非法采矿、破坏性采矿的博弈解读及其对策.doc

非法采矿、破坏性采矿的博弈解读及其对策煤炭是我国主要能源，它对经济建设和社会发展具有十分重要的作用；是我国可持续发展战略实施的资源保证。一些利欲熏心的不法分子为了追求个人利益，置国家法律于不顾，进行非法采矿、破坏性采矿。针对日趋严峻的乱挖滥采煤炭资源现状，为制止国家能源免遭不法侵害，国家及时出台了一系列宏观调控政策和法律法规。然而，出台的法律法规和司法解释与现实要解决的乱挖滥采煤炭资源现状产生了博弈。如: 一、非法采矿罪、破坏性采矿罪与乱挖滥采行为的博弈（一）非法采矿罪、破坏性采矿罪的主体。非法采矿罪、破坏性采矿罪的主体都是一般主体。它包括单位和个人。个人限于直接负责的主管人员和其他直接责任人员。 （二）非法采矿罪、破坏性采矿罪受价值数额的限定。最高人民法院（2003）9号文确定了非法采矿价值数额在万元以上的；破坏性采矿价值数额在万元以上的，可立为刑事案件，追究其刑事责任。 （三）非法采矿罪、破坏性采矿罪与乱挖滥采行为的区别。非法采矿罪、破坏性采矿罪必须达到数额的追诉标准；而乱挖滥采的不同点是：1受雇于人而从事矿产资源开采的劳动者。2乱挖滥采行为未达到刑事数额的追诉标准。3明知是非法采矿、破坏性采矿的组织者。中华人民共和国刑法、中华人民共和国矿产资源法、最高人民法院均对哪些责任人违反哪些行为作出了明确处理规定，但却未对为了经济利益，明知是非法采矿、破坏性采矿的组织者或受雇于人的乱挖滥采者作出明确追责规定。二、非法采矿罪、破坏性采矿罪与政府要求的博弈每级政府组织都是一个利益集团，在市场经济体制下，他们一方面要完成本辖区内的经济与社会管理任务，履行其管理职能，另一方面又要与中央政府的目标任务相一致。由此限制性政策与政府要求博弈行为就产生了。（一）政府要求处理与打击的行为。针对日趋猖獗的乱挖滥采煤炭资源行为，为有效遏制煤矿重特大事故的发生，巩固矿业秩序治理整顿的成果，市委、市政府责成区级政府和相关职能部门要明确责任、狠抓落实、加强配合；并要求公、检、法三家要采取坚决措施，严厉打击非法采矿、破坏性采矿的乱挖滥采行为，以维护矿业秩序和安全生产形式的根本好转。（二）公安机关刑事执法行为。12001年国务院（第310号）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第六条明确提出：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：（1）涉嫌犯罪案件移送书；（2）涉嫌犯罪案件情况的调查报告；（3）涉案物品清单；（4）有关检验报告或者鉴定结论；（5）其他有关涉嫌犯罪的材料”。2最高人民法院法释（2003）9号关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释第六条“破坏性的开采方法以及造成矿山资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定”。32005年8月31日国土资源部对非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序作了规定。明确指出由省级以上人民政府国土资源主管部门设立非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定委员会，负责审查有关鉴定报告并提出审查意见。涉及对非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值进行鉴定的，须向省级人民政府国土资源主管部门提出书面申请，同时附具对该违法行为的调查报告及有关材料，由省级人民政府国土资源主管部门按照本规定第八条规定出具鉴定结论。42004年11月26日攀枝花市公、检、法与相关行政执法部门共二十三家单位联合汇签了攀检会（2004）2号文关于贯彻通知，对行政执法机关移交刑事案件时必须具备的条件作了明确规定。5非法采矿、破坏性采矿行为，必须达到刑事犯罪立案追诉标准。 三、非法采矿罪、破坏性采矿罪与收集证据的博弈的产生市国土资源局、煤管局向市政府提供乱挖滥采案件线索中，严重超层越界危及国有大矿安全生产的有证矿井九起；非法采矿的矿井点17个，涉及乱挖滥采从业人员多达500余人。而严重超层越界矿井案件中，因所办采矿许可证范围内已无地质储量，资源枯竭而超层越界4起；已危及国家大型煤矿正常生产超层越界开采5起。（一）盲目寻求公安机关执法权力扩大化。