第八 选举制度.doc

第八讲 选举制度第一节选举制度概述一、 选举制度是构成宪政制度的内在要素，选举是现代民主国家政治制度中的关键一环，它关系到国家权力产生过程的正当性问题。如何实现“政府的正当权力来自被统治者的同意”？如何实现人民主权和国家代议权力的嫁接？当宪法界定了国家权力之划分并建构政府组织形式之后，政府如何构成？谁能够而且如何成为国家官员？人民又如何能够成为“对政府的首要控制力”？所有的答案都在寻求一个合理的选举体制，而且也都在回答选举制度何以成为构成宪政制度的内在要素。在实行宪政体制的国家，选举制度的合理运作是民主政治建立发展的基础和出发点。（一） 选举是政权合法性的基本来源在社会契约论的框架中，国家政权的合法性即是对统治权力的承认，它可以换取公民忠诚的义务。统治合法性的来源在于被统治者的同意。诚如美国1776年的独立宣言所言：“政府的正当权力来自被统治者的同意”。这是人民主权和代议制民主理论的核心。这样，在人民主权和国家权力代议之间要求有一个选举体制，通过公民根据自由意志所进行的集体投票组成国家权力，以此来体现国家权力来自人民的授权。在当代，人们公认，凡是经过人民按照普遍、直接、秘密投票的原则，公平、诚实、定期的选举产生的政府是具有合法性的政府。妥协、选举、非暴力是民主国家产生的重要特征，它打破“强权即公理”这一架在国家观念之上的诅咒，避免历史上因暴力争夺政权而带来的血腥灾难。（二） 选举使人民能够成为防止政府权力滥用的首要控制选举首先解决的是由人民来确定谁将统治和如何统治的问题，这是对国家权力产生及其管理模式的最初规范和控制。另外，民主宪政政治通常会对代议机构的代表和政府主要官员规定限任制，这使得定期选举成为必须。这样的定期、和平更换掌握政权的统治者的制度，使得统治者迫于寻求连任或能被当选的意愿，即便不情愿但也会去追求社会利益的最大化，采取最能促进公共利益的法律和政策。选举使得统治者受控于人民成为可能。（三） 选举是实现国家认同的有效途径在选举期间，各政党及其候选人和选民沟通互动，使公众舆论上传下达，从而形成政治理念和公民诉求的恰合。可见，包括选举在内的民主程序，是一种统治者和被统治者沟通、协商的过程，由此产生的国家统治秩序将会体现出被统治者的自觉自愿行为，它增强了被统治者对国家的认同，增加服从国家法律的可能性。（四） 选举为社会提供精英统治麦迪逊说过：“每一政治宪法的目的就是，或者说应该是，首先为统治者获得具有最高智慧来辨别和最高道德来追求社会公共公益的人。” 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：联邦党人文集第57篇(Federalist No.57)，程逢如等译，商务印书馆1997年版，第290页。现代民主能够保证“人民主权”的奥秘在于人民能够聘任并控制“比他们更能干的主人”。J.S. Mill, “Democracy and Government” in Geraint L. Williams (ed.) John Stuart Mill on Politics and Society, Fontana, 1976, p.162选举，在相当程度上避免才能平庸、品质低劣的人管理国政和领导社会，使得议员、国家首脑等公共职位由公民中的优秀者来担任成为可能。二、 选举至上主义的谬误自由民主与选举民主的分野民主政治的核心程序是人民可以通过竞争性的选举来挑选一个国家中最强有力的决策者，选举成为民主政治的核心环节。但在许多国家的民主实践中，选举可能会导致那些严重威胁民主政治的政治领袖和政治团体的胜利；在一些国家，由选举产生的政府常常漠视个人权利，歧视少数民族，扼制新闻自由，甚至放任警察滥施暴力。可见，选举并不是正确施行民主制度的唯一灵丹妙药。正如哈耶克所言：“没有理由相信，只要权力是通过民主程序授予的，它就不可能是专横的。” 哈耶克：自由秩序原理，邓正来译，生活读书新知三联书店，第72页。所以，对以选举为特征的不同类型的民主进行界分是必要的。乔萨托利就将民主分为选举式民主和参与式民主 参见萨托利：民主新论，冯克利、阎克文译，东方出版社出版1998年版，第97134页。；拉里爱德蒙和萨谬尔亨廷顿特别注重自由民主和选举民主的分野参见Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century， Norman and London: University of Oklahoma Press, 1995；在当代的理论家当中，约瑟夫.熊彼特、亚当普热沃斯基（Adam Przeworski）及他的一些同事也持这种观点。自由民主政治，不仅仅举行选举，而且还（1） 对行政权加以限制；（2） 通过司法独立来坚守法治；（3） 保护个人的表达、结社、信仰和参政等方面的权利和自由；（4） 尊重少数一方的权利；（5） 为执政党制定对自己有利的选举程序的能力加以限制；（6） 对任意逮捕和滥施暴力加以有效的防范；（7） 不施行新闻审查，并把政府对媒体的控制降到最低限度。可见，在自由民主政治中，民主不仅仅是一个投票表决、多数通过的问题，它还涉及任何个人或者政党是否有权利和自由为了竞选的目的组织起来；选举是否能够如期举行并不为当权者控制；公民的政治权利和自由是否形成制度并受法律保护；当权者是否能够考虑其决策及行为对其连任的影响等等。 同时，“为了保障投票结果的合理性，需要向人民提供充分的信息和审议机会，需要尽量减少政党及其他结社组织扭曲投票在反映选民个人意志方面的功能；对专业知识和技术的依赖程度较高的问题不宜采取投票表决的方式进行；在难以进行个人效用计算的价值问题（例如宗教信仰的是非、国家的统一与分裂）适用民主程序也应追加一些限制性措施，等等。”