我国城市流动人口管理研究

我国城市流动人口管理研究摘要：21 世纪将是一个城市化的世纪。根据世界城市化规律，我国正进入城市化快速发展的关键时期，人口城市化成为不可逆转的历史潮流。城市化过程的加快是我国经济发展和社会全面进步的必然选择,而城市化背景下城市中社会流动人口的急剧增长,既给我国的城市管理注入了新的活力,同时也带来了一系列的新问题。特别是由于对城市流动人口管理工作滞后,造成城市流动人口盲目、无序地流动,大中城市的流动人口违法犯罪的量已经等同甚至超越了常住人口的违法犯罪数量,成为影响城市社会治安秩序的重中之重。还有流动人口的社区档案管理;城市流动人口的社区教育;城市流动人口的社区服务等三个问题都需要进行深刻的探讨研究，以此来解决各种问题。关键字：城市流动人口 违法犯罪 管理正文： 所谓“流动人口”,通常是指未依法改变法定住址而在常住户口所在地以外滞留的人员。本文的研究对象,指狭义的流动人口,即城市的外来流动人口(某些专家称其为“城市外来人口”),其内涵指在一城市行政区域管辖范围暂时居住但不具备该行政区域的常住户籍,并以各种方式牟利以取得生活来源或利益收人的人员。1 大中城市流动人口的现状和存在的问题1.1 城市流动人口现状 城市流动人口是我国户籍制度的产物,城市流动人口主要是指在城市行政管辖区内暂时居住但并不具有该行政辖区的户籍,以各种方式牟利以取得生活来源和收入的人员。国家统计局2002年9月的一项最新数据显示,我国流动人口已经超过1.2亿。根据2000年第五次人口普查资料,全国现住地与户口登记地不一致的有14439万人。其中跨省的有4242万人,省内的有10197万人,除去市区内人户分离人口不属于城市流动人口范围的部分,我国流动人口达到12107万人。在北京、上海、南京等一些大城市里流动人口数目更为惊人,数量都超过百万。大量的农业人口流向城市,一方面说明了我国城市化进程的加快;另一方面也不可避免地表明我国城市管理面临巨大的压力。1.2 城市流动人口带来的影响 城市流动人口的正向效应：(l弥补了城市劳动力的缺额。我国城市经济的发展需要大量劳动力,流动人口的流人正好可以极大地满足其需要,尤其是在一些劳动密集性的脏、累、苦、重、险或报酬较低的行业,如:建筑、安装、维修、搬运、装卸、旧货收购等行业,流动人口已经成为其主力军。(2)从一定程度上调整了产业结构,方便了市民的生活。大量的农村剩余劳动力进人城市,直接从事蔬菜、家禽、蛋类、水产、爪果等农副产品的购销和餐饮、修理、家庭服务等劳动,填补了城市原有商品结构、劳务结构和产业结构的空白,为城市居民提供了必不可少的生活必需品。(3)增加城市收人,推动经济发展。一方面,流动人口衣食住行所形成的巨大购买力,势必刺激城市的消费市场。另一方面,流动人口务工经商、办服务业所缴纳的各项税费,也是城市财政收人的一个重要部分。(4)促进异地人才和文化交流,提高人口素质,为缩小城乡差距,加快城市化进程,起到积极作用。城市流动人口在城乡间的往复流动,促进了地区之间、城乡之间的经济技术交流,使城市的高新技术成果、先进管理方法和现代社会时尚逐步深人并影响乡村,充分发挥了大中城市的辐射带动作用,流动人口也因此提高了自身的素质,为乡镇企业的发展储备了人才,从而有利于缩小城乡差距,推动社会进步。 城市流动人口的负向影响 勿庸回避,城市流动人口盲目、无序流动,尤其是农村剩余劳动力过多、过快、过猛地进入城市,也带来了一系列较突出的社会问题。如:加剧城市交通紧张状况,加剧城市水、电、热、气供应压力,加剧城市就业和文化教育压力,影响城市环境,影响城市规划和市容。 尤其值得重视的是,城市流动人口违法犯罪和被侵害已成为影响城市治安的两个严重问题。一方面,由于受到不法侵害以及因劳动工资、福利待遇和人身安全等切身利益得不到切实保护,外来人员中罢工、请愿等事件逐渐增多,日益严重地影响城市的稳定。另一方面,流动人口犯罪问题日趋严重,一些城市流动人口犯罪率已明显高于常住人口。流动、暂住人口违法犯罪案件占整个所发治安、刑事案件的70一一80%。2 城市社会流动人口管理存在的问题（1）政府管理错位。一方面,城市管理者从排斥城市流动人口的心理定势出发,简单地把流动人口视为城市的不稳定因素和“城市病”的根源,把流动人口在城市的生活、就业活动称为“盲流”,城市政府出台的政策和规定也只对城市居民具有明显的保护性,对城市流动人口则限制工种类型和工资待遇,可以说对城市流动人口的管理主要采取的是政府主导型的防范式管理。另一方面,政府管理体制存在缺陷。