行政执法机关在行政执法过程中，不是积极主动地按法律明确规定进行证据的收集与处罚，而是以消极的方式对待案件的发生。如2007年市国土局、仁和煤管局向公安机关提供的七起非法采矿线索，竟然无一起进行过前期的行政处罚；再如严重超层越界采煤的九起案件，同样无一起作了因非法采矿、破坏性采矿、乱挖滥采行为造成的损失数额的价值鉴定。行政机关不作为的行为，是导致案件不能进入刑事讼诉程序的关键。（二）行政执法机关对非法采矿、破坏性采矿的乱滥采行为认识不到位。行政执法机关在行政执法过程中，错误地认为国家对非法采矿、破坏性采矿前置条件过于苛刻、复杂；公安有抓人的权力，只要公安把人抓了，所有案件就能进入诉讼程序。就是案子办不了，也能起到一定的振慑作用。（三）行政执法机关为谋求自身经济利益，导政策与法律博弈的产生。行政执法机关为了减少本单位对非法采矿、破坏性采矿价值鉴定需支付金额的成本，不按要求报相关材料到省级部门进行鉴定，致使理应受到刑事责任处罚的单位与个人逃脱了刑事法律负责的追究，这也是导致非法采矿、破坏性采矿、乱挖滥采行为日趋严重的关键所在。（四）公安机关面临的尴尬。1罪刑法定原则的限制。针对行政执法机关不作为造成的后果，有人建议对那些有“私挖盗采煤炭资源”行为的人，按盗窃给予治安处罚、对构成犯罪以盗窃罪论处。然而，根据罪行法定原则刑法已明确指出“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚。”2收集证据的限制。由于行政执法机关对有非法采矿、破坏性采矿、乱挖滥采行为的案件没有作认真细致的证据收集与行政处罚。公安机关被动介入后，很难收集到能证实行为人或单位实施犯罪的证据，这也是公安机关无法保证案件进入诉讼程序，使违法犯罪行为人受到应有处罚的问题关键所在。3公关机关对涉嫌犯罪的王顺全等人于2008年1月中旬在西区三十九家属区下方挖洞进行乱挖滥采行为，由于没有行政执法机关的前期处理，以刑法第115条以危害公共安全罪对其刑事拘留后；公安机关与检察机关协商时此案时，检察机关认为王顺全的行为不构成危害公共安全罪，公安机关只有对王顺全释放。涉及的另一同性质的犯罪也只是放人。四、非法采矿罪、破坏性采矿罪与打击乱挖滥采的博弈攀枝花市公安局根据市政府的要求开展打击整治宝鼎片区私挖滥采煤炭资源专项行动以来。仁和区公安分局对市局督办的9起私挖滥采案件进行了深入细致的调查取证工作，西区公安分局也对辖区内市局督办的8起案件作了大量的工作。由于对非法采矿罪与破坏性采矿罪有明确的立案要求，市国土局和煤管局提供的17起案件线索，能够追究其当事人刑事责任的却存在很大困难，其主要原因有以下几个方面：（一）乱挖滥采已形成一条龙，为打击增添了许多不确定因素。攀枝花市宝鼎片区的煤炭矿山大部份处于仁和区、西区、攀煤（集团）的结合部，乱挖滥采窝点多集中在监管死角的摩梭河两岸，攀煤（集团）轿顶山、太平乡龙潭村、河石田、干坝塘、老熊箐、灰家所、浸沟、金塘湾、李家坪、灰槽子等片区。当地人既是乱挖滥采的参与者，又是幕后组织操纵者。他们组织体系完善，分工明确，有专门人负责盯哨、跟踪；负责外来从事采煤人员吃、住。一旦发现有执法行动，乱挖滥采窝点的人已不知去向。（二）乱挖滥采人员流动性大给打击增添了打击难度。攀枝花市位于少数民族交界的地方，由于周边彝族居住区生活条件差，加之煤炭供应紧张，从事乱挖滥采的人员主要来自于云南省的昭通、巧家；四川的雷波；四川凉山州的会理、会东等地的少数民族地区。居住这些地区的人由于受经济条件落后的限制，不学法、不懂法，只听信于到当地人的教唆。一旦有点风吹草动，不管与自己是否有关，均已跑得不见踪影；再者辖区承租人与房主分离现象严重（房主不在攀的较多），给打击带增添了难度。（三）非法采矿的矿井被炸封关闭，给公安刑事打击处理带来困难。行政机关在打击乱挖滥采煤炭资源专项整治行动中，已对仁和区268个乱挖滥采的井口进行了炸封关闭和西区41个乱挖滥采的井口进行了炸封关闭。由于行政执法机关在执法过程中，对非法采矿、破坏性采矿的乱挖滥采矿井没有进行前期的证据收集与鉴定，就单纯地对非法采矿井口作出炸封关闭处理，这给公安刑事刑事证据的收集和刑事处理带来无法弥补的损失。（四）非法采矿罪与破坏性采矿罪的特殊性给打击处理造成困难。非法采矿罪与破坏性采矿不等同于其他刑事犯罪案件，它具有一定的复杂性和特殊性。其主要表现有：1非法采矿与破坏性采矿必备的条件首先是违反行政法规后，由行政执法部门对其进行处理。行政执法部门再将构成犯罪的案件移送公安机关侦办。公安机关再根据刑事诉讼要求收集证据显然有些时过境迁。