《城乡规划法》简介

城乡规划法解读,主要内容,一、城乡规划法立法背景二、城乡规划法的重要内容三、贯彻城乡规划法的思路,一、城乡规划法立法背景,上世纪五十年代，学习前苏联的经验，颁布城市规划编制办法；1978年全国城市工作会议，中央发关于加强城市建设工作的意见，1984年国务院颁布城市规划条例；1989年12月七届全国人大常委会表决通过城市规划法并正式颁发；1990年4月1日城市规划法正式施行。1993年6月国务院颁布村庄和集镇规划建设管理条例；1993年11月1日正式施行。,“一法一条例”,重要作用:1、确立了城乡规划的基本法律制度，保障城乡发展步入法制化轨道；2、建立了规划编制和审批制度，颁布了相应的部门规章和技术标准；3、建立了以“一书两证”为核心的规划管理制度；4、建立健全了规划管理机构，规划从业人员不断增多，规划教育、科研力量不断壮大。,存在问题:1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求；2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求；4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化；5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。,1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求,现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。,城乡结合部管理权限不清，建设混乱。,2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。城市规划法形成于我国经济体制改革初期，内容上难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。,3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求,各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。,4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化,城市规划法比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。,5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性,现行城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。,立法目的,1、加强城乡规划管理。2、协调城乡空间布局，改善人居环境。3、促进经济社会全面协调可持续发展。,城乡规划法起草过程,1999年城市规划法修订工作启动，2001年开始从城市规划法修订改为城乡规划法的制定；2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过城乡规划法（152票赞成、1票弃权、1票反对），并正式颁发；2008年1月1日城乡规划法正式施行。,二、城乡规划法的重要内容,城乡规划法与城市规划法的章节比较,城乡规划法共七章七十条第一章总则第二章城乡规划的制定第三章城乡规划的实施第四章城乡规划的修改第五章监督检查第六章法律责任第七章附则,城市规划法共六章四十六条第一章总则第二章城市规划的制定第三章城市新区开发和旧区改造第四章城市规划的实施第五章法律责任第六章附则,城乡规划法的重要内容,（一）突出城乡规划的公共政策属性（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用（三）建立城乡规划体系（四）严格城乡规划修改程序（五）完善城乡规划行政许可制度（六）对行政权力的监督制约（七）明确对城乡规划编制单位的要求（八）强化法律责任,（一）突出城乡规划的公共政策属性,1、立法目的体现公共政策为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。城乡规划法,2、规划的原则体现公共政策要求,制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。（第4条的规定）,3、从建设发展的重点上体现公共政策要求,城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。（第29条的规定）近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。（第34条的规定）,4、城乡规划制定、实施的程序上体现公众的参与,城乡规划报送审批前，应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。在上报审批的材料中应当附具公众意见采纳情况。（第26条的规定）修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划的，应当征求规划地段内利害关系人的意见。（第48、50条的规定）村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。（第22条的规定）,5、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。（第50条的规定）因撤销行政许可给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。（第57条的规定）,（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用,城乡规划法指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这就从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则；“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。（第5条的规定）,（三）新的城乡规划体系的建立,1、体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求2、明确规划的强制性内容3、突出近期建设规划的地位,1、城乡规划体系的变化城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。不同层级政府编制规划和从事规划管理的责任下位规划不得违背上位规划的要求,城市总体规划编制的程序,城市人民政府,省人民政府,城市人大常委会审查,国务院,公示程序,公众意见,规划草案,规划方案,人大意见,专家和部门审查,专家意见,公众意见采纳情况,人大意见采纳情况,专家意见采纳情况,批复,镇总体规划的编制程序与此相似,S14-S16,S26,S27,公布规划,城乡规划的参与方,企业：参与者实施者资金优势市场经验利润追求,政府：组织者政策资源催化作用政绩冲动,专家：参与者技术理性技术至上能力不足,民众：主人参与者家园意识多元价值观利己主义的倾向缺乏必要的知识,城乡规划,任何一方都无力承担城乡规划的全部责任，建立参与各方的合作机制是当务之急,2、明确总体规划强制性内容的规定（第17条)规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市、镇总体规划的强制性内容。关键词：“绿线”、“兰线”、“黄线”等在规划实施中不得擅自改变下位规划不得改变上位规划强制性内容,城乡规划法相应的管辖范围,规划区,制定和实施城乡规划,建设活动,国土,城镇体系规划,城市规划、镇规划(乡规划)、村庄规划,选址意见书,建设用地规划许可证建设工程规划许可证乡村建设规划许可证,法律管辖,行政权力,查处违法建设,临时建设许可,3、突出近期建设规划的地位（第34条)城市、县、镇政府应当根据城镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内容，明确时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。关键词：近期建设规划是总体规划实施的关键是城市近期土地出让和开发建设的依据,（四）严格城乡规划修改程序,1、对城乡规划评估（第46条的规定）关键词：定期评估公众参与评估评估结果向人大和审批机关报告2、修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的规定（第47条的规定）3、修改详细规划的规定（第48条的规定）4、修改乡规划和村庄规划的规定（第48条、第22条的规定）,城市总体规划修改的一般程序,实施情况总结,是否具备五项“情形”之一,向原审批机关申请,是否涉及强制性内容,专题报告,同意规划修编,不得修编规划,进入规划编制程序,上位规划要求行政区划调整重大建设工程经评估确需修改审批机关认为应修改,涉及,不具备,不涉及,具备,S47,省域城镇体系规划、镇总体规划的修改程序与此类似,规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,（五）城乡规划行政许可制度的完善,1、建立完善了针对土地有偿使用制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度2、规定各项城乡规划的行政许可,1、针对土地有偿使用的建设用地规划管理制度,需要批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。（第36条的规定）以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。（第38条的规定）,2、规定各项城乡规划的行政许可,选址意见书（第36条的规定）建设用地规划许可证（第37条、38条的规定）建设工程规划许可证（第40条的规定）乡村建设规划许可证（第41条的规定）城市地下空间规划管理（第33条的规定）临时建设规划管理（第44条的规定）建设工程完工后的规划条件核实（第45条的规定）城乡规划编制单位资质管理（第24条的规定）规划师执业资格管理,（六）对行政权力的监督制约,1、加强上级对下级的行政监督2、加强人民代表大会的监督3、加强社会公众的监督,来自最高立法机关的声音,“破坏规划的往往不是一般老百姓，而是某些政府、部门”。全国人大常委童傅地方官员对创造政绩的强烈需求，加上开发商的“公关”，规划没有约束力，有的地方“换一届领导就改一次规划”，规划修改很随意。全国人大常委会组成人员朱相远规划实施过程不严肃的问题很突出。政府制定规划时很重视，但批准规划后不重视，往往破坏规划的是政府自己。全国人大常委会组成人员杨兴富“我去21个省市看过，许多地方在城市规划上作秀的现象带有普遍性。小县城也建大广场，也得建环路，超前太大，浪费令人痛心”。全国人大常委李春亭,上级监督：全面监督,第五十一条县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。第五十三条被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。第五十六条依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。第五十七条城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可,全方位的监督,被监督方的义务,上级机关的责令与建议权,上级机关“越俎代庖”,人大监督：重点监督规划实施与修改,一般监督功能第五十二条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。,社会监督：重点监