有些学者认为，应该根据孔多塞定理，从正确选择的概率的角度来分析民主、自由及法治的正当性问题。引自季卫东：宪政新论，北京大学出版社2002年版，第2223页。而选举民主政治，政府或许也是通过相当民主和平等的选举产生的，但它们缺少那些在自由民主国家存在的保护权利和自由的许多制度。我们知道，当选举作为民主的本质时，如果没有存在某种程度的言论自由、集会自由、新闻自由；如果没有持不同政见的政党及其候选人能够不害怕遭到报复而评价现任的统治者，就不会有自由、平等、竞争性的选举。当然本章所要学习和探讨的是选举制度本身，但以上简单的分析可以给我们提供一个审视和寻求对策的视角。三、 选举、选举法、选举制度的概念（一） 选举与竞选从辞源学上诠释，选举含有选择、挑选、择贤之意。选举，作为公共行为，属于政治活动范畴，一般是指享有选举权的人，按照一定的程序和方式选定代议机关（国家代表机关）的代表和某些国家公职人员的行为。公职人员的产生历来有世袭、任命、选举等方式。选举的方式早在原始社会就已开始使用，氏族首脑可以由选举产生并可以撤换。古希腊、古罗马及中世纪封建君主等级会议中，也曾实行过选举。但这里的选举与近现代意义上的选举在性质、范围和作用等方面都有明显不同。近现代意义上的选举是指公民根据自己的意志，按照法定的原则和形式，选出一定的公民担任国家代表机关代表或国家公职的行为。它是公民实现选举权的一种方式，也是国家组织各权力机关的一种活动。由此可见，在现代西方的政治文化语境中，竞选是选举的应有之义，非竞争不能选举。在任何一个成熟的选举制度中，竞选都是最重要的组成部分。候选人通过竞选宣传自己，努力把自己的政治主张告知选民，向选民作出一定的承诺，在取得选民信任的同时，也等于是宣布自愿承担相应的社会政治和个人道德责任。选民则通过竞选寻找、挑选自己利益的忠实代言人。（二） 选举法的概念选举法是指规定选举国家代议机关的代表和某些国家公职人员的各项制度的法律规范总称。选举法是公民实现宪法规定的民主权利的重要依据。没有它，或者不根据它进行选举，国家机构就无从产生，国家的治理就无从体现人民主权和人民当家作主，公民的选举权利便没有法律保障。选举法有广义与狭义之分，前者包括宪法中关于公民选举和自由的规定，关于国家机关及其组成的规定，以及国家立法机关和最高行政机关就选举有关事项制定的一切规范性文件，有的国家还包括一些传统习惯等。后者仅指立法机关就选举原则、组织、程序和方式方法制定的法律。世界各国大都制定产生国家代表机关的选举法，有的国家还制定有关政府首脑（如总统）和地方行政首脑（如省长、州长）的选举法。我国选举法只规定了人民代表大会代表的选举产生。（三） 选举制度的概念选举制度是关于选举国家代议机关的代表和某些国家公职人员的各项制度的总称，它包括选举的基本原则，选举权利的确定与行使，划分选区，组织选举的程序和方法，以及选民和代表之间的关系等等。选举的范围则有代议机关的代表或议员、国家元首、其他公职人员。选举制度一般由国家的宪法、选举法或其他一些专门的法律加以规定，有的国家还包括一些历史上形成的传统习惯。正如前所述，选举制度是重要的国家政治制度，它与代议制度紧密相连，同时与政府制度、司法制度等都有密切的关系。使选举制度法律化、普遍化，成为国家政治制度有机组成部分是从英法美等国资产阶级革命开始，又随同资产阶级的代议制一起发展。可以说，选举制度是伴随着西方宪政运动的产生、发展而不断完善起来的。1871年巴黎公社所实践的普选制模式，为以后的社会主义国家所继承。四、选举制度和政党制度的关系近现代意义上的选举和政党都是近代社会的产物。选举制度和政党制度都是民主制度的重要组成部分，两者关系十分密切。从政党制度的产生原因看，最初，政党就是为了议会选举的需要而出现的，它是在议会制的基础上产生，又是议会选举活动的产物。现代选举制度让多个不同政党互相制衡，并通过公平竞争产生政府。随着宪政制度的发展，各国选举制度和政党制度都处在不断完善的过程之中。而这种完善有赖于它们互相作用的结果。在西方国家，随着民主政治生活的深入，国民对民选代议机构和民选政府的合法性和代表性要求更高，这就对选举制度的合理性提出更高要求。现代西方国家的选举方式在技术上越来越采用更为复杂的多数选举制和比例选举制等方式，他们认为这样可以产生更加合乎民意的议员和公职人员。这种选举方式必须以两个或多个政党的存在为前提。这些政党公开的、依法举行的竞选活动是这种选举方式的一个主要内容，也是使这种选举方式有效实现的关键。可见，政党已经成为民主选举必不可少的动员和组织力量，政党运作的成功与否直接决定民主体制的成败。西方国家采用由政党来组织竞选班子、决定和提出候选人、制定竞选纲领、筹措竞选经费、进行宣传鼓动、举行民意测验、努力获得选民的支持以便最后选出新的当权者。除了以此来实现权力的和平交接，这种设置还出于以下的民主观念：多数派要处于不断变换之中。此外，政党活动受法律制约也是实现自由公正的选举的关键，而自由公正的选举是保证“被统治者的同意”这一民主政治基石的关键所在。自由公正的选举使权力与合法性同时诞生，而不公正与不诚实的选举则会使人们对声称当选的人产生怀疑，从而大大削弱其当政能力。在我国，政党在选举中的地位是显而易见的。我国的选举制度是在中国共产党的领导下发挥其功效的。