修改定位方面，应当根据我国宪法和立法法的规定，由全国人大将环境保护法作为国家基本法予以修改制定。其次，在政府环境责任的修改定位方面，应当强调政府及其主要负责人的环境责任。再次，在法律内容的修改定位方面，应当体现国家有关环境行政的目标、原则和环境政策，以及确立环境保护的基本制度和基本方法。,111,112,112,二、环境保护基本法律制度概述,(一)环境保护基本法律制度的概念(二)环境保护基本法律制度的确立,113,(一)环境保护基本法律制度的概念,环境保护的基本法律制度，是指按照环境法基本理念和基本原则确立的、通过环境立法具体表现的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。而环境保护的特别法律制度，则是在各单项环境与资源保护立法中为实现法律的目标而确立的具有特殊性和针对性的法律措施和方法的总称。,113,114,(一)环境保护基本法律制度的概念,由于环境与资源保护法律众多、涉及的领域也较为广泛，因此对环境法基本制度的分类也五花八门、各不相同。本书按照环境与资源保护法律制度或措施的性质，将环境与资源保护法律中具有共通性的重要制度分为事前预防类、行为管制类、经济刺激与市场类以及事后救济类等四大类。,114,115,(二)环境保护基本法律制度的确立,1.具体体现环境法的基本原则2.具体反映环境与资源保护法律的共通性和本质性的法律措施3.依据中国的基本国情和科技发展水平，通过对法的“立、改、废”逐步完善,115,116,116,第二节事前预防类法律制度,一、环境标准制度二、环境计划制度三、环境影响评价制度,117,117,一、环境标准制度,(一)环境标准的概念(二)国家环境标准的体系与内容(三)地方环境标准的体系与内容(四)关于国家环境保护总局标准和企业排放标准(五)强制性环境标准与环境行政的关系,118,(一)环境标准的概念,环境标准是指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。,118,119,(二)国家环境标准的体系与内容,国家环境标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准以及国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准等五类。,119,120,(二)国家环境标准的体系与内容,国家环境标准也分强制性环境标准和推荐性环境标准两类。其中的环境质量标准、污染物排放（控制）标准和法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准属于强制性环境标准，必须执行。强制性环境标准以外的环境标准属于推荐性环境标准,120,121,(二)国家环境标准的体系与内容,环境质量标准，是为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素所做的控制规定。国家环境质量标准在整个环境标准中处于核心地位，是国家环境政策目标的综合反映和体现，是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的基础，是制定污染物排放标准的主要科学依据，也是判断某地域环境质量状况和是否受到污染的直接依据。,121,122,(二)国家环境标准的体系与内容,污染物排放（控制）标准，是为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素所做的控制规定。污染物排放（控制）标准是针对污染物排放而做出的限制，因此对排放污染物的行为具有直接的约束力。在许多国家的环境立法中，一般将污染物排放（控制）标准作为判断排污行为是否违法的客观标准和依据。,122,123,(二)国家环境标准的体系与内容,环境监测方法标准是为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范；环境标准样品标准是为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范；环境基础标准是对环境保护工作中，需要统一的技术术语、符号、代号(代码)、图形、指南、导则及信息编码等所做的规定。当对认定污染物排放是否超标问题上发生分歧时，可以在诉讼中用上述三类环境标准所规定的技术规范判断监测方法以及测定技术等操作程序和内容是否符合国家环境标准的规定。,123,124,(三)地方环境标准的体系与内容,地方环境标准只包括地方环境质量标准和地方污染物排放（控制）标准两类。依照环境保护法规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环保部门备案。依照环境保护法规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。,124,125,(三)地方环境标准的体系与内容,依照环境保护法规定，省级人民政府制定有地方环境质量标准和污染物排放标准的应当适用地方环境质量标准和污染物排放标准。在具体适用时，对于地方环境质量标准和污染物排放标准中的污染物监测方法，应当优先采用国家标准或环境保护行业标准。