中国银行业管理权利的归属问题探悉(定稿).doc

中国银行业的行业管理权力的重置问题研究 一个国家法团主义视角刘芬华 李华民广东金融学院 华南金融研究所，广东 广州 510521摘 要：政府基于国有金融制度的效用函数的修正以及中国加入WTO后的国际俱乐部规则的约束，促动了中国银行业的行业管理制度的革命。尽管政府监管的天然不完备性为行业自治管理提供了的内生存在空间，但政府委托成为中国银行业的行业自治管理权诞生的起点逻辑，同样也是其成长的路径依赖，这别无选择，当然也无可奈何。正因为如此，国家法团主义为我们深入考察中国银行业的行业管理权的结构变迁问题提供了一个社会转型的全方位视角。但我们有理由相信，随着政府体制改革的深入，一个由同业公会组织独立实施行业自治管理的中国银行业自发秩序还是可以期待的。关键词：中国银行业；行业管理权；国家法团主义；行业自治管理中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：三纸公约收稿日期：2008-08-基金项目：广东省自然科学基金项目（7005645） 作者简介：刘芬华，哲学硕士，广东金融学院副教授，研究方向为经济伦理基础；李华民，经济学博士，广东金融学院教授，华南师范大学硕士生导师，中国社会科学院财政与贸易研究所博士后流动站研究人员，研究方向为中国金融制度变迁。 三纸公约，指中国银行业协会在中国银行业监督管理委员会的督促下召集全体成员单位在2005年10月签订的中国银行业自律公约等。的签订，标志着中国银行业协会已从建设阶段步入常规运作轨道并悄然提速，也标志着行业自治管理成为中国银行业监督管理体系 政府监管、机构内控、社会监督和行业自治，构成银行业“四位一体”的监督管理体系。的一个重要组成部分 之所以要提到中国银行业协会，是因为行业自治不是仅有制度就可以自动实现的，它需要一个实体组织形态，而且是超越个体企业之上、代表全行业根本利益的组织形态做很多日常工作（刘张君，2006）。从更为深层的意义来讲，这必将引起中国银行业的行业管理制度与结构的变迁。本文就企图从社会转型视角打理中国银行业的行业管理权力的重置问题，并对于中国银行业的行业管理制度的重新布局提出政策建议。一、 相关研究文献综述行业自治权是作为专业社团的行业协会组织所拥有并实施的维系行业秩序的权力，该种权力的建构与行业协会组织（专业社团）的发源紧密相关，因此要探讨行业自治权的制度安排及行业管理权力的结构变迁问题，就必须以专业社团的诞生作为问题分析的逻辑切入点。大量文献考察行业管理制度的变迁问题，有专门文献对国内外相关研究进行了细腻综述（范省伟，2005）参考文献： 范省伟，2005：基于制度变迁视角的行业协会发展研究D. 西北大学博士学位论文。，我们可以从中了解到行业协会组织的发源乃至其制度变迁路径。陈宪和徐振中（1999） 陈宪和徐中振，1999：体制转型与行业协会上海市培育和发展行业协会的研究报告M. 上海大学出版社.以及余晖等（2000） 余 晖，2000：行业协会在中国的发展：理论与案例M. 北京：经济管理出版社。具有代表的理论文献探讨了自治性行业组织诞生与发展的制度动力，从体制内外以及法律授受角度归纳了行业自治组织的不同诞生模式；沈超衡（2003） 沈恒超，2003：行业协会管理体制研究：基于国家与社会关系的分析D. 清华大学学位论文库。和贾西津（2005） 贾西津，2005：第三次改革中国非营利部门战略研究M. 北京：清华大学出版社。 则基于（政治）国家与（公民）社会的关系的社会学理论，总结了中国转型时期的行业协会组织的发展模式，并针对行业协会管理体制适应市场领域的自我需求而提出了有建设性的政策建议。刘芬华（2007） 刘芬华，2007：行业自律制度的形成与效率机制一个一般逻辑及在中国的推演J.当代财经，第12期：P59-65.描述了行业自治制度的诞生及其效率机制的一般逻辑，而李华民（2007） 李华民，2007：监管不完备性、政府信誉淡出与自律管理一个不成熟视野中的中国银行业自律制度变迁J. 陕西师范大学学报哲学社会科学版，第6期：P8997.则通过建构政府监管不完备性理论分析框架，基于刘芬华（2007）所描述的一般逻辑，把一个有关中国银行业的行业自律制度诞生及其效率机制的特殊逻辑展现在读者面前：政府监管的不完备性与政府淡出国家声誉的战略选择，在中国经济与社会转型背景中机缘巧合地成为中国银行业中行业自治制度诞生的初始条件 政府转型是中国境内诸多公权法团诞生的初始条件。