在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的全体代表中，共产党员在比例上的优势和各民主党派所占的一定的名额以及其他非党派人士的名额，原则上反映了我国党派关系的实际，这种反映共产党的领导地位和多党合作特点的代表结构正是通过我国选举制度的运作来达到。五、选举制度的基本原则和方法选举制度的基本原则能够表现其法律属性。在法的内在结构中，法律原则的效力高于法律规范，基本原则不仅可以解释法律规范，而且当法律规范有缺漏和冲突时，可以直接适用法律原则。因此，法律原则在法律结构中具有承上启下的重要地位。在西方国家存在着一些无需论证的选举基本原则，比如，竞选原则。选举的要义在于政治参与和选贤与能，是公民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动，没有竞争就没有选举，竞选可以说是选举法的第一原则。再比如选举公开原则。列宁曾说过：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来谈民主是很可笑的”。列宁选集（第四卷），人民出版社1995年版，第363页。 另外选举制度的设置本身是为了公民选举权的实现，所以选举权的宪法保护原则也是非常重要的选举法基本原则，我们下文提及的普遍选举原则，选权平等原则都是公民选举权保护原则的主要内容。选区划分、选举方法的设置都应以公民选举权的实现为宗旨。（一） 限制选举和普遍选举这是涉及选举制度是否遵循普遍选举原则的问题，涉及谁可以参加选举，谁可以竞选公职的问题，即公民选举资格问题。普遍选举原则是保护公民选举权实现的重要原则。就选民的选举资格来说，选举分限制选举和普遍选举两种。所谓限制选举，是指除年龄、国籍、无精神病、未受特别的法律处分等条件以外，还设有其他的资格限制，因而没有选举权的选举。反之，如果除年龄、国籍、无精神病、未受刑事处分等限制外，不另设其他限制的，叫做“普遍选举”。在选举制度的发展历史上，限制选举主要以财产、教育、性别、种族、居住条件作为限制条件。比如，1912年以前，意大利议会选举权即以纳税或受教育程度为限；英国于1918年才开始给予妇女以选举权；1933年8月颁布的苏维埃暂行选举法中，规定“剥削者，靠迷信为业者，反动政府的军警宪等反动分子以及他们的家属，没有选举权和被选举权”。美国则是在1919年才通过一项宪法修正案，规定：“联邦及各州选举权不得因性别而有差异”，另外在美国内战前，黑人一般不能投票，即使在禁止奴隶制的州也是如此。1865年内战结束后，美国参政群体、也就是谁有权投票和参选权的观念的重大变化是经由三个宪法修正案来实现的。1865年通过的宪法第十三条修正案废除了奴隶制。1868年通过的宪法第十四条修正案宣布确定，“任何一州都不能拒绝给予其管辖内的任何人平等的法律保护”。1870年通过的宪法第十五条修正案取消将种族作为衡量投票资格的标准。但是这一切在各州的切实实践，是到20世纪60年代的“平权运动”之后了。在我国的历史上，也有限制选举的规定，1912年的中华民国临时约法就规定限制选权制，以男性、财产、教育及在选举区内的居住期限为特别条件，到1932年1月1日公布的国民会议代表法就废除了关于选举权资格的一般限制，甚至没有年龄限制规定。当代大多数国家在法律上都规定了普遍选举。这种规定是符合宪法精神的。各国宪法普遍将公民选举权的行使看作人民主权原则的体现。另外越来越强调普选权必须落实到选举权行使的每个范围，也即普选权不仅体现在选举政府立法分支的公职人员（即议员或人民代表）上，而且也体现在选举行政分支的公职人员（像国家元首、地方的行政首长等）上。为此，许多的宪法不仅规定立法机构的选举，还会规定行政分支的选举。比如美国宪法第二条第一款规定总统选举的方式。 美国宪法规定总统选举采用“选举人团”制度，表面上看像是间接选举方式，但从美国一而惯之的实践看，每一个美国公民可以直接就总统候选人投票选举（而不是投票选举选举人），所以是实质上的民选方式。法国宪法也规定其总统由直接的、普遍的选举生产。在强调自治权的地方政权中，更是要求在选举行政首长时公民普选权的实现。（二） 平等选权制和复值选权制这是一个涉及选民权利的范围问题，关系平等选举原则。平等选权是指在选举法中规定一切选民的选举权都一律平等。换言之，即一切选民都只能投一票，且一切选民所投的选举票效力相等。也即一人一票，一票一值，每票同值。要求选民在一次选举中只有一个选举权，而且要求每一选票的价值平等，这一理念在选举制度是设计上就要求每一代表所代表的选民数大致相当。美国联邦最高法院1964年在“威斯伯利诉桑德斯”案中宣布，就国会代表名额而言一个人在一次国会选举中所投的票应该与另一个人所投之票具有相同效力。在同年的另一案件中，联邦最高法院这样的代表名额原则推广到各州的州议会选举中。复值选权，又称复数选权，是指：（1） 对于具有特殊资格的选民，给予投数票之权，而普通选民则仅能投一个票；（2） 一些特殊选民所投选举票的效力大于普通选民的选举票。比如，20世纪初普鲁士下院的选举，选民的选举权同他所纳税的税额成正比；1918年以前的英国下院选举，凡选民在几个选区内拥有住宅都可以享有相应的投票权；前苏联于19181936年间，其苏维埃代表大会的选举也采用一种复数选举制度，工人每2.5万选民得选一代表出席全苏维埃代表大会，而农民则每12.5万选民才得选一代表。现代民主国家的选举法，不仅趋于选举权普及，并且趋于选权平等，而且越来越强调实质上的选权平等。在选举实践中，尽管许多国家的法律规定了平等选权，但有时会出现诸如歧视性的选区划分、程序障碍、对选举要求文化测试等阻碍选举权平等实现的做法。