公共管理学考试复习.doc

第一章1.公共管理与公共行政公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变成实际的行动；而公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和内部取向，更多关注的是取得结果和对结果的获得付个人责任。2.与私人管理比较：使命不同、公共管理的效率意识不强、公共部门管理更强调责任、公共组织人事管理系统比私人组织要复杂和严格的多、公共管理具有明显的政治性和公共性。“治理”与“善治”治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会控制系统及自组织网络六种用法。90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素。3.公共物品，按萨缪尔森的看法，是指所有成员集体享用的集体消费品；按照奥尔森的观点，是指不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品。公共产品的特征：消费的非排他性和非竞争性公共物品的划分纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。有形的公共物品（硬）：公共设施无形的公共物品（软）：法律。政策，制度全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策二、公共管理学范式的兴起：（新）公共管理学、公共政策分析、传统的公共行政学1.以1926年怀特的公共行政学研究导论和1927年魏骆比的公共行政学原理的出版为标志；2.传统行政学的政治行政二分法遭到了西蒙等人的强烈抨击。（新）公共管理学：公共管理范式的出现：两种途径：政策途径（P-途径）；商业途径（B-途径） P-途径来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。 B-途径强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。公共管理学是对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或对公共组织如何有效提供公共物品的研究。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。 人大 张成福公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究; 公扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传建立在政治学基础上，公不同学科。（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败（5）公既是实证的有规范的，传局限规范研究。思考题：试述21世纪我国公共管理面临的挑战。第二章公共组织1.什么是组织？组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织：1、以实现私人利益最大化为目标2、以服务公共利益不营利为目标 2.公共组织的涵义公共组织是国家为实现一定的目标，根据宪法和法律，将专职人员和若干部门按特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务进行管理的系统。（张成福）公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织，既包括政府组织，也包括第三部门，狭义的公共组织就指国家机关组织。2、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、权责利、规章制度、技术信息二、公共组织的结构： 1.管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数；管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。研究表明，管理层次和管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的金字塔；管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，被称为扁平结构。2、公共组织的一般结构:直线结构/ 职能结构/矩阵机构 公共组织体制：1首长制、委员制 2层级制、职能制 3集权制、分权制4完整制、分离制 三、公共组织的过程和行为1.权力的来源：对于高层管理者：正式的职位；所控制的资源；对决策前提和信息的控制；居于组织中心位置； 对于中层领导：组织设计的定位；对于低层成员：处于初级职位，拥有相当大的权力。2.权力的运行：自上而下的权力运行：控制下属；自下而上的权力运行：控制上级；横向权力运行：控制处于左右同级成员或部门。四、公共组织环境：组织环境的基本构成因素：政治环境、 经济环境、文化环境、技术环境。（1）政治环境：政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境的基本要素：政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度和公共政策等。（2）经济环境：经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。