而中国银行业的行业自治制度的“逆市场自然演进状态”的诞生逻辑，规定了该行业中的国家与社会的关系的国家法团主义状态，也由此决定了行业管理权力配置的制度格局。本文沿着李华民（2007）的有关中国银行业自治制度诞生的上述逻辑，在社会学视野中，选择国家法团主义视角，来透视中国银行业的行业管理权力的重新配置需求及其最佳格局，并由此演绎出有关中国银行业自治制度及结构变迁的政策建议。二、 从国家主义到法团主义：行业管理权分置的大视野转型中的中国社会的最深刻的总体性变化，集中并突出体现在国家 在社会学以及政治学文献中，多使用“国家”，作为与“市场”以及“社会”相对应的概念。但在本文中，处于转型过程中的中国的市场经济的确立以及第三部门的诞生，都是政府机构“分野”的结果；再者，在行业管理权力配置的意义上，与“公民团体”相对应的概念，也应该是政府部门。因此，本文更乐意使用“政府”概念，来对应“市场”以及“第三部门”的存在。当然，为尊重习惯，除非特别指出，本文将不加区别地使用“政府”和“国家”概念。对经济与社会的控制程度上。转型前的中国，国家对经济与社会事务的介入，几乎挤出了政府范畴之外的任何经济和社会活动，全部资源由政府掌控，全部公共产品都由政府提供，“全部”的社会冲突也都只能在政府范畴内来解决（李华民，2007），以至于在转型前的中国所体现出来的国家与社会的关系的“极强国家”与“极弱社会”的状态，被学者化约为“全能国家主义（totalism, Walder，1986 Walder, Andrew G., 1986: Communist Neo-traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry, Berkerley, CA: The University of California Press.）”或者“全能社会（Total Society, 孙立平，1994） 孙立平，1994：改革前后的中国大陆国家、民间统治精英及民众间的互动关系的演变J. 中国社会科学季刊（香港），第1期：37-53.”。在国家主义时代，如果说存在同业公会的话，那些同业公会的存在状态，也被纳入国家经济与社会发展的总体计划中，以国家公立机构身份而存在。在当时，政府并没有打算在政府之外为能够自主提供专业或者功能服务的民间组织圈定任何合法的活动空间。正因为如此，中国的市场化改革，实际上是国家对以政府渗透社会各个角落为特征的全能国家主义的放弃（邹傥，1994） 邹 傥，1994：二十世纪中国政治M. 香港：牛津大学出版社。，原在的全能国家主义格局开始改变，“准”公民社会正在生成并扩散 尽管公民社会作为社会原子正在以另一种新的方式被组织到国家体制的某一个部分中去（张静，1998） 张 静，1998：法团主义M. 北京：中国社会科学出版社，p160。表现在经济领域，是政府对经济活动的控制权之向市场力量的空间转移；表现在社会管理领域，则是政府对社会的管理权力向社会团体组织的让渡 后者还体现在国家对社会团体的控制方式的具体变化方面，这表明国家与社会关系正朝向公民社会方向位移，尽管国家又把对社会团体的管理体制吸纳进了另一方式的国家体制之内。 迫于经济发展的需要，政府对于市场空间的让渡，快于社会领域。只有等到社会领域的旧体制，成为了经济发展的制约时，政府才被迫向社会让渡管理权力。转型时期的中国专业社团的出现，以及行业管理权力在国家与专业社团（同业公会）之间的重新配置，可以理解为国家与社会关系变迁的一个具体体现。但是，中国经济社会转型过程的上述空间格局变化，并不意味着公民社团的自治权力来源于成员单位之间的契约让渡，更不意味着中国在短期内就能够形成外在并独立于政府与市场的第三部门，并进而由此形成一个政府市场社会相互制衡的多元主义社会格局。在可预见的期限内，中国的国家与社会的关系，作为一种变迁中的社会制度，无疑将受到原有制度遗产的制约（顾昕和王旭，2005） 顾昕和王旭，2005：从国家主义到法团主义中国市场转型过程中的国家与专业团体关系的演变J. 社会学研究，第2期：155-175；245。，从而呈现出典型的路径依赖特征。换句话说，改革开始前的全能国家主义无疑留下了国家强控制的遗产（Crawford, 1995） Crawford, Beverly, 1995: Markets, States, and Democracy: the Political Economy of Post-Communist Transformation, Boulder, CO: Westview Press.