为了切实保障选权平等的实现，一些国家特别重视司法提供的救济。比如美国司法机关根据宪法第14修正案的“平等保护”原则对诸多涉及选举平等的案例进行判决形成判例法 比如，“祖父条款”在Guina v. United States 和 Myers v. Anderson中被宣布无效；“程序障碍”在Lane v. Wilson中被取消；“白人第一优先”在Smith v. Alwright中被宣布为不合法；“不适当的挑战”在United States v. Thomas 一案中被废除；“不恰当地划分种族选区”在Gomillion v. Lightfoot 一案中被禁止；“歧视性选举测试”在Alabama v. United States等案件中被否定等等。，这些判例法对保障平等选权的实现做出很大贡献。当然，当代许多国家的现行选举法中，仍有容纳复值选权制的。显然，以财产、居住、身份、教育等条件为取得复值选权的资格，与以此作为条件限制选权，在性质上有所不同。王世杰和钱端升先生如此评价复值选权，认为以财产、居住、身份等作为复值选权取得的资格固然不当，即以教育作为取得复值选权的资格亦非善制。 参见王世杰、钱端升：比较宪法，中国政法大学出版社1997年版，第155页。可见两先生对复值选权基本采否定态度。当代，主张职业代表制的人，一般会承认复数选权的原则。我国现阶段尚保留几种复值选权的情况，下文谈及。（三） 地域代表制与职业代表制就选民团体的构成来说，各国的选举制度有地域代表制与职业代表制之分。地域代表制是指按选民的居住地区划分选区或以区、县、乡等行政区域为单位，并根据区域人口比例选举代表（议员）的制度。地域代表制在实践中应用较多，如美国参众两院都采用地域代表制选举产生议员。我国地方各级人民代表大会代表的选举也采取地域代表制。职业代表制是指按职业团体而不是按地区选举产生一定数额的代表（议员）的制度。采取职业代表制的国家有多种情况，如：一是代表机关全部由职业代表组成；二是代表机关由部分职业代表和部分地域代表组成；如：巴西1934年宪法规定众议院共设议员300人，其中250人由地方团体选举，50人则由职业会社选举。三是在采取两院制的国家可以由一院为职业代表组成，另一院为地域代表组成。职业代表制的优点是，随着经济的发展，职业团体的数量会越来越多，组织日趋完善，他们的社会作用也会随之加大。另一方面就职业代表的代表性来看，他所代表的是同一职业和选民，代表和被代表人之间的利益和目的比较统一。比起地域代表制的代表不同职业、不同利益、不同目的的选民，就造成代表与选民之间利益关系上并不一致的情况来说，能更为优越地发挥出代表的作用。但因职业代表制实施起来有时非常困难，有时职业代表因职业原因会阻碍社会的进步等因素，所以世界上采取职业代表制的情况并不多。我国1949年建国之初的人民政协全体会议，从组成上看职业代表制的色彩比较浓厚。1953年后，我国地方各级人民代表大会，改为地域代表制。但全国人民代表大会的选举则一直兼采地域代表制和职业代表制。因为解放军选出的全国人大代表并不是地域代表，并且在地域代表中，我国的选举中也尽量照顾到方方面面，有不少各行各业的典型、模范等代表人物当选。选举制度还包括选举的方法（直接选举和间接选举、简单多数制和比例代表制、等额选举和差额选举、公开投票和秘密投票等）、选举程序的设计、选举权的保障等等内容，各国的宪法、选举法或其他法律都会对它们作出具体规定。在下文亦有所论及。第二节我国现行选举制度中国的选举从选举对象上可分为三种类型：各级人民代表大会代表的选举、国家机关领导人的选举、基层群众自治性组织成员的选举。据此，中国的现行选举制度实际上应该由三部分组成即关于人大代表的选举制度、关于国家机关领导人的选举制度以及关于村民委员会和居民委员会的选举制度。前两者属于国家政权的选举，后者为群众自治组织的选举。目前，人大代表的选举依然是选举制度的核心内容。近几年，关于基层群众组织的直接选举制度备受关注，被称为中国基层民主最重要的实验，宪法第111条第一款和居民委员会组织法、村民委员会组织法为此提供法律依据，在实践中很多问题也在讨论中，地方选举规范也在健全之中。而关于国家机关领导人的选举主要规定在宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等中，其中地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法与选举法一起分别经历了1982年、1986年、1995年和2004年的修正，是选举地方国家机关领导人的重要依据。但关于国家机关领导人的选举至今没有官方认可的民选实践和规范。1999年3月中国人民政治协商会议为回应中共“十五”大提出的“扩大基层民主实践”的号召，提案建议“逐步把农民对村民委员会的直接选举扩大到乡镇这一层的主要干部”， 虽然全国政协委员的提案并未得到官方的正式回应，但几年来中国的一些乡镇为直接民选基层政权负责人做了一些改革尝试，反映出中国政治社会发展的必然方向。 2001年前，根据已公开的资料和深圳大学管理学院当代中国政治研究所研究人员的实地调研，在四川、山西、广东等三省的若干自发的试点地区已出现了乡镇长产生方式改革的五种模式：四川省遂宁市步云乡的乡长“直选” ；四川省南部县“公推公选”副乡镇长；四川省绵阳市乡镇人大代表“直接提名和选举”乡镇长；山西省临猗县卓里镇对现任镇级主要负责人的“信任投票”； 广东省深圳市大鹏镇“三轮两票式”镇长选举。（资料来源于深圳大学管理学院当代中国政治研究所课题组：中国大陆乡镇长选举方式改革研究，载当代中国研究2001年第4期。）