课件-公共事业管理概论

公共事业管理概论（第二版）崔运武编著ISBN:7-04-018129-0,公共事业管理概论（第二版）21世纪公共管理系列教材,公共事业管理概论（第二版）21世纪公共管理系列教材,课程中文名称:公共事业管理概论课程英文名称：IntroductiontoPublicUtilitiesAdministration课程类别：必修课程学分数：3课程学时数：54授课对象：公共管理相关专业本科生本课程的前导课程：管理学考试方法：平时成绩：根据学习态度、出勤等情况核计。10%实践成绩：根据参与讨论、撰写作业等情况核计。20%期末成绩：开卷、闭卷、或开闭卷结合的笔试成绩。70%,公共事业管理概论（第二版）21世纪公共管理系列教材,第一部分导论部分（第一章）概念、对象、范围与主体第二部分关于公共事业管理环境的分析（第二章）公共事业管理主体及其环境的辩证关系：内部环境（生态、文化、政治、经济）与外部环境(公共关系、国际环境）第三部分关于公共事业管理模式、体制、主体、职能、方式与方法等基本理论问题，侧重于理论层面的静态分析。也即第三章“公共事业管理的模式与体制”、第四章“”公共事业管理中的组织”、第五章“公共事业管理的职能、方式与方法”。这部分内容是本书的核心内容。第四部分关于公共事业管理的过程分析，侧重于实际运行层面的动态分析。也即第六章“公共事业管理部门战略管理”、第七章“公共事业管理的一般过程”、第八章“公共事业管理费用及配置效率分析”和第九章“公共事业管理的责任与伦理”。主要从公共事业管理的战略、资金、人员职责入手，围绕对象的日常性管理及项目管理来阐述公共事业管理的过程。,本书基本逻辑架构,公共事业管理概论（第二版）21世纪公共管理系列教材,第五部分关于公共事业管理绩效评估的分析即第十章“公共事业的绩效管理和外部评价”作为一种特殊管理活动的公共事业管理，也涉及到主客体关系问题，这就需要对管理结果本身进行绩效评估，并设定自己的评价标准和体系。这是公共事业管理过程的重要一环。第六部分关于公共事业分类管理概貌的分析也即第十一、十二章的内容，这部分是在第四部分静态分析和第五部分动态分析的基础上，对公共事业管理具有代表性的部门，如科技事业管理、教育事业管理、文化事业管理、卫生事业管理、体育事业管理和公用事业管理，从公共政策的角度予以宏观概述。是普遍性与特殊性的有机统一。,第一章导论,公共事业的内涵与特征公共事业管理界定公共事业管理与其他管理的关系公共事业管理概论的研究对象、方法及意义,学习要点：,讨论：大家印象中，公共事业是什么？公共事业管理与公共管理、行政管理、企业管理是何种关系？,、公共事业的内涵和特征,公共事业是一个在许多国家具有普遍特征的概念吗？分析和认识公共事业的逻辑起点是什么呢？公共事业的基本内涵和特征公共事业产品性质分析,（一）公共事业是一个极具中国特色的概念,公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念。（国家社会一体化到政府与社会的分离）,（二）分析和认识公共事业的逻辑起点,相当程度上，特定的公共需要、公共问题和公共事务是分析和认识公共事业的逻辑起点，理解公共事业必须首先弄清什么是公共性、公共需要、公共问题与公共事务。,1、公共（性）人类生活的本性：群体性或社会性（自然法理念：自然状态到社会状态）从词源学角度看，“大道之行也，天下为公”；古希腊：人是政治动物，政治（politics）就是一群人聚集在广场讨论公共事务的活动。从人类社会发展进程看，现在意义的公共（性）伴随国家的产生而来。国家充当公共利益的代言人和协调者。公共（性）本质上具有阶级性。近代以来，公共（性）内涵回归本真，意指全体成员基本需求。公共（性）：一定社会或地区内，一种共同性而非私有性、共享性而非排他性、共同性而非差异性。,（三）几个基本概念,2、公共需要与公共问题（1）公共需要需要：是人（主体）对客观事物需求的表现。从需要层次上，马斯洛“人类需要5层次论”：生理、安全、感情与归属、地位和受人尊敬、自我实现。从需要类别上，分为天然需要（基本生存）和社会需要（物质和精神需要）。从需要主体看，分为个体需要和公共需要。二者关系如何？,公共需要：就是具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。维护社会公共秩序与安全秩序的需要，如国防等。维护经济秩序和市场交易的需要，如市场监管等。为全体社会成员提供公共设施与公共管理的需要，如文教卫等。建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的需要，社会救济与保险等。公共资源与公共财产管理的需要，如环境保护等。对人权、自由等公民权利的需要。,（2）公共问题（何以成为问题？主观需要与客观条件的限制）通常是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问题，是关系一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题。“公共问题是与那些影响有限、只涉及一个或少数几个人的私人问题相对的影响广的问题”安德森从量的方面看，公共问题所涉及的范围或影响所及，牵涉到一个地区大多数人的利益，影响了多数人或团体活动的活动，具有广泛性或者普遍性。如公共安全事故、公共环境等。从质的方面看，公共性是公共问题的关键所在。体现出公众的价值观和共同利益。公共需要与公共问题关系：前者是主观需要，后者是主观需求因受制于客观条件而无法满足而引发的主客观矛盾。,（3）公共事务事务：（利益）需求问题事务（围绕问题的解决而进行的活动）公共事务：指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。特征：公共性：这类事务主要是政府代表公众来承担，具有公益性；这类事务具有基础性和长远性，而不是企业或个人利益的简单集合。