目前我国还没有统一的关于城市流动人口的管理规章,因此在城市流动人口管理过程中,中央和地方之间、不同地方政府之间、同一地方各职能部门之间存在着管理规定和管理方法的矛盾和不一致,致使城市流动人口管理机关的权威性、组织性不强,执行无力度,缺乏行为的统一规范性,在执行效率不佳的同时,存在着巧立名目以收费代管理,“以收助管、以罚代管”等强制管理的现象,严重影响了政府形象,而且造成城市流动人口与流动人口管理机关之间的关系紧张对立,使管理工作处于被动的局面。（2）市场调节低效。对城市流动人口管理的目的在于通过对城市流动人口行为的规范和引导,维护城市化进程中的社会秩序的稳定,保障城市流动人口的合法权益,从而实现社会的公平与效率的统一。然而在对城市流动人口进行管理的过程中,单单依靠市场机制、企业和非营利性组织的作用是远远不够的,市场经济在形式上是平等的、公平的,在理论上公平与效率是统一的。然而这里的公平是指在市场经济中各种生产要素按提供的经济效益而获得相应的报酬,但是对生产要素的占有本身是不公平的,市场经济奉行的是竞争原则,是优胜劣汰,适者生存,这必然拉大贫富差距,导致社会的两极分化。流动人口作为社会弱势群体,他们在生产要素的占有上处于绝对劣势,拥有的信息和社会资源也极其的不对称,流动人口就业的企业等营利组织其活动的首要目的在于追求利益的最大化,因而为城市流动人口提供各种公共物品的积极性、主动性往往并不是很高,也难以解决公共资源的有效利用问题和外部性问题,所以单纯依靠市场机制无法为城市流动人口提供足够的服务和保障,实现流动人口在社会生活中的公平竞争。（3）社区治理薄弱。把对城市流动人口的管理看成是城市政府的责任是广泛存在的一种思想误区。目前城市流动人口管理主要采取政府主导型管理模式,管理权限主要集中在市区两级政府的三个职能部门,公安部门、劳动部门和民政部门。在流动人口管理过程中也主要以政府出台政策,以行政手段管理为主,城市管理的基层执行组织社区的力量相对薄弱,忽视社区作为城市管理的一级基层组织的作用和社区居民群众的广泛参与,呈现出条块分割,条强块弱的局面,造成执行过程中有权无责或有责无权、管理效率低下现象严重,微观政策推行不到位。城市流动人口管理机构设置图：城市流动人口管理小组（主管领导担任组长）城市流动人口管理办公室（办公室设在公安部门）公安部门计划生育部门城市建设部门民政部门劳动部门3 城市流动人口违法犯罪的现状 如前所述,大中城市的流动人口违法犯罪的数量已经等同甚至超越了常住人口的违法犯罪数量,成为影响社会治安秩序的重中之重,在现阶段主要表现出以下特点:（1）大中城市流动人口来源地域广泛,总体文化素质偏低,且龙蛇混杂。大中城市的流动人口来源地域广泛,其基本趋势是经济不发达地区向经济发达地区流动。按照流动人口在城市滞留时间的长短,可将其分为短时暂住人员和长期居留人员。一般情况下,短时暂住人员主要来源于大中城市周边地区的农村,他们农忙时在家种田,农闲时外出务工。长期居留人员人数相对较少。从人员构成来看,大中城市中的流动人口主体是短时暂住的外来农民,他们文化素质偏低,以从事体力劳动为主。这些对象的暂住地和职业极不稳定,流动性大,不易管理,且进人城市后,极易受外界不良因素的影响,加之所处的相对贫穷的社会地位,在社会结构转型期内社会道德的失衡因素等都将可能诱使其中的极少数人违法犯罪。（2） 共同犯罪十分猖撅。流动人口违法犯罪由过去的单个作案已转化为结伙作案为主要形式。从打击实践分析,主要以同乡或亲戚等相同地域关系或相近血缘关系为纽带结成的犯罪团伙,例如在许多城市共同出现的“四川帮”、“湖南帮”等。近几年,在个别城市,类似此种共同犯罪团伙甚至发展成为称霸一方的流氓恶势力或具有黑社会性质的有组织犯罪团伙,对社会危害极大。（3） 以敛财为主要犯罪目的。一是以掠取财物为目的的抢劫、盗窃和诈骗案件是流动人口违法犯罪的重点。近期在沿海开放城市又出现了绑架人质的恶性案件。二是卖淫缥娟、贩毒等社会丑恶现象滋生蔓延。（4） 暴力特征更加明显。伴随侵财犯罪,使用暴力手段的案件日益增多。例如:郑州市5.26案件和北京发生的抢劫、杀害全国政协常委邹竟蒙案件等。4 健全城市流动人口管理途径思考 党中央、国务院对城市流动人口和农民进城务工的管理问题给予了高度重视,为了有效保护城市流动人口的合法权益,取消农民工在生活、就业中受到的不合理限制,国务院办公厅发布了国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知,通知要求农民工所在的单位和居住地社区组织,要实行治安管理责任制,密切配合公安机关对农民工进行遵纪守法教育,最大限度地预防和减少农民工的违法犯罪行为。