2004年云南省石屏县推行乡镇长选举改革，7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生，这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验，石屏经验引起广泛讨论。2006年是新一轮县乡换届工作，因为全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁在求是上谈换届选举时提到直选乡镇长不符合宪法规定，使得“乡镇长直选”要不要继续试验成为争议。在学界也展开了关于我国现行宪法的功能主义和规范主义冲突和调适的讨论。目前，我国尚缺乏规范不同类型选举的统一选举法，中国现行选举法调整范围还仅限于各级人民代表大会代表的选举，国家公职人员的选举尚游离于选举的基本原则之外。本教材主要围绕现行选举法，介绍分析人大选举制度及其问题。一、 1949年后选举法的演变和发展建国初期，在普选产生的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权。在地方仍继续采用各届人民代表会议的形式，代表会议的代表由地方各界邀请、推选或选举。至1952年底，中共中央在政协常务委员会议上提出实行普选，召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的建议。制定选举法就提上日程。（一） 1953年选举法1953年1月1日，中央人民政府委员会第二十次会议通过决议，决定召开由人民用普选方法产生的乡、县省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会；还决定成立以周恩来为领导的选举法起草委员会。2月1日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过了中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法。这是中华人民共和国的第一部选举法，该法确认了我国选举制度的基本原则，这就是：第一，关于选举权的普遍性问题。选举法规定：除“未改变成分的地主阶级分子，剥夺了政治权利的反革命分子，剥夺了政治权利者和精神病患者”以外，每个年满18周岁的公民均有选举权和被选举权。第二，关于选举权的平等性。它规定了“每一选民只得进行一次登记”和“只有一个投票权”。未对选民所拥有的选票的票值做出规定。第三，采取直接选举和间接选举并用。它规定县级以下的人民代表大会的代表由选民直接选举；全国人民代表大会和省、县、设区的市的人民代表大会的代表由其下一级人民代表大会选举产生。第四，无记名投票和举手表决并用。第五，在候选人提名上主要采等额选举制。此外，1953年选举法还对各级人民代表大会代表的名额和代表的产生方式，代表候选人的提出，选举的组织、程序，代表和选民的关系，选举的经费，以及对破坏选举的制裁等做了具体规定。1953年选举法为我国后来的选举制度的确立奠定了基础，但它在许多规定上还很不完善，有待修订。（二） 1979年颁布的选举法1979年7月第五届全国人大第二次会议制定了新的选举法，即现行选举法。至今为止（2008年），它经历了1982年、1986年、1995年和2004年四次修改，其内容得到逐步改进和充实。它同1953年选举法相比，有两点重大变化：一是将直接选举的范围扩大到县级；二是将原来的等额选举改为实行代表候选人名额多于应选代表名额的差额选举制。除此之外，1979年选举法还有如下几处的主要变动：第一，不再像1953年选举法那样，对地方各级人民代表大会的代表名额做出具体规定，而是让各省、自治区、直辖市人大常委会按照法律规定的原则并根据当地的实际情况自行决定。第二，明确规定各个少数民族至少应有一名代表参加全国人民代表大会。第三，将1953年选举法关于基层直接选举中采用无记名投票和举手表决并用的方式的规定改为一律实行无记名投票。第四，将原来规定按照选民的居住状况划分选区，改为按照生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分选区。第五，规定如果候选人提名过多时，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。第六，规定各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。第七，将原来规定的各级人民代表大会代表候选人获得出席选民或代表半数以上选票始得当选，改为必须获得选区全体选民或者选举单位全体代表的过半数选票始得当选。（三） 对1979年选举法的修改和补充1、1982年对1979年选举法的修改1982年12月4日，全国人大通过了修改选举法的若干规定的决议，对1979年选举法作了多处修正，主要内容有：第一， 1982年的选举法规定：全国人民代表大会按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数分配，省、自治区人民代表大会的代表同一比例为5倍，自治州、县、自治县的同一比例为4倍。同时对城乡之间每一代表所代表的人口比例问题，增写了一款补充规定，即县、自治县境内，镇的人口特别多的或者不属于县级以下人民政府领导的企、事业的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定，农村每一代表代表的人口数同镇或企、事业职工每一代表所代表的人口数之比可以小于41直至11。 