劳务性：以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要是服务，即劳务，或者称为劳务产品（劳动的结果，具有价值与使用价值）。按用途分三类（直接劳务产品、间接劳务产品与公共工程）非营利性；阶级性。两类：一般性；特殊性。,公共事务的类别：从社会生活领域的角度社会政治事务：即社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作、司法行政工作、民族工作、宗教工作等；社会经济事务：即社会公共层面上与整个经济运行直接有关的事务，主要包括宏观调控和（微观）经济管理两个方面的事务；狭义的社会事务，即在社会公共事务层面非政治、非经济的事务。主要包括：教育、教学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等。,公共事务的类别：从管理主体的角度看大概念，即公共部门（政府和非政府组织）管理的所有事务（政治、经济和社会事务）。中概念，即除经济事务外的其他事务（政治与社会事务）。小概念，即除政治、经济事务外的事务（狭义的社会事务）。从涉及的社会成员的范围来看公益性事务（所有成员）互益性事务（部分成员）,（四）我国传统的“事业”及其转型,1、我国传统“事业”的形成及其基本含义传统社会：家国部分，公共事务少；新中国成立后：公共事务需求与较低的经济水平，由政府主办“事业”单位提供事业产品，形成政府通过高度计划对特定社会事务进行直接管理的事业单位管理体制。事业：指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的，对社会发展有影响的经常活动，是“没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动”，如科学事业、教育事业、文化事业、卫生事业、公用事业等。本质上属于社会公共事务范畴（狭义社会事务）。是极具中国特色的社会活动。,事业单位：一般认为它不具有行政职能、也不以营利为目的，而是为了满足社会的公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、教技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，是一特定的公共服务机构；事业单位管理体制：国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。其运行机制和管理方式具有政府投资、政府主办、政府管理的基本特点，一定程度上体现为政府事业。,2、改革开放以来我国事业的变化与转型体制与社会双转型，促成传统的事业向公共事业的转型。传统事业领域社会公共事务大量增加。“事业”的公共性开始凸显。事业活动的承担主体须具有公共性。出现与市场体制相适应的解决特定公共需要的要求和相应活动目标、主体及方式。公共事业的框架和基本内涵得以确立。,（五）公共事业的基本内涵和特征,1、基本内涵：是随着我国社会主义市场经济体制的、建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。生产和提供公共事业产品，属于社会公共事务范畴，涉及文教卫体及通信、交通等基础设施等活动。公共事业与公共事务的关系：联系又区别2、基本特征：公共性；非营利性；规模性,（六）公共事业产品性质分析,1、社会总产品的分类,2、公共产品的内涵和特征,公共产品的概念：那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应的，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。（也称为公共商品、公共物品或公共品）特征(或标准)：(消费方式上的)非排他性:(外部收益性大)非竞争性：(边际生产成本为零；边际拥挤成本为零)分类：纯公共产品；准公共产品,3、准公共产品的内涵和特点,基本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。介于纯公共产品与纯私人产品（完全由市场来决定的产品）之间的产品。特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性外部性分类：具有非排他性且非竞争性不充分（教育）具有非竞争性接非排他性不充分（道路）非排他性与竞争性均不充分（文体医疗）,4、公共事业产品的基本性质,事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两大类：（1）属于纯公共产品性质的事业产品：主要有气象、基础科学研究、农业技术和推广、大型水利设施、社会科学研究等。（2）属于准公共产品的事业产品：公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。,总之，公共事业产品总体上是介与纯公共产品与私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品与私人产品之间的广阔地带。总体上属于准公共产品的性质和基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即具体表现为外部性的大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给予不同的财政供给政策。,公共事业的客体,二、公共事业管理界定,公共事业管理的主体公共事业管理中的权力公共事业管理的定义公共事业管理的基本原则,（一）公共事业管理的主体-公共组织,组织：是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式。要素：人员、目标、结构、规则、活动方式、权力和环境等。分类（1）私人组织：目标是通过营利服务个人或私人利益。（2）公共组织：目标是增进公共利益。,（一）公共事业管理的主体-公共组织,公共组织：不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。