现代城市管理学-第6单元

1,第6章城市法制,2,城市政治系统的建立与维系，市政府政治与行政职能的行使，市政府进行决策、执行、监督、反馈等一切城市管理过程，都必须依据一定的规则，使其有秩序地进行。同时，城市政务的推行，也必须借助于一定的国家强制力。这就要求有一个健全的城市法制系统。它不仅是城市政治系统的运行规则，也是城市政府进行管理的有效手段。因而，城市法制管理是现代城市管理系统的一个重要组成部分，是现代城市管理的一个重要方法。,3,6.1城市法制概述,6.1.1城市法制的含义,所谓法制，有三种基本含义：其一，它是指法律和制度的总称，或法律制度的简称，它是以国家强制力为保障的行为规则；其二，它是指立法、执法、守法全过程的总和；其三，它是指在法律约束、保障下的一种有秩序的良好社会状态。所谓城市法制，就是指有关城市管理的一系列法律制度的立法、执法、守法全过程的总和，以及在法律约束、保障下的一种有秩序的良好的城市社会状态。,4,城市法制是一个完整的体系，仅就其法律制度而言，包含两方面的内容：1一方面，是城市政府自身运行的规则。其广义，是有关城市立法机关、行政机关、司法机关等的组织法和程序法；其狭义，是有关城市行政组织法、程序法，含城市政府各部门的分工、职责权限、工作程序、行政纪律等内容。2另一方面，是城市政府管理公共事务的依据，亦称城市管理法，是有关管理的原则、标准、要求、方法等。,5,按照城市法律规范的适用范围不同，可将它分为三类：城乡都适用的法律规范；只适用于城市不适用于乡村的法律规范；只适用于特殊个别城市的法律规范。按照城市法律规范的主客体不同，可将它分为三类：市政府自身组织管理的法律法规；城市公共事务管理的法律法规；城市公民的权利和义务的法律规定。,6.1.2城市法律规范的类别,6,按照城市法律规范的调整对象不同，可分为：（1）城市建设管理法：它是调整有关城市建设和管理特有的社会关系和社会矛盾的法律制度，是城市法制重要的组成部分。其一，城市规划法。它是调整在制定和实施城市规划、在城市规划区域内进行建设过程中的各种社会关系的行为规则。其二，城市建设法。它是调整城市建设过程中的各种社会关系的行为规则。其三，城市住宅与房产法。它是调整城市居民之间的住房关系和城市经营管理上的社会关系的行为规则的总称。其四，城市环境保护法。它是调整在城市环境保护中的各种社会关系的行为规则的总和。,7,（2）城市经济管理法：它是调整城市政府进行经济管理活动中各种社会经济关系的行为规则的总和。其适用范围包括工业、农业、交通运输、财政、金融、工商管理与市场物价、对外经济贸易等方面。（3）城市教科文卫管理法：它是调整城市政府管理城市科技、教育、文化、卫生等工作中的社会关系的行为规则的总和。（4）城市劳动人事管理法：它是调整城市政府管理劳动人事工作中的各种社会关系的行为规则的总和。（5）城市治安、民政管理法：它是调整城市政府在治安、民政管理中的各种社会关系的行为规则的总和。（6）城市政府机关工作法：它是调整城市政府机关工作中的社会关系的行为规则的总和。,8,6.1.3城市法制的作用,（1）规范市政府行为，提高政府工作效率通过健全的城市法制，为市政府机关及其工作人员提供一套科学的行为规范，以提高市政府的工作效率和工作质量。这种规范作用体现在五个方面：使市政府工作标准化。使市政府工作科学化。使市政府工作有序化。使市政府工作廉洁化。使市政府工作高效化。,9,（2）保护城市生态环境，改善城市生活环境（3）指导个人和组织的行为，维护城市社会秩序（4）调整市民与政府关系，保护公民合法权益,10,6.2城市法制建设的内容,6.2.1城市法制建设的基本要求城市法制建设必须从立法、执法、守法这三个基本环节入手，建立和健全城市的法律体系，有效地组织实施，并使城市的党政机关、企事业单位、社会团体和全体公民严格遵守，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现依法治市。