2对有许可证破坏性采矿的单位和个人，相关行政执法部门既未作前期行政处罚，又未对其非法采矿或破坏性采矿数额作价值鉴定。3开展打击整治宝鼎片区私挖滥采煤炭资源专项行动以来，从行政机关提供的线索所涉及到的人，已闻风而逃不知去向。4各相关行政执法部门缺乏相互沟通的信息渠道，致使信息反馈的不畅通，形成各自为阵的格局是打击不力的重要原因。五、从博弈的角度解决私挖滥采问题 在创建和谐社会的今天，对矿区的整治我们不能只讲打击处理，不讲人文管理。政府部门要与相关职能部门切实担负起群防群治的职责，认真落实工作责任制，明确管辖范围。各行政执法部门必须认真贯彻执行对非法采矿与破坏性采矿行为人或单位的处罚规定，确实履行起行政执法职责，绝不姑息养奸。司法机关要利用手中的法律武装，灵活掌握各罪名的运用，坚决打击违法犯罪分子在矿区内的破坏国家矿产资源犯罪行为。其主要做法：（一）政府建立采煤环境补偿机制。建议政府部门在已有法律条款的基础上，紧密结合矿区环境的特点，首先通过有关部门的举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，尽快研究、制订出对已枯竭煤炭矿井的退出进行补偿办法；其次对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制。建立起符合我国国情的矿区环境保护法律法规体系和技术标准体系，做到在保护中开发、在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。（二）企业的资金保障。矿区环境治理和要解决沉陷问题需要资金的保障。我市是否借鉴山西最近出台的开征煤炭价格调节基金的作法，要求各用煤企业在给煤炭定价时就应该把防范和治理费用计算在其中。（即：煤炭价格调节基金是依据相关法律、法规，专门针对煤炭而征收的基金政策）。开征煤炭价格调节基金既是实现煤炭市场供求平衡、稳定煤炭市场价格的手段又是专项用于我市保护矿产资源、治理矿区环境、提高矿区安全水平、解决沉陷问题和煤炭综合利用等方面的资金保障。（三）预防为主。 应积极预防，其做法就是要严格矿山开采准入制度；加强矿山监管能力建设；进一步明确矿区治理责任，建立多渠道投资机制；采取多种形式加强宣传教育，增强全民矿产资源忧患意识，在全市形成保护矿产资源环境的舆论氛围。（四）加大行政监管力度。 1政府应形成网络监控体系。 建立健全各级政府责任网络和矿产资源开发秩序网络。形成市级领导包区、区级领导包乡（镇）、乡（镇）级领导包村、村级干部包片、党员干部包户的网络监控体系。 2政府应明确管辖范围。 政府部门应按责、权、利相结合的原则，在矿区内全面推行“谁开采、谁受益、谁管理、谁负责”的基本原则，明确划分管理责任范围，避免责任范围不清相互推诿的事情发生。 3认真落实责任制。 为确保矿区的煤炭资源不被非法开采、破坏性开采，政府部门应制定出台一系列的责任追究制度、动态巡查制度、定期报告制度、查处制度等。使行政单位、行政执法单位等部门应各施其职。必要时市政府可将人事任免职权纳入绩效考核制度。对不能有效地监督、控制、处罚非法采矿、破坏性采矿的责任单位或个人，只要不履行其职责的行政执法部门，政府可按绩效考核制度进行考核。（五）行政执法机关必须充分发挥其职能作用。行政执法机关在监督、控制非法采矿、破坏性采矿过程中起到不容忽视的作用。因此，工作性质决定行政执法机关必须履行其职责时，对明显不构成犯罪的非法采矿、破坏性采矿应发现一起处理一起，严格按照行政处罚的法律法规进行严肃处罚；对已明显构成犯罪的非法采矿、破坏性采矿者应按规定收集相关证据，及时向本部门有鉴定资格单位申请鉴定其非法采矿、破坏性采矿造成损失的价值。与此同时，请求公安机关提前介入，以达成打击犯罪的共识。（六）公安机关必须坚决打击违法犯罪活动。公安机关负有维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动等职责。对于现已造成无法鉴定损失价值的案件，不能定性为非法采矿罪、破坏性采矿罪的案件，可严格按照嫌疑人触犯刑法的行为来确定是否构成其他犯罪。例如：1非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪刑法第125条（修正案三第5条）。2强令违章冒险作业罪刑法第134条第1 条第2款（修正案六）。3重大劳动安全事故罪刑法第135条（修正案六）。4不报、谎报安全事故罪刑法第139条（修正案六第四条新增）。5雇用童工从事危重劳动罪刑法第244条（修正案四）。6