主要包括经济体制、经济利益、经济实力和产业结构等。（3）文化环境：文化市公共组织行为方式的凝固化表现，对公共组织的影响相对于政治环境、经济环境而言较迟缓，但作用时间更长，包括认知、价值、意识、道德传统等。（4）技术环境：技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法。技术信息的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向。组织最底层和最高层通过电子化沟通可以及时、方便地进行信息交流，不需要传统上过多的管理层次。大力发展电子政务。2.组织变革趋势（1）着眼于知识经济时代组织特征，典型的理论如“学习型组织”；（2）着眼于组织结构的变化，如“网络组织”、“虚拟组织”；（3）着眼于组织功能的变化，如“政府再造”等。思考题：结合实际谈谈我国行政组织体制改革。第三章1.治理理论的研究途径（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。（2）公民社会的途径： 此途径认为，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。 自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域;组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。 自组织网络：社会中心论的治理观。（3）合作网络的途径：试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。2.网络治理的新特征？（1）多中心的公共行动体系（2）反思理性的复杂人（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。 3.网络治理的实践模式 （1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。 特点：治理主体是世界范围的公共行动者。治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电；政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供；公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。（3）社区治理：志愿服务。利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。消费者控制。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。 4.网络治理的多重困难？（1）可治理问题。在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的治理能力：明确网络的能力限度“有所为有所不为”。开发新的管理工具。培养网络的管理者。网络中的行动者要有行动意识。（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能 3.对当代西方政府改革的评价A、积极：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。第三，政治与行政分开在实践中难以做到，不现实。B、消极：理论上的矛盾企业自主与民主负责之间的价值冲突。公共企业愿景与公民参与价值之间的冲突。企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中人员精简问题、规章制度执行问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。2.历次机构改革的成就、经验和教训成就：对于政府改革的重要性和必要性取得了一定程度的共识； 机构和人员膨胀势头得到了有效控制； 机构逐步精简并加以重构； 政府职能转变迈开了实质性的步伐； 政府与政府、政府与企业的关系有了较大程度调整。缺陷：政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性； 政府改革的视角偏狭； 缺乏对政府改革理论上的反思； 政府改革孤立于政治与社会之外； 效率主义改革典范的局限。讨论：论社会主义市场经济条件下政府职能的转变。第四章一、政府间关系研究概述1.什么是政府间关系？政府间关系是指中央与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。 2.我国政府间关系研究的不足：（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少（横向、交叉）（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足。3.政府间关系研究的途径 （1）传统的中央控制模式：中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。“自上而下”的分析视角。 （2）地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。“自下而上”的分析视角。 （3）网络模式。A、网络的三个基本内容: 网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的。