（1）有法可依它是指国家和城市应高度重视和加强城市立法工作，根据城市建设和管理的需要，逐步地、及时地制定完备的城市法律规范，使各项事业和活动有所遵循。没有法律固然谈不上法制，法律不完备，法制也不可能健全。因此，有法可依是城市法制的前提。,11,（2）有法必依它是指普遍守法，即城市里的一切国家机关、社会组织和公民，在自己的活动中，必须严格遵守和执行城市的法律规范，依法办事。这是健全城市法制的关键。（3）执法必严它是指市行政机关、司法机关及其工作人员，都必须严格、严肃、严明地执行法律，切实地依照法律规定的内容、精神和程序办事，认真负责地维护法律的尊严和权威性；这是维护城市法制尊严的要害。（4）违法必纠它是指对一切违法犯罪行为都必须依法平等地予以追究和制裁，任何组织和个人都不能例外。这是市政法制的保障。,12,6.2.2加强城市立法,两种基本含义：一是指全国人大及其常委会和国务院就城市的政治、经济、规划、建设及教科文卫等方面的问题，制订专门法律、法规、规章的活动；二是指依照法律规定享有立法权的城市，根据其市情和需求，依照法律规定和法律程序而制定、颁布实施于本行政区域的地方性法规或地方行政规章的活动。这里所讲的城市立法，是指后一种含义上的立法。其特征有四：必须由享有立法权的城市行使；必须依照一定的法律程序；不得与宪法、法律和上一级立法、行政机关的法律、法规、决议、命令相抵触；只能实施于本行政区域内。,13,1、城市的立法权限根据我国宪法和地方组织法的规定，城市享有的立法权限为：其一，制定地方性法规的权力。其二，制定地方行政规章的权力。其三，规定行政措施及发布决定和命令的权力。1978年以来，国务院先后批准了14个计划单列城市，14个沿海开放城市，4个经济特区城市再加上1987年起海南省，72个经济体制改革试点城市，在不同程度上扩大了城市的管理权限，也相应地扩大了立法权。,14,2、城市的立法原则其一，法制统一原则。城市立法必须在宪法和法律规定的职责范围里履行，不得超越宪法和法律的规定，在内容上不能与宪法、法律和行政法规相抵触。同时，城市法律规范体系内部，不同部门之间在不同时间起草、制定的法规、规章，要注意协调一致，不能自相矛盾，造成执行上的困难。其二，完整配套原则。城市立法的内容要完整，做到每个法规、规章都有法律或政策依据，有主管机关，适用范围明确等。有关的各种法规、规章、实施细则等，要相互衔接，配套出台。,15,其三，具体严密原则。城市立法都是针对具体问题的，要求在立法技术上不宜过多使用“弹性”条款，条文内容要尽量具体实在，有数量标准，便于执行和操作。文字要简明、准确、严密，避免过于笼统和易于产生歧义的措词。其四，恪守程序原则。法律对城市地方性法规和城市行政规章两类地方法律文件，都规定了严格的制定程序。市人大和市政府在立法过程中，必须严格遵守法定的立法程序。这既是保障法律严肃性的需要，也是法律有效性的一个重要标志。,16,3、城市的立法程序提出。由市人民政府法制局（有少数市称经济法规中心，有的市称法制办公室或法制处，下同）提出五年或年度的立法规划，经市政府办公会议讨论通过，并报市人大常委会备案。起草。市人民政府经济法规研究中心或市政府办公厅法制局（处）负责调研，草拟法规，召集有关部门进行讨论修改。审议。根据法规的级别不同，由市人民政府常务会议或市人大及其常委会讨论、审议、修改。通过。市人民政府常务会议或市人大或市人大常委会通过法案，并公布实施。,17,4、城市的立法重点当前在城市立法活动中需要建立健全的有三个方面的内容：一是城市建设法律体系，包括城市规划立法、市政管理立法、住宅立法等；二是城市经济法律体系，包括城市生产单位的联营和技术协作、节能和经济效益，鼓励和保护正当竞争，稳定市场物价等；三是城市环境保护和治理法律体系，包括城市生活环境和生态环境的保护，园林建筑保护等。