第二，关于地方各级人民代表大会，凡境内有少数民族聚居区者，对少数民族代表比例作了进一步的照顾规定。第三，将1979年选举法关于宣传候选人的规定改为介绍代表候选人的情况。第四，关于原规定获得过半数票的当选代表的名额少于应选代表名额时，对不足的名额另行选举，现补充规定，不足的名额在没有当选的代表候选人中另行选举，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的1/3。第五，增加规定：地方各级人民代表大会在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。2、 1983年对1979年选举法的补充1983年3月5日，第五届全国人大常委会第二十六次会议通过关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定，对选举法作了进一步补充，对直接选举做出新的明确的规定，即除因反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押；正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权外，下列人员：（1） 被判处有期徒刑、拘役、管制而没有剥夺政治权利的；（2） 被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或人民法院没有决定停止其行使政治权利的；（3） 正在取保候审或被监视居住的；（4） 正在劳动教养的；（5） 正在受拘留处罚的，均准予行使选举权。3、1986年对1979年选举法的修改1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议再次修正选举法，修订的主要内容是：第一，对少数民族和华侨进一步做出照顾性规定。第二，规定乡、民族乡、镇的选举委员会受上一级选举委员会的领导，改变过去受本级人民政府的领导的规定。第三，规定直接选举代表时，选区全体选民过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加选举的选民过半数的选票即可当选，改变了1979年选举法关于代表当选必须获得选区全体选民的过半数选票始得当选的规定。第四，对罢免代表、补选代表和代表辞职等作出补充规定。第五，关于代为投票问题，将原第35条修改为“每一选民接受的委托不得超过三人。”4、 1995年对1979年选举法的修改1995年2月28日，第八届全国人大常委会第12次会议通过决议，再次修改选举法。此次修改涉及到一些重大的问题，修改的内容较多。经修改，选举法的条文由原来的44条扩充到了53条。修改的主要内容是：第一，规定乡、民族乡、镇的选举委员会受上一级人民代表大会常务委员会领导。第二，规定了地方各级人民代表大会代表名额的确定原则，及其确定和变更的程序。第三，将原来规定的省级人民代表大会和全国人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数比例，从原来的51、81修改为41，以进一步在城乡之间，落实选举权平等原则。第四，规定选区大小按每一选区应选代表一至三名划分，城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数也应当大体相等。第五，在直接选举中，将原来规定的选民名单的公布应在选举日的30天以前改为20天以前；将原来规定的应在选举日的20天以前公布初步候选人名单改为15天以前。第六，对预选、再选和另选作了进一步明确规定。第七，增加了县、乡两级人大代表的辞职规定。5、2004年对1979年选举法的修改2004年10月27日第十届全国人大常务委员会第十二次会议通过关于修改中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的决定。这次修改是个别修改，不是全面修改。修改内容有五项：第一，将第九条第一款第一项修改为：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名”。原来的规定是：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名”。这里仅仅是修改了原选举法中的一个语法错误。第二，修改了直接选举时确定正式代表候选人的方式。将选举法第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人名额过多，经选民小组反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，可以进行预选。正式代表候选人名单在选举日的五日以前公布。”该修订实际上是恢复1979年选举法关于预选程序的规定，其立法宗旨是想避免“暗箱操作”。 预选的程序是怎样的，它与正式选举程序有什么不同？能否干脆取消预选程序，直接把所有候选人纳入正式选举中一次选举？该修正案没能解决这些问题。其结果是否能解决候选人产生不公正的问题仍受到质疑。第三，关于对介绍代表候选人方式的修改。基于原选举法规定的介绍候选人的方式过于简单（选举法第三十三条），致使不少选民是在不了解候选人的情况下投票。修正案在该条中增加规定：“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”有学者认为该修改把一个最基本的强制性要求在法律中降低为选择性的规定；它也没有回应基层民主选举中出现的代表候选人、自荐人自我宣传的新情况。