网络因为行动者之间的相互依赖而存在。网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。B、特征：行动者的多样性与等级制色彩的弱化。相互依赖与分权讨价还价、相互妥协。策略活动与合作使障碍最小化。总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。二、西方政府间关系的历史与现实1.西方政府间关系的历史演进：中央与地方的关系集权 分权 集权 分权2.西方政府间关系发展的新趋势网络模式的出现。（1）政府间关系等级制色彩的弱化：一是大都市区管辖单位的碎片化;二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。（2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。三、中国政府间关系的现状与改革 1、中国政府间关系的传统模式：等级控制模式：改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。 2.中国政府间关系的新发展： 网络模式的端倪 A、政府间关系等级制结构的变化（）准层级大大减少为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系。（）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响。中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。B、地方分权改革（)中央与地方经济关系调整中的权力下放“简政放权”、“放权让利”。在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权分税制。在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。（)中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。C、横向联系的扩展改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。（）地方政府横向联系的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。 （）地方政府横向联系的典型案例：京沪高铁。（）地方横向联系对政府间关系的影响。增加了地方政府之间的相互依赖性。中央与地方的博弈格局由一对一为主转向以一对联合体的博弈为主。3、走向一种网络模式的中国政府间关系网络模式的政府间关系以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征，它正在成为中国政府间关系的未来走势。3.我国政府间关系的进一步调整（1）我国政府间关系进一步调整的必然性：信息技术的发展改变了政府的生存环境、政治民主化的发展也必然要求地方适度放权、市场经济发展的内在要求以及政府事务的日渐交织也推动政府间关系作出调整（2）我国政府间关系进一步调整的措施：简化政府组织间的层级结构、地方合理分权、加强横向联系思考题：试论我国地方政府间关系的调整。第五章1.现代市场经济中的政府行为模式（1）公共物品的提供者；（2）宏观经济的调控者；（3）外在效应的消除者；（4）收入及财政的再分配者；（5）市场秩序的维护者。二、转轨时期我国政府的作用1.“强政府”与“弱政府” 亨廷顿在变革社会中的政治秩序中提出了较为系统的“强（大）政府”理论。认为处于向现代化过渡的发展中国家面临着大量复杂的问题与矛盾，“只有依靠强大的集权政府才能克服”。2.转轨时期我国政府角色定位的前提条件立足于我国社会经济发展的现实特别是市场经济体制的发展情况转轨时期我国政府的八大角色 加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境； 深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体；培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系 ;依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长；参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者； 制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配的机制；扩大对外开放，加强国际经济合作；转变职能和精简机构，实现政府自身革命。1、政府失败的概念是指由于政府机制存在的本质上的缺陷，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。成本与受益的分离：过剩和成本提高 信息的不完全性；投资重复政策制定的复杂性和低质的政策理性选民的无知、政府部门的本位主义 内部性问题预算增长；机构、人员扩大化；搜索信息的成本过高政府组织的低效性寻租：是在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。 所有制的残缺2.政府失败的成因表现 市场失灵是政府干预的基本理由。20世纪70年代西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题，是政府过度干预、政府失败的集中表现。3.