别让失地农民失去希望.doc

别让失地农民失去希望新形势下征地纠纷的产生原因及对策措施作者：江苏省海门市国土资源局 陈建明 王建忠 陈忠浩 谢峰本文刊登于南通人大杂志2005年第2期随着城市化、工业化进程的快速推进，大量的农村土地被征用，农民失去了以地为生的土地，形成了新时期新兴的特殊群体失地农民，导致失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，造成了失地农民生活水平下降、就业无着落等社会问题，因征地问题产生的矛盾与纠纷不断加剧，引发了大量的群众上访和行政诉讼。因此，探索、研究与分析新形势下征地纠纷的产生原因及对策措施显得尤为必要，是摆在我们国土资源管理部门面前的一大重要课题。 一、新形势下征地纠纷的产生原因 1、 征地工作操作程序不透明而引发征地纠纷。 土地管理法规定的征地“两公告一登记”制度，要求征用一块，及时把土地补偿安置费用发放到农民手中，切实维护农民的利益。而在实际工作中，公告只是在村委会的政务公开栏内张榜公布，有的甚至只贴在村长办公室内，村民一是看不到，二是看不懂，且无人作详细解释。再加上补偿登记、安置方案、补偿费用等农民的切身利益往往是村干部代表被征地农民实施，并签订协议，而真正被征地农民对具体的补偿项目、数量和金额知之甚少。由此，造成了告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听征等征地工作操作程序不透明，村民的知情权无法得到体现，导致了对征地工作的不理解、不支持。为此，农民在基层村干部那里得不到实情后，常常向上级国土管理部门上访，给政府部门工作造成了一定压力。 2、 征地过程中不严格执行政策而引发征地纠纷。 征地过程中不严格执行政策主要表现为基层政府、部门不按标准计算、调低、拖欠征地补偿安置费用。县（市）国土资源部门按法定标准计算征地补偿安置费用并全额下发给乡（镇）、村后，村委会故意少算补偿面积，村民得到的补偿面积只是承包土地的面积，而路、沟等其他土地面积的补偿费用全部归村；村委会人为调低补偿标准，从中获取差额部分费用。有的地方农业行政主管部门出台文件规定，土地安置补助费不得全额发放给农民，30作为村提留。村委会拿到钱后既不办公益事业，又不安置农民从事生产经营活动。对此，农民怨声载道。3、征地补偿安置费用分配不合理、不公平而引发征地纠纷。 我国的城乡体制二元结构、身份（农与非农）二元模式、土地所有权（国有与集体土地）二元制度造成了农村集体经济组织成员构成的复杂性，随着城市化、工业化推进的速度加快，劳动力转移逐步形成了“农到城”、“农到农”、“城到农”、“边远地区到经济发达地区”的“多向流动”的格局，农村集体经济组织及其成员的界定更加复杂，使得征地补偿安置费用分配不尽合理，农民得到的征地补偿安置费用显得不太公平,造成了农民享受宅基地使用权、自留地经营权、承包地经营权等权利与履行、承担农民义务和负担不一致，这种权利与义务的缺失性与不完整性，产生了只享受权利而不履行义务或只履行义务而不享受权利的怪现象，严重干扰、影响了正常征地补偿安置费用的合理分配。 4、农民失去全部土地后对长远生计的担心而引发征地纠纷。 土地是人类赖以生存和发展最基本、不可再生的资源，是重要的生产要素。农民失去土地后，等于失去全部的生产资料，他们原来的生活习惯和方式被打破，基本生活难于得到保障，在相当一段时期内难于适应城市生活，他们就业无门，谋生无道。当农民得到的征地补偿安置费用不足以保证其生活需要时，还要去找政策、去找政府。也有一部分失地农民为此而对政府产生对立情绪，不断上访、起诉，扰乱政府的正常办公秩序。失地农民的温饱与生存问题是当前社会潜在矛盾，将会对城市经济发展和社会稳定带来不利因素，有可能变成大矛盾，是一颗随时爆发的“定时炸弹”。 二、防止新形势下征地纠纷的对策措施 1、建立公开、透明的征地工作程序是防止新形势下征地纠纷的前提。 在告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听征等征地前期工作过程中，要充分发挥村委会一级组织作用，征地补偿安置费用最终发放到农民手中关键在村委会。因此，村委会必须将每笔费用说清楚，每个帐目算到位，“谁多少，剩多少”，农民听得清清楚楚，看得一目了然，农民还有什么话要说呢？