本质：公共性类型：政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织（以公共权力为依据）（1）政府组织：公共组织的主体部分广义：立法、司法、行政机关狭义：行政机关（狭义的政府）公共事业管理中的政府组织主要是狭义的政府，但有时也涉及立法和司法机关。特征：强制性（依靠公共权力）,类型：政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织（以公共权力为依据）（1）政府组织（2）非政府组织：非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。特征：非强制性服务性范围：学校、医院、研究所、基金会等（3）准行政组织（准政府组织）：非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性，过渡性公共组织。范围：一些事业单位和具有一定行政执法权的团体，残联、仲裁委员会、消费者权益保护委员会,（一）公共事业管理的主体-公共组织,公共组织特征（1）以增进社会公共利益为组织目标（区别于私营组织）（2）活动受法律的明确限制并具有权威性（3）受到高度的公共监督（金鱼缸效应）（4）具有政治性（全局性问题）（5）其目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难（6）具有一定的独占性（垄断性）,（二）公共事业管理中的权力,区分：权力（power）:法律所确认的权能和支配力权利（rights）:法律所赋予的自由和利益管理过程：主体运用权力（私权与公权）对客体进行的管理。在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础。（1）公共权力的形成与内涵：形成：氏族权力公共权力内涵：用于处理社会公共事物的权力主体：公众客体：社会公共事务作用：保持社会稳定，促进社会发展,（二）公共事业管理中的权力,（2）公共权力的基本形式和特征：基本形式：强制性权力（必要性与价值合理性）非强制性权力（说明、引导等）特征：社会性：公共权力与社会互相依存政治性：为统治阶级服务综合性：类别、权力主体、个人权力约束性：社会成员的服从（3）公共事业管理中的公共权力运行：产生、分配、控制,（二）公共事业管理中的权力,（3）公共事业管理中的公共权力运行1、形成产生于特定的民主程序本质上仍然是源于社会的共同需要，而形式上则是因法产生，是一种法定权力2、分配（稀缺资源，依据管理层次与范围）初次分配：垂直分配（中央与地方）水平分配（阶级、阶层和团体）再分配：组织内部的再分配3、控制：自我控制（针对组织目标）制约（针对权力运行）,三、公共事业管理的含义,管理活动五要素：主体、客体、目的、方法和环境管理：在一定环境中，管理主体为了达到一定目的，运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共事业管理：在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。三个要点：层次性（中央、地方、非政府组织与准行政组织负有不同责任）多样性（主体多样性）丰富性（管理的丰富性）特征：公共性、强制性、非营利性、服务性,三、公共事业管理的含义,特征：1、公共性：管理目标上满足公众公共需求，维护提高公众基本生活质量，保证社会稳定与发展管理手段和过程中凭借公共权力，强调公众参与性，表现为监督和参与管理2、强制性：公共事业管理强制性更突出；根本上源自公共权力；表现为政府立法、管制、政策及规章制度等。3、非营利性：不考虑经济利益考虑社会效益需计算成本4、服务性,四、公共事业管理的基本原则,公共事业管理的基本原则是公共事业管理主体活动的基本准则。由其基本属性决定。,公共性,基本原则,管理目标,管理职能,管理方式,处理矛盾,四、公共事业管理的基本原则,1、以公众为本原则是公共性的集中反映内涵：公共事业管理必须以全体社会公众的共同利益为本规定：（1）以维护和提高公众利益为出发点和归宿（2）以公众特点和需要水平为依据（3）以维护和提高公众利益为基本要求，激励管理者的积极性,四、公共事业管理的基本原则,2、服务原则制约和影响管理的理念和态度内涵：公共组织承担着管制管理和服务管理两大任务，但其立足点在服务上。规定：（1）宏观层面上认识到服务是公共事业管理的内核和基础（2）管制服从于服务，是为了公众基本生活质量和根本利益（3）中低层的公共事业管理机构为公众提供优质服务是其最基本职能,四、公共事业管理的基本原则,3、社会效益优先涉及管理战略和结果评价内涵：公共事业管理通过提供优质足量（效率）的公共事业产品来保证公众的基本生活质量，增进社会公共利益（公平）。以社会效益为先，首先解决公平问题。,投入要素,管理本质,实际结果,效率,公平,四、公共事业管理的基本原则,3、社会效益优先涉及管理战略和结果评价规定：（1）结果管理与过程管理，重视前者（2）内部管理与外部管理，重视后者（3）以社会效益为绩效评估标准为最重要内容,四、公共事业管理的基本原则,4、法治原则针对组织设立、管理行为等有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,三、公共事业管理与其他相关管理的关系,公共事业管理与公共管理公共事业管理与行政管理公共事业管理与企业管理,（一）公共事业管理与公共管理,联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。区别：（1）从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。（2）从政府职能来看，公共管理与政府的政务职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共事业管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。