政府失败的纠正及防范 ：改革公共决策体制及政治制度、进行立宪改革 、约束财政支出 、完善表达民主方式 5.现阶段我国政府角色定位的缺陷？ A、政府生产角色的越位。（1）表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的物品和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。政府生产角色越位耗费了公共支出，干预了市场的公平竞争，也造成了公共物品和服务供给的低效、质量低劣和缺乏回应性。为改变这一局面，需调整政府角色，途径有三：一是将自身不必要的生产职能交给市场。二是引入与私人生产者的竞争，激励政府生产组织提高效率。三是放松管制。（2）政府角色定位的不合理还表现在：生产角色缺位由政府提供的规范类公共物品的不足。扭曲的政府出售形式政府生产组织与私人生产组织在市场中不能够公平竞争。政府间缺少合作以协议方式提供服务的方式不多见。错位的市场化改革。B、政府提供角色的缺位。提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。合同承包应用不足往往局限于政府的投入服务。补助和凭单的安排欠缺范围较小。C、政府安排角色的错位。（1）表现：过分强调中央集权的官僚制组织、对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资、在各个领域中过分强调政府垄断。（2）合理安排的原则。能由市场和社会提供的物品和服务就交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任。注重引入竞争。增加公众选择权。6.转型期我国政府角色合理定位的思考？（1）政府放弃不必要的生产职能降低政府生产角色的比重。委托授权：合同承包、特许、补贴、法令委托。政府撤资：对撤资战略的选择要求对国有企业进行正确分类。政府淡出：政府是消极与被动的。包括民间补缺、政府撤退、放松管制在基础设施领域实行民营化：与民间资本的合作。（2）规范市场秩序和社会秩序公平竞争秩序;规范的市场秩序;健全、公平的公法和私法体系;公正的仲裁制度。（3）提高管理能力。提高合同管理能力。促进竞争。建立规制框架，进行合理规制。提高降低或分担风险的能力（商业风险、财政风险、政治风险）。提高融资能力。思考题：简述政府失败理论及其成因。第七章一、公共部门绩效评估概述公共部门绩效评估是对公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的过程，是由确定评估目标、建立评估指标体系、收集数据、展开评估和评估结果使用等组成的行为体系。 1.政府绩效评估的三个层面（）微观层面，是对个人工作业绩、贡献的认定。（）中观层面，是政府分支各部门，包括事业单位、NPO如何履行其被授权职能。（） 宏观层面，整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。公共部门的绩效评估和绩效管理始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。70年代以来西方国家普遍开展的政府改革(又称为“（新）公共管理运动”)使绩效管理在政府管理中得到广泛的运用。80年代中期，西方国家为应对科学技术的飞速发展、全球化和国际竞争日益加剧的环境条件，为解决财政赤字，树立公共部门对社会公众提供有效的、有回应力的、高质量服务的形象，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的公共部门绩效评估改革措施。 与西方国家相比，我国对公共部门绩效评估的研究和实践起步较晚。随着行政体制改革的不断深入和公众民主参政、议政程度的不断提高，也为了适应日益加剧的国际激烈竞争环境，迫切要求公共部门树立自己是公共服务的提供者的思想，改进办事作风、提高办事效率、提高服务质量，逐步建立起一套规范化、系统化、制度化、科学化的绩效评估体系。.公共部门绩效评估的类型 A、内部评估和外部评估 （）内部评估最大的优点在于评估的主体本身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员，对该组织有更详尽的了解，他们在持续的长期的方案评估中更有优势。但是作出客观评价较难。因为：评估往往附着些自利行为，如避免暴露缺陷。带有局部利益，易有片面性，有浓厚的主观色彩。是项复杂而精细的工作，需评估者系统掌握有状的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术。（）外部评估者更为客观，客观性使其易成为有效的调停者;更有可能质疑组织的基本前提;会花费更多时间。但是获取资料困难。 B、个人绩效评估和组织绩效评估 （）个人绩效评估有利于管理层与雇员沟通组织的目标和目的，能激发雇员的工作潜力、责任感与紧迫感。（）开始以组织绩效评估为核心，个评以促进整个组织的绩效为前提。 C、管理与改进型评估、责任与控制型评估、节约开支型的评估3.公共部门绩效评估的意义 a.绩效评估是公共管理的必要手段；b.绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制；c.绩效评估有利于政府信誉和形象的提高；d.绩效评估是一种有效的管理工具。二、公共部门绩效评估的要素 1.绩效评估的目标。（）绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率和效力的使用，从而维护公共部门的存在的合法性。（）目标：提高组织绩效，明确责任制，增收节支。