这样的规定似乎也在有意无意地回避竞选原则。 周其明，我国选举法修改中的问题与反思，法律科学2005年第4期。中国选举法存在的问题与修改，中国宪政网。第四，修改了要求罢免的联名人数的规定。原选举法第四十四条第一款规定：“对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”立法机关主要是回应“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波” 2003年5月25日，深圳南山区麻岭社区居委会选区33名选民，联名将一份关于坚决要求罢免陈慧斌南山区人大代表资格致深圳市人大常委会、南山区人大常委会的函送到了南山区人大常委会办公室，要求罢免新当选的人大代表、麻岭社区居委会主任陈慧斌。刚刚当选，又被选民联名提出罢免，这在基层选举中还鲜有听闻，因而立即引起一片哗然，专家也称“以前从未听说过，可谓开国内先河”。无独有偶，2003年5月25日，在律师的陪同下，株洲市石峰区映峰居委会61名选民联名将自己的罢免要求书送交给石峰区人大常委会，要求罢免株洲市石峰区人大代表袁志良。这两起所谓的“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”引起了全国人大的高度关注。实际上，中国选民联名要求罢免的例子还非常少，与选民10人以上联名就可以提名代表候选人相比，原选区30十人以上联名已经是较多的人数。 “深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”起因于质疑选举的违法，原本应该提起确认选举无效之诉讼，而不是提起罢免案，这应该是选举法本身的缺陷。两起风波最后都因有关部门的干预，部分撤回签名无疾而终。，考虑到这一罢免程序过于容易，所以将联名罢免提案的人数做了修订：“对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区十分之一以上选民联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求；但人口特少的选区的联名人数不得少于三十人。如果原选区选民的十分之一多于一百人，原选区选民一百人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”有学者认为提高提出罢免的门槛不是处理人大代表与选民关系的好办法，相反这不利于提高本来已经很淡薄的民主意识，不如规范选举程序更切合实际。 赵晓力：加强人大选举的程序建设，载财经2004年第10期。第五，对破坏选举界定新的范围并对制裁方式做些修订。针对地方人大选举中贿选、拉票的情况，修订后的选举法对贿选进行界定并规定了制裁措施。在制裁措施上增加了行政处罚的类型。第五十二条修改为：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，有下列行为之一，违反治安管理规定的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；国家工作人员有下列行为的，依法给予行政处分：(一)为获得选票以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表的；(二)用暴力、威胁、欺骗等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；(三)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；(四)对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。”但修订案依然只是强调制裁的决心，没有提供争讼和救济的途径。（四）评价我国选举法的几个视角第一，从选举法规范的范围看，我国现行选举法仅仅是规范选举代议机关的法律，制定一个统一的选举法应该是我国选举法的发展方向。以此，不仅规范人民代表的选举，也规范国家领导人以及行政机关公职人员的选举，还可以规范基层自治组织的选举。第二，从选举法的立法意图看，我国现行选举法第一条规定：“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”该条文过于笼统，没有具体说明根据宪法什么精神以及哪条条文。实际上，中国选举立法的目的应该落实到现行宪法第三十四条即保障公民的选举权和被选举权，从而在政治和法律上实现宪法第二条人民主权的规定。如果明确该立法目的，可能就不会出现近年来关于乡镇长直选是否违宪的争论了。这个问题就可以在宪法解释的框架中得到解决。第三，从选举法律的基本原则看，如何确认竞选原则，并且在选举程序和方式上予以保障和规范，是我国选举法改革的重要方向。从各国的选举实践看，非竞选机制，不足以充分实现公民之选举权和被选举权。在此还会涉及政党角色的定位和变迁问题。第四，从具体内容和立法技术看,现行选举法尚有诸多缺陷。比如现行选举法的法律结构中 现行选举法的结构是：第一章 总则；第二章 地方各级人民代表大会代表名额；第三章 全国人民代表大会代表名额；第四章 各少数民族的选举；第五章 选区划分；第六章 选民登记；第七章 代表候选人的提出；第八章 选举程序；第九章 对代表的监督、罢免和补选；第十章 对破坏选举的制裁；第十一章 附则。