,125,126,（四）关于国家环境保护总局标准和企业排放标准,国家环境保护总局标准是一类较为特殊的标准，特指需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时由国家环境保护总局制定的标准。国家环境保护总局标准属于环境保护行业标准的性质，而不属于国家标准。,126,127,（四）关于国家环境保护总局标准和企业排放标准,环境保护领域中的企业排放标准，主要是指企业自行制定的比国家或地方更为严格的污染物排放标准。依照标准化法的规定，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。企业排放标准因不为法律所规定，所以一般不具有法的拘束力。,127,128,（五）强制性环境标准与环境行政的关系,强制性环境标准的适用取决于环境行政的判断和决定，它们只是环境行政的工具或手段，与行政计划的性质相一致。强制性环境标准必须经环境立法确认并由环保部门决定适用后才具有相应的法的拘束力。当强制性环境标准的适用因涉及公共利益而发生纠纷时，应当在尊重专业判断的前提下行使司法审查权。,128,129,129,二、环境计划制度,(一)环境计划的概念(二)环境计划制度的主要内容(三)环境计划的效力(四)环境保护计划与其他涉及环境与资源保护相关规划的关系,130,(一)环境计划的概念,环境计划，是指由国民经济和社会发展计划中的环境保护篇章、生态建设和环境保护重点专项规划、环境保护计划以及各专项环境保护规划共同组成的统一体。但通常在环境保护领域存在着环境保护计划（规划）的概念，它是政府及其环保部门依照法定程序编制的一定时空范围内对城市环境质量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生态保护以及其他与环境保护有关事项的总体安排。,130,131,(二)环境计划制度的主要内容,中国的环境计划制度，是由国务院编制的国民经济和社会发展五年计划有关环境保护篇章、国务院主管部门编制的生态建设和环境保护重点专项规划、以及国家环保部门编制的环境保护计划等共同组成的。,131,132,（三）环境计划的效力,从中国各类环境计划的编制与执行看，它们主要是作为国家或地方立法机关审批的国民经济和社会发展计划的组成部分，至上而下地由各级人民政府按照相应的程序予以分解制定个别计划逐步实施的。计划的实施若未以相应的法律规范予以表现，就不具有一般行政法规范的性质。由于中国现行环境与资源保护法律并未对环境计划的编制与执行规定相应的法律后果，所以环境计划一般不对行政机关以外的人具有法的强制力。,132,133,(四)环境保护计划与其他涉及环境与资源保护相关规划的关系,在西方国家，通过环境基本法所确立的环境计划属于国家的基本计划，其他计划或者规划的编制都应当与之相协调，这是国家保护环境义务的具体体现。依照环境影响评价法（2002年）规定，其他各类综合性或者专项性规划的编制都应当进行环境影响评价，其目的是使得这些计划或者规划的编制和实施必须与环境保护的总体要求相协调。从这个规定看，在各类计划或者规划中，环境保护计划似乎更具有指导性的意义。,133,134,134,三、环境影响评价制度,(一)环境影响评价的概念(二)环境影响评价的对象(三)环境影响评价的工作程序(四)环境影响评价文件的审查与批准(五)与环境影响评价制度相关的“三同时”制度,135,(一)环境影响评价的概念,环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。,135,136,(二)环境影响评价的对象,中国环境影响评价法规定，环境影响评价的对象包括法定应当进行环境影响评价的规划和建设项目两大类。,136,137,(二)环境影响评价的对象,依照环境影响评价法规定，中国法定应当进行环境影响评价的规划主要包括两种：第一种属于综合指导规划，其内容是就国家或地方有关宏观、长远发展提出的具有指导性、预测性、参考性的指标。综合指导规划包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划。第二种属于专项规划，其内容主要是对有关的指标、要求作出具体的执行安排。专项规划涉及几乎所有的经济活动领域，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。,137,138,(二)环境影响评价的对象,至于政策和计划，中国并未纳入环境影响评价法规定的环境影响评价对象。建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港外台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。,138,139,（三）环境影响评价的工作程序,1.筛选评价对象和决定评价范围（1）对各类规划按其性质实行不同程度的环境影响评价:对国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中同步组织环境影响评价，并编写该规划有关环境影响的篇章或者说明，但不必另外