（3）从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。,（二）公共事业管理与行政管理,什么是学科？就是人们从一个特定的角度并根据一定的规范对客观事物或现象进行分析研究，探寻对象活动的因果关系及其内在规律。以管理对象为逻辑起点来建构学科（公共管理与公共事业管理）。而我国普遍意义上的行政学、公共行政学、行政管理学作为一门学学科，更多是从管理主体作为逻辑起点来建构和划分学科，研究的是政府行政机关如何公平的、高效率的执行公共政策和法律、实现对社会公共事务管理的学问。行政管理就是国家行政机关（政府）依法直接管理国家事务和社会事务的活动，一定程度上就是政府管理。,（二）公共事业管理与行政管理,一般而言，行政管理活动主要表现为计划、组织、指挥、协调和控制，具体表现为三个层次：第一层次：政务（executive)主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。第二层次：行政(administration)主要任务在规划、协调与监督。第三层次：管理(management)主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务和目标。,（二）公共事业管理与行政管理,而在我国行政管理的三个层次中，起统辖作用的理念是：一是强调政府是阶级利益的代表，而不是社会公共利益的代表、不是公共意志的执行机构，这样的政府不是公共型的政府。二是强调行政管理是直接进行和维护政治统治的工具，忽视了行政管理在提供公共服务方面的服务性作用，强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，强调行政管理主体与管理对象之间是不对等的关系。由此导致行政管理研究和政府行政管理实践并没有完全、充分体现这三个层次，而是用第一个层次代替了其他两个层次。,（二）公共事业管理与行政管理,联系：（1）管理目的相同：维护社会秩序，促进公共利益；（2）在管理范围上有联系：在特定公共事务（狭义类的社会公共事务）管理上的是重合的；（3）在管理主体上有联系：公共组织（政府）区别：（1）象和范围，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理（狭义和广义）（2）主体，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织；（3）方法和手段，行政管理的手段较单一（行政手刚性段），而公共事业管理的手段较丰富（行政、经济、法律、柔性手段）,公共管理,公共事业管理,行政管理,（三）公共事业管理与企业管理,联系：二者关系越来越来密切。公共管理（公共事业管理和行政管理）在增进公共利益（社会效益）的前提下，注意公平与效率，借鉴企业管理的理念和方法，以最小的投入获取最大的社会效益；企业管理关注企业的公众形象和社会效益。,四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义,研究对象研究方法学习和研究的意义,（一）研究对象,主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和基本的重要的内容，研究公共事业管理的基本规律。具体内容：见所有章节。,（二）公共事业管理的研究方法,实践抽象法：对管理实践总结、概括和抽象实体分析法：将管理主体（占有一定空间并有一定结构和功能的物质存在）看作是实体，分析其存在和发展的前提条件及其与环境的关系，把握字活动的条件和规律。案例分析法(问题法)：提供一种真实的或假定的管理场景，进行思考并寻求答案。,案例分析的8个步骤：发现问题明确问题发现问题的过程分析备选方案的提出备选方案的选择与评估实施步骤和计划评估结果的基本方法和标准反馈过程分析比较研究法：横向比较和纵向比较实验法：通过设计情境、控制条件、观察和分析对象活动以掌握因果联系，认识和把握对象本质和规律。,（三）当前学习和研究公共管理的意义,构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要传统事业管理体制弊端：（1）管理范围不明确（2）部门分割，多头管理（3）管理方式与正在形成的公共事业的基本属性不符（4）权力过于集中，且管理主体单一（5）政府管理机构日益膨胀且管理效率日益降低（6）政事不分，事业单位面临种种难题,能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入。（1）促进科学的公共事业管理体制形成（2）推进政府管理体制改革（3）完成公共管理社会化的改革（4）促进社会的整体协调进步和发展,第二章公共事业管理环境,学习要点：公共事业管理环境的基本问题公共事业管理的生态环境和文化环境公共事业管理的政治环境和经济环境公共事业管理的公共关系环境和国际环境,公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。,第一节公共事业管理环境的基本问题,一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。1、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵义公共事业管理的内部环境，主要指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。具体研究中，内部环境一般以公共组织内部的结构、人员管理等方式进行探讨，而不冠以环境之名。,2、公共事业环境的基本概念通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。公共事业管理主体与环境之间是动态的平衡与发展关系。,二、公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征第一，广泛性。