,18,5、城市法规规章的清理市政府的法制局，应该根据国务院公布的明令废止和宣布失效的法规目录，以及本市法规制定情况，经常对现行法规规章进行检查清理，该废止或自行失效的，要明令废止或宣布失效，同时做好现行法规、规章的汇编工作。,19,6.2.3严格城市执法,1、城市各级行政机关严格执法城市各级政府及其工作部门，在具体的行政活动中，必须严格按照有关的法律、法规、规章执行任务，即依法行政。严格执法是城市法制建设的基本环节和关键工程，首要的是城市政府行政机关对法律的执行。其一，增强领导的法制观念。其二，雷厉风行，执法如山。其三，跟踪监督检查。其四，建立执法工作目标责任制。,20,2、城市各级司法部门严格执法它是指城市的法院、检察院，依据法律规定，对各种违法犯罪行为所进行的制裁处罚活动，是城市人民法院、人民检察院在国家宪法和法律规定的职权范围内，按照法，定程序，具体依法对刑事案件、民事案件、经济案件和行政案件等进行审判和处理的专门活动。城市司法部门的执法活动，所执行的是国家的基本法律，如民法、刑法、经济法、行政诉讼法等，它是一种被动的执法形式，只有在具体的刑事、民事等案件发生后才能引起。它是城市行政执法的后盾和重要补充，二者相辅相成。严格城市各级司法部门的执法活动是城市法制建设的重要内容。,21,6.2.4增强市民的法律意识,公民普遍守法是城市法制建设的重要任务。深入进行普法教育，培养公民的法律意识，增强人民的法制观念，使广大市民成为法律的主人，使法律成为人民手中的工具，是市民自觉守法、维护法律尊严的前提。当前对市民的法制教育应当做好两方面的工作：一方面，在公民中继续普及法律常识的工作。另一方面，及时宣传城市管理的行政法规、地方性法规和行政规章。,22,6.3城市综合执法,我国现行的行政执法体制，仍囿于计划经济体制的窠臼，其主要特征是执法主体部门化、多元化。城市管理是一个涉及众多执法部门的领域，归纳起来主要有七个方面：市容环境卫生管理、城市规划管理、市政管理、园林绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理。由于执法机构分立，条条分割，各管一摊，在实践中，由于职能交叉，责任不清，有好处的事争着管，没有好处的事互相推诿扯皮，造成执法效率低下。,6.3.1城市执法管理模式及其问题,23,存在的问题归纳如下：1、职权交叉，相互扯皮，城市管理责任难以落实2、重复执法，多头收费，群众合法利益难以维护3、条块分割，政令不畅，政府工作难以贯彻到底4、投入不足，忽视管理，执法水平和队伍素质难以提高5、联合执法不具备执法主体资格,24,6.3.2城市综合执法及其意义,城市综合执法，指一个行政机关或具有公共事务管理职能的组织根据一定的法律程序，按照国务院授权的执法范围，相对集中行使市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政道路、规划建设、公安交通、工商摊贩管理等多部门全部或部分行政处罚权的一种行政执法制度，其涉及的是以市容市貌管理为主要内容的行政执法。城市管理综合执法的核心，是由经过国家有关机关批准成立的综合执法组织根据有关法律规定，集中行使城市过去若干个执法部门的行政处罚权，对公民、法人和其他组织遵守城市管理方面法律法规的情况进行监督检查，并对违法行为进行处罚。它有两个特点：一是城市管理综合执法组织具有独立的执法主体地位；二是综合执法组织的职能实现了审批、收费与处罚的分离。,25,综合执法组织集中行使城市管理方面的全部或部分行政处罚权，不再履行审批、收费等职能，可避免重审批、轻监察，以收代管、以罚代收等问题。