（）实现：需制定步骤清晰的计划时间表，建立绩效追踪和控制系统，设计出能有效评价成功与否的评估指标体系，不断地对组织绩效进行评价和分析。 2.绩效评估的途径。（）自上而下或自下而上进行;全面推进或渐进式推进。（）自上而下用实验性的方法，侧重于评估技术的有效性、可靠性、同质性；自下而上更多强调协调合作。（3）.绩效评估的制度安排：指评估中各部门的地位和角色的安排。（1）财政和预算部门。（2）在现有部门内部建立专家管理机构起思想库的作用。（3）培训制度帮助组织成员转变观念态度。（4.）绩效评估的信息系统：包括确定评估的内容、绩效资料的审核、绩效结果的所馈制度和绩效信息的使用机制。三、公共部门绩效评估的程序和方法和技术 1.考评的等级及权重考评的等级根据考评内容和要素考虑设置6级，分为A、B、C、D、E和N/A，共设立6级。 2.实施手段为避免面对面评价的负面因素，提高考评的客观性和评价效率，采用基于网络的评价实施手段（计算机处理程序编制中）。在试行期间使用基于表格的书面形式。3.评估的方式和周期一般考核采用直线式，主要分主任考评和自我考评。对于项目性工作或其他重大工作，采用360度考评技术，一般分为上级、同级、下级分别对考评对象进行，在工作结束后评估。每季度作为一个绩效管理周期，即第一季度、半年、第三季度、全年为周期，进行绩效管理汇总，形成书面报告四、公共部门绩效评估面临的困难？（1）公共部门的产出难以量化。“非商品性产出”，对其数量上的正确测量带来技术上的困难。无法取得可比较的成本或收益数据（无竞争单位）。即使可量化，以量化形式表现绩效不适宜。（2）目标缺乏准确性。绝大多数体制中存在多重的甚至相互冲突的目标。目标常具有抽象性和笼性。目标过大过高难以达到，评估的实际操作困难。（3）绩效标准指标难确定。与品质有关的指标难以制定。功能相同的公共组织地区性、规模、大小均有差异性，以同样指标衡量，有失公平。主观判断的片面性。（4）评估信息系统的不健全。信息收集困难。信息沟通障碍。（5）管理者与评估者的对立。 四、公共部门绩效评估的改革和发展1.公共部门绩效评估面临的困难（1）公共部门的产出难以量化。“非商品性产出”，对其数量上的正确测量带来技术上的困难。无法取得可比较的成本或收益数据（无竞争单位）。即使可量化，以量化形式表现绩效不适宜。（2）目标缺乏准确性。绝大多数体制中存在多重的甚至相互冲突的目标。目标常具有抽象性和笼性。目标过大过高难以达到，评估的实际操作困难（3）绩效标准指标难确定。与品质有关的指标难以制定。功能相同的公共组织地区性、规模、大小均有差异性，以同样指标衡量，有失公平。主观判断的片面性。（4）评估信息系统的不健全。信息收集困难。信息沟通障碍。（5）管理者与评估者的对立。2.改进公共部门绩效评估的途径：引入公民参与机制；高层的支持和承诺；建立绩效信息系统，保证评估准确和有效；利用电子政府的新载体来改善公共部门绩效评估。思考题：如何完善公共部门绩效评估的方法？第八章1.公共部门人力资源管理的界定公共部门人力资源管理是指以国家行政组织为主要分析对象，分析管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程的总和。包括宏观公共部门人力资源管理和微观公共部门人力资源管理两个部分。公共部门人力资源管理与传统人事行政管理之区别a.传统人事行政管理视人为成本；b.在管理部门的地位上，传统人事行政管理把人事行政部门看成是非生产、非效益的部门；c.用现代人力资源管理理念、方法促进公共部门人力资源管理的改进 。2.公共部门人力资源管理的定性公共部门人力资源管理除了具有人力资源管理的一般特性以外，具有自身独有的特点：行政伦理性、政治性、公共性。3.影响公共部门人力资源管理的因素 外部因素人口因素，它决定着人力资源的来源与构成，是影响公共部门人力资源管理的首要因素；教育因素，教育水平的高低直接影响到人口的素质，也是影响公共部门人力资源管理的重要因素；文化因素，能够在一定程度上对公共部门人力资源管理产生影响。内部因素政治制度，公共部门人力资源管理的方式在一定程度上反映了国家政治制度的内容与形式，所以，政治制度是影响公共部门人力资源管理的决定性作用的内在因素；行政体制，正是由于公共部门人力资源管理系统的合理选人、用人，才使得国家行政体制得以维护、稳定和发展；政府工作目标，是公共部门人力资源管理的内在的重要因素。二、国家公务员制度1.公务员的定义：传统称为“文官” 是与其他专职服务于国家的机构相对应的，如军队、司法与警察等：现代称为“公共雇员”(public employee)或“政府雇员”(government employee)是指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家行政权力、履行国家公务的公职人员公务员法规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的法律地位：公务员的地位意味着这一职业阶层的身份及其保障，也意味着它所具有的行使国家权力的义务与权利。基本精神：“竞争精神”与“常任原则”的统一“法治精神”与“中立原则”的统一“专业精神”与“分类原则”的统一“科学精神”与“人本原则”的统一 “民主精神”与“效率原则”的统一西方公务员制度的主要特点：实行“两官分途坚持”、政治中立、”强调“功绩主义”、实施统一管理我国公务员制度的主要特点公务员队伍的领导党管干部的原则公务员范围的界定；行政机关的工作人员 、 中国共产党机关、人大机关、 政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员 公务员队伍的宏观管理分类管理和统一领导公务员的选拔任用公开、平等、竞争、择优公务员的管理监督监督约束和激励保障 2. 