第二，复杂性。构成要素的复杂性；要素之间关系的复杂性；对象与环境的重叠性第三，差异性。,2、公共事业管理环境分类对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。（常用的分类）,三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系二者是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。辩证关系即指公共事业管理环境是公共事业赖以产生与发展的基本条件（适应），同时，公共事业管理又须利用和改造公共事业管理环境。,这种辩证关系体现在以下几方面：,第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理（决定性）。（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质（政治和社会制度）。（2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造（反作用）。从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。（2）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。,2、公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容,公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。,第二节公共事业管理的生态环境和文化环境在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。,一、公共事业管理的生态环境所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更实际的意义。,自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素：,1、地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。2、人口现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。,通常可从人口数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。,（1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。当代人口数量的膨胀带来的系列问题已成为公共事业管理的重要课题。（2）人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。（3）人口结构。所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。（4）家庭状况。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调管理。,3、公众日常生活的技术化,公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。目前，这一现象对公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面：一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格。公共事业管理机构必须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。,4、社会发展程度,社会发展程度即社会整体协调进步的程度。公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会发展程度的其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。,对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：,第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。第二，不同的生态环境问题对不同的公共事业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析（人口流动）。第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义（应付性与创造性）。,二、公共事业管理的文化环境,（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式1、公共事业管理文化环境的概念文化：广义（物质与精神）与侠义（精神）广义文化：经济形态、社会组织、社会意识（宗教、法律等精神产品）、和社会心理（态度、价值、情感等）。文化环境：社会意识与社会心理形态的文化。公共事业管理文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。共性与特殊性,2、文化环境影响公共事业管理的基本形式,一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面：第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释（文化烙印）。第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向（公众的价值认同）。第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。