城市综合执法是城市管理执法体制、行政体制改革的重大举措，是提高行政执法水平、效率，降低成本，建立精简、统一、高效行政执法体制的有效途径，是维护人民合法利益，促进依法治市的重要组成部分。它体现了以民为本、依法行政和文明执法的法治观念，树立了政府和执法人员的新形象。实行城市管理相对集中行政处罚权制度，对于解决城市行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的城市行政管理体制，具有十分重要的意义。,26,1、实行城市管理综合执法，有利于明确职责，加大力度营造整洁有序的市容环境。2、实行城市管理综合执法，有利于政令畅通，有效接受社会监督和保护群众利益。实行城市管理综合执法，一方面可精简机构，减少环节，上下协调，政令畅通，而且由于一队多能，必然大幅度减少行政开支，使政府以较小投入获得最大化和最优化的社会效益。3、实施城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理队伍，树立良好的政府形象。实行综合执法，首先保证了执法队伍的相对稳定。其次，有利于对城市管理综合执法队伍的统一教育、培训、考核等日常管理。,27,6.3.3实施城市管理综合执法应当解决的关键问题,1、要更新观念，敢于打破旧的模式城市管理是最具地方特色、驰骋空间最大、最富创造性、最能体现城市政府素质、水平和效率的一项工作。城市管理得好不好，关键在于各级领导要充分认识到改造城市环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，像重视抓城市建设那样抓城市管理，争取尽早实施城市管理综合执法。,28,2、加强地方立法，使集中行使行政处罚权有法可依行政处罚法第十六条规定，使城市管理实施综合执法有了法律可能性，即如果经过批准，可将有关城市管理相关部门如市容环境卫生管理部门、城市规划管理部门、城市绿化管理部门、工商行政管理部门、环境保护管理部门、市政道路管理部门、公安交通管理部门等实施的有关与城市市容管理密切相关的行政处罚权交由一个行政执法机关行使。但是，具体怎么实施，如何妥善处理综合执法部门与原相关部门的业务关系，还必须依法制定关于综合执法的地方性法规或政府规章，使城市管理集中行使行政处罚权做到有法可依。,29,3、加强组织建设行政处罚法第十六条的授权，意味着可由现有的行政机关承担综合性的执法职能，其他有关部门的执法权发生转移；也可以按政府组织法成立一个新的机关，专门行使行政处罚的综合执法权。4、以人为本，重组一支廉洁、勤政、务实、高效的城市管理执法队伍。公共行政是高度职业化、专门化的活动，综合执法机关集中了若干传统行政部门的行政处罚权，公务员的行政素质必须达到相应的专业、行政经验和行政伦理要求，应当与对公务员法律的普遍实施相结合，实行持续有效的培训和管理。,30,5、加强配套制度建设公告公开是法治国家的基本原则。公共权力机关的设立、组成、职能、执法依据、执法程序、职员岗位等应当合法化、公开化。成立综合执法机关，应当对外公告法律依据、批准程序、成立决定等，否则属于不合法。相对集中行使行政处罚权，实行城市管理综合执法，是时代的呼唤，是城市管理迈入现代化、法制化轨道的有效途径，它必将推进城市长效管理，有效发挥城市功能，使城市真正成为承载现代文明的“美的空间、人的乐园”。,31,案例城市综合执法带来的变化,1、执法机构林立，各部门分散执法。北京市1988年行政执法共有27个部门45个机构4万执法人员，到1997年，已增加到55个部门110个机构6万多执法人员。南宁市仅城市管理领域就有城市建设管理监察支队，建筑、市政公用事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等管理监察大队以及各区城市管理监察大队等多支执法队伍。这些机构各执其法，各行其是，而许多违法问题又常常涉及几个执法机构。,