公务员考试录用 是指国家人事行政部门或专门的考试委员会按有关法律和法规的规定，通过公开竞争考试的方式，以应考者知识和能力水平为客观标准，择优录用公务员的一系列过程。公务员考试录用制度，是关于公务员考试录用的资格条件、原则、程序及其实施等方面的一系列法律规范的总和。 公务员考试录用制度的意义：实现公民参与的重要途径、保证公务员素质的重要环节、提高公共行政效率和质量的重要前提、落实依法行政、确保公平的重要措施公务员考试录用制度的原则：功绩原则、公开透明原则、平等竞争原则、法制管理原则2.公务员的工资是指公务员在不同职位或岗位上的工作绩效所给予的劳动报酬 。公务员工资制度是关于公务员工资构成、原则、水平、调整等方面法律规定的总和 。公务员福利制度是指国家为公务员提供的在工资、奖金等以外的各种形式的补助与帮助一系列法律规范的总和。 公务员保险制度是国家对因年老、疾病、伤残、死亡、失业、生育等原因而暂时或永久性地丧失劳动能力的公务员给予物质保障的一系列法律规范的总和 。公务员的交流是指机关根据工作需要、锻炼人才或其他原因（如公务员个人愿望），在公务员系统内部或与其他系统之间的交换任职所进行的组织、控制、协调等一系列管理活动与过程的总称。 公务员交流制度是关于公务员交流的范围、原则、形式及其管理的一系列法律规范的总和。5.公务员辞职是指公务员出于本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除或部分解除其与国家机关职务关系的法律行为或法律事实。 公务员辞职制度是指关于公务员辞职的条件、原则、程序及其限制等方面的法律规范的总和。两种情形 ：辞去公职，同所在机关脱离职务关系，失去公务员身份：辞去现职，如辞去所担任的领导职务，但仍继续保留公务员身份 特点：辞职是公务员的法律权利 辞职必须经过一定的法律程序 辞职公务员享有法定的辞职待遇 辞职的主体是有法律限制的并非所有公务员都可以辞职 辞去公职，同所在机关脱离职务关系，失去公务员身份辞去现职，如辞去所担任的领导职务，但仍继续保留公务员身份 1、法律确认的公务员本人意愿的真实表达，法律须予以必要的保护2、是法律法规赋予公务员的一项权利，其行使与否及法律后果由公务员本人自由处理3、辞职后享受法定的待遇。 1、是由法律认定的公务员擅自离职行为导致的后果 2、是一种违纪行为，其法律后果是由公务员所在行政机关根据情节轻重给予相应处理3、自动离职后没有法定的待遇公务员退休是指公务员在达到法律规定的退休条件时，依照法定程序办理相关手续，公务员退出工作岗位，领取一定数额的养老保险金，安度晚年公务员退休制度是关于公务员退休条件、方式、程序、待遇及管理等方面法律法规的总称，它是对公务员的一种保障制度辞职，是公务员主动和自愿的行为，是公务员由于各种因素依据国家法律法规，申请终止与所在机关的任用关系，这是公务员的一项权利。辞退，是国家机关单方面的行为，无需征得被辞退者同意，这是国家机关的一项权利。退休，是一种强制性行为，因而许多国家又称之为强制退休，因而它既是公务员的一项权利，也成为公务员的一项义务。三、公共部门人力资源开发 1.概念：公共部门人力资源开发是指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展地积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划以及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。2.公共部门人力资源开发存在几方面的不足： 第一，传统人才观念历史惯性深重，开发力度不够；第二，人力资源开发环境改善滞后，配套改革不足； 第三，人力资源开发创新机制缺乏，开发效果不佳。 4.加强我国公共部门人力资源开发的路径：1树立科学人才发展观 2建设学习型公共组织 3加强人力资源能力建设 4建立与国际接轨的人力资源开发体系 第十章一、第三部门及其管理研究的兴起 第三部门指的是介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。特征：组织性、民间性、非盈利性、自治性和志愿性。 2.第三部门研究的兴起： 真正对第三部门进行大规模系统研究在世纪年代，随着第三部门发展，公共管理学、社会学、经济学、人类学也纷纷介入。3.第三部门研究呈现的发展趋势（1）随着第三部门国际化趋势的加强，第三部门研究将越来越多地吸收全球化的相关理论。（2）学习国外先进发展经验的同时，强调中国第三部门的实际情况，即做好国外与国内第三部门的比较研究。（3）注重实证分析和系统分析。4.第三部门的分类第三部门分类问题是一个充满任意性和多样性的问题。可以从许多不同的角度对第三部门进行分类。二、西方第三部门的发展及其作用 1.西方第三部门的崛起西方第三部门发展的历史可以追溯到教会的慈善传统和行业协会的兴起。中世纪，教会、地方贵族乡绅和一些富人对无力劳动或遭受疾病灾害的穷人进行施舍资助。2.西方第三部门崛起的原因政府改革的需要；市场失灵和政府失灵并存赋予第三部门新的社会价值；第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间；第三部门自身的不断成熟；信息技术的支持作用；学术研究对第三部门发展的推动。 3.西方第三部门的作用（1）促进经济增长。（2）增加就业机会。（3）提供公共物品和弥补政府缺陷。（4）增加资源运用的透明度和合理性。