分析文化环境对公共事业管理的影响和制约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行。,（二）公共事业管理文化1、公共管理文化,公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。,2、公共管理文化的基本内容,第一，公共管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。第二，公共管理的实践经验。因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好的效果。,（三）公众的政治文化,1、公众政治文化的概念和基本内容公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。,政治文化主要有下述三方面内容：,一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。,2、公共政治文化与公共事业管理,公共事业管理与政治的关系：公共事业管理是政府管理的基本内容之一（核心主体）；公共事业管理具有一定的政治性（阶级性与最终结果上）公共政治文化，是政治文化中与公共事业管理有直接关系的因素，如公众对公共事务的热情与参与程度。（非管理主体的公共管理文化）,公共政治文化主要包括以下几方面内容：公共政治认知因素。即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮。公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性。（参与热情等）公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准。这三方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。,公共（事业）管理文化与公共政治文化的关系,公共（事业）管理文化是指管理主体关于公共事业管理的思想、价值及其相关经验；公共政治文化侧重于从公众层面，如政治热情、政治民主等对公共事业管理产生直接影响的政治文化因素。公共事业管理本身是与所有公众基本利益相关，因此公众政治文化状况如何对于公共事业管理顺利完成关系重大；但从根本上而言，管理主体的公共事业管理文化是公共事业管理中起决定因素的文化环境。二者都属于公共事业管理的文化环境。,总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境。在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景（宏观环境），公共事业管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共事业管理的小背景（微观环境）。只有宏观和微观的结合，公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。,第三节公共事业管理的政治环境和经济环境,在任何一个社会中，公共事业管理都是在既定的政治条件和经济条件下展开的，一定的政治因素和经济因素都对公共事业管理活动产生着极为重要的影响和制约。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也是不相同的。,一、公共事业管理的政治环境,1、公共事业管理政治环境的概念政治体系：政治关系的组织实体（社会政治组织）与制度（政治制度）的有机构成。(公共组织也即政治体系的组成部分)政治环境：是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。与公共事业管理主体的关系：互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展。一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能。,2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式,第一，政治制度和政治结构的影响。这一由政治制度（法定规约）和政治结构（角色与规则性活动）所形成的公共事业管理的外部政治组织环境，对公共事业管理来说是基础性的，因而也是至关键的。（管理范围与权限）第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。（国家权力机关之间、党派之间、政策制定者、执行者与公民之间等政治关系网络）,第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。公共权力（政府的行政权、非政府组织的社团权力）的管理范围与强度。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。如何确定权力的最佳限度？,二、公共事业管理的经济环境,（一）公共事业管理经济环境的概念所谓公共事业管理的经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和。（基础与前提）一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的，可以大致分为生产力发展水平、经济成分和经济体制三个方面或因素。生产力发展水平。社会生产力发展水平和公共组织如政府可控物质资源的多少，影响着公共事业管理的能力。经济成分。经济成分的不同，也意味着政府经济职能、经济管理方式和经济政策的不同。经济体制。在不同的经济体制中，公共组织如政府承担着不同的职能，扮演着不同的角色。,（二）经济环境对公共事业管理的影响,经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理有着特定的影响和作用。