与此同时，强化征地听证在整个征地工作中的作用，各级国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等事项以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民，按规定依法组织严密的听证活动。上级国土资源部门把听证结论作为审批依据，基层部门把听证结论作为实施征地补偿安置费用分配和使用的参考因素。2、加强征地工作全程监管制度是防止新形势下征地纠纷的保证。 对征地批准事项、支付征地补偿安置费用、征地批后农民生活状况等因征地活动带来的连锁效应实施全程监管，把所有因征地工作而发生的事项全部在村政务公开栏中公示，实行组由村管，在村民会议中宣布，随时接受群众的提问，及时解决群众的实际问题，使得农民对政府的征地工作心服口服。各级国土、农业、民政等部门对被征地农村集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督，坚决杜绝拖欠、侵占、截留、挪用被征地农民补偿安置费现象的发生，切实维护失地农民的利益。 3、加快制订农村集体经济组织成员管理办法是防止新形势下征地纠纷的基础。 在新形势下，我国必须严格制订农村集体经济组织成员管理法，实行以“户口为所在地、房屋在居住地、承担义务为前提”的原则，形成责、权、利三者统一为基础，由全面权利人、有限权利人、居住权利人为主的三类人员管理模式，逐步形成适应社会主义市场经济体制的农村集体经济组织成员管理办法，科学界定成员身份，合理分配集体利益。 一是全面权利人管理模式。必须具备“户口为所在地、房屋在居住地、承担义务为前提”三个必备条件，才能纳入全面权利人管理，即责、权、利三者统一，也就是人们常说的“位子、房子、票子”一致性。此类人员在农村集体经济组织中占比为60以上，完全享受征地中的利益分配。另外，不满18周岁的未成年人不应纳入管理范畴。 二是有限权利人管理模式。具备了“户口为所在地、房屋在居住地”但未尽村民义务且承诺放弃权利的人员，可以列入有限权利人管理。如婚嫁等原因户口动迁的人员，在该户口迁入村组未尽或者未完全尽村民义务。此类人员在农村集体经济组织中占比为25以上，可以有限享受征地中的利益分配，是农村中有活力、有能力的人。 三是居住权利人管理模式。尽尽有房屋居住权（占用宅基地）而其他任何权利都没有的人员，可以放入农村集体经济组织中管理，但这部分人不属于农村集体经济组织成员，只是作为户籍成员，为便于管理，可采取“同时存在，分别管理”的措施。此类人员在农村集体经济组织中占比为15左右，他们不得参与征地中的利益分配。4、统筹考虑失地农民安置途径是防止新形势下征地纠纷的关键。 为切实被征地农民和农村集体经济组织的合法利益，保障被征地农民的基本生活，在我国，必须加快制订失地农民基本生活保障，建立失地农民城镇化管理制度，将失地农民列入城镇居民管理范畴，享受同等待遇，包括最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、再就业培训、再就业政策优惠等。该项制度属于社会性保障，保障对象为所有失地农民，保障基金主要由政府和社会性机构承担，其资金来源包括：被征地农民的全部安置补助费，政府部门的土地税费的50，政府土地出让金的3。各级政府不仅保障失地农民的生存权，更要保障其发展权，使失地农民今后的生产生活获得基本保障而无后顾之忧。 一是建立失地农民最低生活保障制度。所有失地农民的生活水平无论是低于还是高于当地城市居民最低生活保障标准的，都能获得失地农民最低生活保障金，该资金能维持失地农民基本生活所必需的衣、食、住、行等费用，使其衣食无忧。 二是建立失地农民养老保险制度。对男满60周岁、女满55周岁的失地农民，不需要缴纳任何费用，都可享受失地农民养老保险金；对未满退休年龄的失地农民可列入城镇企业职工养老保险范畴。这样既使失地农民老有所养，又能安心工作。 三是建立失地农民医疗保险制度。失地农民可全部享受农村大病医疗保险 ，也部分享受城镇职工基本医疗保险。 四是建立失地农民失业保险制度。所有失地农民全部纳入城镇企业职工失业保险范畴，这样既能增加他们的就业信心，又能增加就业动力。 五是建立失地农民再就业培训制度。充分考虑农村经济相对落后、信息资源贫乏、农民文化水平低、缺乏再就业技能、就业门路不多的现状，加强失地农民就业培训力度，政府应每年为失地农民至少提供一次无偿培训，提高他们职业竞争力。通过职业教育和培训，使失地农民