，没有单列选举组织机构、没有设定选举争议解决的机制、把选举程序仅限于投票计票环节等等。再比如实施选举法的地方性法规的不一致。选举程序也不完善，缺乏有效的操作。 参考周其明，我国选举法修改中的问题与反思，法律科学2005年第4期。中国选举法存在的问题与修改，中国宪政网。这些硬伤会导致厌选情绪，使该法不能发挥作用。第五，从我国选举法的制定和修订历史看，是什么使得立法成本和立法效果存在效能误差？如何消除政治对法律的过度影响？政治和法律的关系在这个视角中的考量的分量会比较多。二、 我国各级人大代表选举制度的基本原则（一） 选举权的普遍性原则选举权的普遍性原则是指依照法律，公民除依年龄规定和依法剥夺政治权利外，在法律上不受其他任何限制而享有选举权的一项选举原则。我国宪法第34条和选举法第3条都规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”可见在法律上，我国公民享有的选举权除年龄、国籍和法律规定的合理限制外，没有其他特殊的资格限制。公民享有选举权只需具备三个条件：具有中国国籍；年满18周岁；依法享有政治权利。这种规定体现了我国选举权的普遍性原则。在理解我国选举权的普遍性原则时，还需要关注以下几点：第一，从选举权的构成看我国的选举权普遍性原则。正如前文所言，公民行使选举权的选举范围的广泛度越来越被用来判断选举普遍原则在选举法中的实现程度。从目前我国选举权的客体来看，选举权一般仅指公民在公共权力领域中享有的选举权利，即谓公民选举国家代议机关的代表和行政分支公职人员的权利和资格，而行政分支的公职人员的选举又被排除在直接民选的范围外，且缺少规范文件的约束。当然目前对于将农村村民选举村民委员会的权利纳入到选举权的范围在学理上是有共识的。这是合理且有意义的，因为村民委员会作为群众性自治组织，同时也是中国最基层的公共管理机构，虽然不被界定为国家机关，但组成村民委员会的选举过程完全符合民主选举的实质。从选举权的主体看，我国选举权的主体范围比公民的范围要窄。其一，享有选举权的公民显然要受到年龄、法律上的合理限制；其二，当下中国，选民只在直接选举中才是选举权的主体，而在间接选举中，代表才是选举权的主体。至于被选举权，虽然理论上年满18周岁的公民可以作为候选人参与各级人大代表的选举，但实际上的范围非常狭窄。从选举权的内容看，选举权包括资格确认权、提名权、被选举权以及投票表决权。如果我们仅仅把选举权理解为投票权，那么所谓的选举权的普遍原则只是形式上的普遍而不是实质上的普遍原则了。第二，被剥夺政治权利的公民没有选举权和被选举权是否会影响选举权的普遍性问题。有人认为我国被剥夺政治权利的公民数量少，并呈下降趋势，不影响我国选举权普遍性的体现。1981年全国县级直接选举中的一个统计数字说被剥夺政治权利的人占18周岁公民人数的0.03%，以此支持以上判断。我们认为，选举权普遍性原则宗旨在于保守每个有法律资格的公民享有其选举权，选举权不是一个集体人权的概念。所以这是个伪命题。第三，对剥夺政治权利的人使之不享有选举权的规定是否正当的问题。对此概论部分已经谈及，各国皆把因特别法律处分而剥夺选举权视为合理的限制。在我国剥夺政治权利的法律依据主要是刑法和选举法。我国现行刑法剥夺政治权利的对象是特定的，主要是危害国家安全以及故意杀人、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子。这里需要考量的是，剥夺政治权利是包括剥夺选举权、被选举权以及公民其他政治权利在内的附加刑，将剥夺政治权利等同于剥夺选举权、被选举权是否合理？刑法对剥夺政治权利的对象的界定是否为最合理？根据刑法第54条规定，“剥夺政治权利”包括剥夺选举权与被选举权（宪法第34条权利），言论、出版、集会、结社、游行。示威自由（宪法第35条权利），担任国家机关职务以及国有公司、企事业单位和人民团体领导职务的权利。第56条规定，对于危害国家安全的犯罪分子“应当”剥夺政治权利，对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，“可以”附加剥夺政治权利。第57条规定，“对于判处死刑、无期徒刑的犯罪分子，应当剥夺政治权利终身”；如果死缓或无期徒刑减为有期徒刑，剥夺政治权利的期限改为3年以上、10年以下。对于其他情形，剥夺期限为1年以上、5年以下。（刑法第55条）在政治权利被剥夺期间，犯人不得享有第54条规定的各项权利。在这里，宪法第34条把剥夺政治权利的人排除在享受选举权的主体之外，但宪法第35条并没有提供类似的限制；显然，刑法第54条与58条规定某些类型的犯人被剥夺所有的政治权利（不只是选举与被选举权），其合宪性是值得怀疑的。我国1980年以前，由于对“剥夺政治权利”的界定不清晰，造成对选举权的剥夺扩大实施的现象。为此，1983年全国人大常委会在关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定中专门规定：除因反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权外，下列人员：（1） 被判处有期徒刑、拘役、管制而没有剥夺政治权利的；（2） 被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或人民法院没有决定停止其行使政治权利的；（3） 正在取保候审或被监视居住的；（4） 正在劳动教养的；（5） 正在受拘留处罚的，均准予行使选举权。这一纠正是对选举权普遍原则的一个很好注脚，随着我国刑法的进一步