同时要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病、法律服务和治安管理工作等,列入各有关部门和社区的管理责任范围。由此可见,社区必须成为流动人口管理工作的重点。（1）流动人口的社区档案管理 城市流动人口管理权限下放到社区,首先要建立科学合理的档案管理体系,为社区流动人口管理奠定可靠的基础。 社区档案管理即是流动人口进入城市社区后,通过对其进行调查、登记、查访、验证等管理活动后,依据流动人口的籍贯、职业进行立卷归档,办理暂住人口登记证、外来人口务工证等,做到及时充分的了解流动人口底数、分布和变动情况,提高社区综合治理的工作效能、控制能力和反应速度,从而更好的维护流动人口在暂住地的合法权益,保护其人身财产不受侵犯,同时及早揭露和处理隐藏在流动人口中的惯犯和倾向性犯罪。城市流动人口的社区档案管理最突出优点体现在跟踪调查、动态管理,充分应用属地化参与管理,分片包组,责任到人,量化管理, 由社区工作人员定期以社区、家庭为单位逐一进行调查登记,同时调动社区居民、私房出租户和用工单位的积极参与协助普查工作。把收集的出租房屋和社区内流动人口的相关档案材料,如地址、姓名、性别、年龄、来源地、家庭成员等信息输入计算机,建立城市流动人口信息库,形成严密、高效、稳定、先进的管理网络应用平台。这种信息化管理不仅有利于对本地社会流动人口的管理,而且可以实现全国各地的联网查询互访,实现资源共享,降低管理成本,提高管理效率。（2） 城市流动人口的社区教育城市流动人口除了具有前面提到的居住分散、构成复杂等特点外,受教育水平普遍较低。 较低的受教育水平直接限制了流动人口的就业选择,只能从事一些较危险的、较低层次的体力劳动,收入低且无地位,这也是城市流动人口成为社会弱势群体的内在原因之一。因而对城市流动人口的教育不仅可以提高流动人口的综合素质,改变他们的弱势状况,而且有利于城市及整个社会的发展和整体国民素质的提高。但是城市流动人口的分散和不稳定性决定了他们很难在传统正规教育框架下接受教育,而且由于社会的教育机构也并有给予社会流动人口教育充分的重视,所以这一领域还处于自发和分散状态。针对上述情况,社区的本质特征决定了社区在流动人口教育中大有可为。无论城市流动人口从事何种工作,社区是他们居住生活的最基本环境,社区生活中的共同地理空间、社会空间、共同的利益、规范及文化背景和建立在此基础之上的社区认同感和归属感,使城市流动人口融入社区,社区自然而然成为城市流动人口教育的载体。社区教育可以充分利用社区教育资源,使流动人口教育置于更为广阔的社会背景上,对流动人口施以潜移默化的、多维的教育影响,对增强他们的社区意识和凝聚力,提高自身的各方面素质,形成全方位的社会适应能力具有无法替代的作用。 另外,关于城市社会流动人口子女入学问题也是人口流动过程中不容忽视的问题,据统计我国18岁以下的流动人口总数达1982万,其中处于义务教育阶段的孩子有9.3%处于辍学状态,今天的入学问题必将导致明天的社会问题,他们所受到的不平等待遇及城市居民对他们的歧视将严重影响他们的心理健康,是他们成为城市的“第二代边缘群体”。目前社会流动人口子女入学问题已经引起社会的广泛关注,社区在流动人口子女教育问题上也可以发挥其应有作用。5 对我国城市流动人口管理的建议（1）加强对流动人口信息收集和管理，完善人口信息网络系统。从当今世界发达国家人口管理办法的经验来看，在人口管理方面运用信息系统是完全可行且高效的。可以建立宏观人口信息管理系统（人口信息系统包括各个领域与人有关信息的整体）和微观人口信息管理系统（指信息主体集中于个人及人群的系统，如出生登记、劳动就业、文化教育、社会保障、人口健康、犯罪记录等）。（2）创新城市流动人口管理模式。逐步以居住地人口管理模式代替户籍人口管理模式，其关键是不再将户籍人口和流动人口置于两个不同的管理体系，构建外来流动人口和本地居民实行统一管理的行政管理体系，以本地所有居民为服务对象，逐步取消城乡二元体制下的人口管理办法，彻底改变原来带有歧视性的人口管理办法。（3）建立新型的城市流动人口管理机制，真正构筑起与市场经济相适应的城市流动人口服务和管理机制。 （4）保证城市流动人口享有基本的公共服务和社会保障。各地区可以根据本地的公共服务能力和流动人口情况，规定连续居住一段时期的流动人口，可享有与当地居民相同的待遇。而目前我