1、生产力发展水平方面：影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率。、经济成分方面：影响到公共事业管理的基本方向和决策。决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影响。、经济体制方面：决定着公共事业管理的形态特征和制度特征，影响着公共事业管理的行为特征和运行。,三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响,总体来看，政治与经济环境对公共事业管理的影响有两方面：1、经济决定政治，经济即利益问题，在公共事业管理中，经济利益是以政治方式表现出来。实际上是二者交互作用的产物。2、公共事业管理离不开具体的政治经济因素，但影响程度对不同层次的公共事业管理主体不同。,1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似（如何以最低的公共开支提供最好的公共服务），带有很强政治性，属于决策制定范畴。2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响是间接的、迂回的，且相对小一些。属于具体执行与操作范畴。,第四节公共事业管理公共关系环境和国际环境,1、公共事业管理公共关系环境的概念公共关系环境：一个公共组织与社区的公共关系状况以及同一个公共组织系统中的两个公共组织之间，如政府之间、政府与非政府组织之间的关系。静态内涵：即一个公共组织已具有的公共关系动态内涵：公共组织为履行职能，运用各种手段与社会公众建立联系，为公共组织活动顺利展开而进行的一系列活动。对象：个体公众以及以组织形态存在的公众（其他公共组织）以及公共组织目的：树立组织形象，求得公众理解与支持,从一般意义上说，公共事业管理的公共关系环境就是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。包含两个层次或两种含义：第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。（公共组织与社区、同一公共组织系统中两个公共组织之间关系），这是“人和”。第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。（公共关系活动：管理人员素质、传播手段等）从一个主体活动环境的角度，即直接影响主体活动的因素的角度看，更为准确的含义，应该是第一种，本章分析在这一范围内进行。,2、公共关系环境对公共事业管理的影响,具体从公共关系环境的基本构成进行分析：第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。社区：一定数量居民构成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性生活共同体，（地域、人口、组织结构与文化）。是公共事业管理与公众的之间的桥梁。影响：主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。纵向与横向关系影响：主要表现在对公共事业管理的实施上。从纵向看，从上至下；从横向上：相互协调总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境。,二、公共事业管理的国际环境,1、公共事业管理国际环境的含义公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。构成这一国际环境的主要是国际的政治、经济和文化因素，相应的，公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际经济环境和国际文化环境。这里，我们主要从总体的角度，即将国际环境视为公共事业管理不可缺少的全球性政治、经济和文化环境的综合来进行分析。公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。,2、国际环境对公共事业管理的影响,第一，对公共事业管理基本政策的影响。一国的某些公共事业管理政策尤其是涉及到具有全人类性的公共事务是否违背民族性与国际性相统一的原则，会引起国际社会关注，如果与国际共同原则距离较远，则可能引起国际舆论，进而不能不对公共事业管理的基本政策产生影响。（国际人权公约、WTO有关的公共事务）第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响。在一定程度上说，公共事业管理的方案、方法和手段等，主要是技术性的，少有政治色彩，因此，更容易受到国际环境的影响。（20世纪7080年代的英国的公共事业管理社会化）第三，本国国际地位对公共事业管理的影响。在国际交往十分频繁的背景下，一个国家的国际地位也会对该国的公共事业管理产生很大的影响。,本章小结：,1、公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素，其基本理论问题是公共事业管理的基本概念、分类，以及公共事业管理与环境之间的辩证关系。总体上看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。2、生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象。影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政治文化。,3、公共事业管理及其主体的基本性质，决定政治因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的。4、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而基本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因