（5）扩大社会公平。（6）培养人们的互助协作精神。（7）在国际事务中发挥监督、协调作用。 4.西方第三部门发展面临的问题（） 无法摆脱公共部门固有的的禀性深受官僚制影响。（） 缺乏独立自主性与政府关系极为密切，妨碍其按照组织宗旨展开行动。（） 不公平竞争逐渐模糊与营利性组织的界限，利用其免税特权进行不公平竞争。（） 追求自身利益对提供服务比促进参与显得更有热心。（） 成为利益交易的场所，正在远离它的纯洁性。（） 国际活动能力有限。 5.西方边公共服务部门改革的做法和经验。（1）公私合作模式民营化、私有化改革成为私有化对象的资产的主要类型：在商业和竞争性部门的资产。在仍然处于公共服务或垄断部门的商业领域中的资金。 (2)代理机构的建立：承担那些没必要由政府直接管理，但是公益性又较强不能完全由民间部门负责的管理责任。三、转轨时期我国第三部门的发展1.我国第三部门发展的轨迹：春秋的祭祀活动；唐朝的文人社团；清朝洪秀全的拜上帝会、义和团等；新民学会；现在各种社会团体。2.我国第三部门的功能a.分担政府责任，促进社会公平和稳定；b.对社会资源进行公正、合理和高效的配置；c.促进我国基层民主建设；d.净化社会风气。3.中国第三部门发展的轨迹。A、中国第三部门迅速崛起的原因。（） 计划经济体制向市场经济体制的转变，呼唤第三部门的发展。（） 改革开放取得的巨大经济成果为第三部门的发展创造必要的前提条件。（） 政府对第三部门在社会政治经济生活中的作用有了一个全新的认识，由原来否定第三部门存在到支持第三部门的发展。（） 自下而上的草根参与意识逐步流行。B、中国第三部门的作用。（1）分担政府责任，促进社会公平和稳定。（2）对社会资源进行公正、合理和高效率的配置。（3）促进中国基层民主建设。（4）净化社会风气。3.加强第三部门的运营管理 发达国家非营利性组织的运营与管理大都具有独立自主的运营制度、多元化的经费来源、强化绩效评价的内部管理以及健全的社会保健等制度。这些都是我国第三部门改革值得借鉴的。 我国：要建立适应市场经济要求的，具有政事分开、责任明确、多元投资、管理科学为特征的现代第三部门的运营管理制度。要确立第三部门多元化的经费来源制度，重构第三部门多元化的投资主体。 4.第三部门运行中出现的问题1）缺乏独立性和自主活动能力由政府机构领导。（2）缺乏资金、人才等组织发展的基本条件。（3）法律法规不健全。（4）缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制。（5）公众对第三部门的认同度不高。5.推进我国第三部门发展的思考a.政府对第三部门的重新定位；b.政府与第三部门关系明晰化；c.健全第三部门发展的相关法律法规；d.“官办”社团的改革；e.鼓励民间组织的发展；f.培养公众的志愿精神和互助品质。g.积极参与“全球结社革命”6.我国事业单位改革的基本方向。 A、事业单位的弊端。（） 仍保有计划经济体制下事业组织活动的方式：主办单位单一性。运行行政化。经费财政化。资源配置非社会化。（） 管理体制上：管理体制僵化、职能边界不清。管理机制不活，管理方式落后。人头负担沉重，事业经费不足。布局结构不合理，事业资源浪费严重。事业组织已有改革的局限性。已有改革不全面、不彻底。B、事业单位改革的基本思路和方向。（） 对事业单位进行分类调整：行政执行类、公益类、中介类、经营类。（） 在合理分类的基础上，走社会化、市场化、非营利化、产业化的改革道路。（） 在衽社会化、市场化、非营利化、产业化的改革的同时，加大事业单位管理体制以及投融资体制改革的力度。思考题：如何加强我国第三部门建设？第十一章一.公共部门战略管理途径的兴起 1.私营部门战略管理的演进预算与财务控制系统阶段（20世纪50年代以前）；长期计划阶段（20世纪50年代初60年代初）；战略规划阶段（20世纪60年代初70年代）；战略管理阶段（20世纪70年代初至今）。2.公共部门战略管理兴起的背景战略管理原本在私人部门的管理中受到重视，自20世纪80年代以来，战略管理的问题越来越受到公共部门的重视,这种在私人部门兴起的战略管理技术才在公共部门引起回应。战略管理最初在公共部门大规模运用是在军队组织和为政之道中，虽然逐步运用于非营利组织。原因：a.复杂的不确定的环境挑战;b.政府改革的产物；c.新公共管理主义的推动;d.私人部门战略管理的示范性影响。3.战略管理的基本特征: a.战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景、规划蓝图。b.战略管理着重于较长远的、总体的谋略。c、战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨就是利用外部机会和化解或回避外部威胁。d、战略管理是直觉和理性分析的结合。e、战略管理是持续性与循环型的过程。f、战略管理是前瞻性思考的管理哲学。二.公共部门战略管理的流派与理论框架 战略管理研究的十大流派a.第一阶段 理性分析阶段 产生时代 核心概念 设计学派 20世纪60年代 设计 计划学派 60年代70年代 计划、方案 定位学派 80年代 定位2.公共部门战略管理途径的启示 战略管理作为一种管理工具，受到许多政府部门、非盈利部门的重视，并得到广泛应用。从实务方面来看，战略管理在公共部门的应用的确产生了许多正面的效益，同时也有一些负面的缺点。a.战略管理在公共部门应用的正面效果。许多学者对战略管理在公共部门中的作用给予了充分的肯定。综合而言，战略管理对公共部门有下列正面的效果：提供战略发展的方向；指导资源配置的优先顺序；通过战略管理，可以将有限资源用于战略性、关键性的