，为变革中的国家与社会的关系打下深深的法团主义 按照Schmitter(1974: pp93-94)的界定，与多元主义下的社团组织及其和国家的关系的情形有别，法团主义具有6大特征：（1）在某一社会类别中的社团组织的数量有限；（2）社团组织形成非竞争性的格局；（3）社团一般以登记方式组织起来；（4）社团机构具有功能分化的特征；（5）社团要么由国家直接组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断性；（6）国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。等等。（corporatism, Schmitter, 1974: pp4） Schmitter, Philippe C., 1974: Still the century of corporatism? In Frederick B. Pike and Thomas Stritch（Eds.）, The new corporatism: Social-political structures in the Iberian world（pp.85-131）. Notre Dame: University of Notre Dame Press.烙印，并形成了具有中国特色的以“双重监管体制”为特征的烙有国家法团主义浓重色彩的公民社团监管制度框架 双重监管体制指社会团体登记管理条例的制度安排，社会团体在接受到登记机构的合法性监管的同时，还要“申请”业务主管单位对自己进行更加严格的业务监督，并且业务主管机构是合法登记的前提条件。按照顾昕和王旭（2005）的观点，这体现出了国家对公民社会的高度防范的取向：维系国家对社团空间的有效控制，是有关行政法规出台的主要目的。，以之确保公民社会的活动能够完全在国家的掌握之中。针对专业社团（行业协会）的发展而言，上述社会转型路径，不仅决定了其获得行业管理权力的源泉与路径 下文的描述将告诉我们，由于行业公会组织的产生来自于业务主管机构的组建，决定了行业公会的行业管理权力来自于业务主管机构的让渡。，同时也决定了其所能够获得的行业管理权力的边界以及独立性，并蕴涵着专业社团（行业协会组织）在一定时期内的有关行业管理的效率。三、 中国银行业的行业管理权重置的时代需求根据第三部门理论文献（杨雪冬，2005） 杨雪冬，2005：非政府组织与社会发展：一个文献总结A. 市场经济与公民社会中国与俄罗斯C. 北京：中央编译出版社，p206-244。，行业协会组织，作为有别于国家和市场等现代社会两大支柱制度的第三部门制度（的分支），具有（1）传统制度失效、（2）行业治理、（3）公民社会或者（4）新发展学说等理论支撑，为其存在提供合理性证明，并为其发展方向提供制度解释。其中的不同理论基础演绎着行业协会组织有关行业管理权力来源的不同逻辑。但是，上述各种理论在描述行业协会组织的诞生以及行业管理权力的结构变迁问题上，仅具有一般解释力，而在中国经济转型背景中，还存在着其他更为特殊的要素，决定着中国银行业的行业管理权的结构重置的特殊逻辑。首先，脱胎于社会主义组织形式（Williamson, 1991） Williamson, Oliver E., 1991: Economic Institutions: Spontaneous and intentional governance, Journal of Law, Economics and Organization, Vol.7, Special Issue: pp.159187.而构建起来的国家银行或者地方政府注资的商业银行 在本文，无论是中央政府注资的商业银行，还是地方政府注资的商业银行，通称为“政府银行”。 中国的政府计划和严格控制的资金配给体系，直至各家政府银行机构从大一统的中国人民银行中拆分或者重构并赋予其商业化目标开始，才有资格冠以“银行业”之名的。，构成了中国国有银行制度。国有银行制度的确立，原本就是政府从居民部门攫取“金融剩余”（张杰，2003） 张 杰，2003：中国国有银行的资本金谜团J. 经济研究，第1期：3036。的一种制度安排。政府通过严格控制政府银行机构的资本结构的方式达到控制金融资源的目的，致使政府银行机构在产权制度上高度政企合一 即便在政府真实资本金注入能力由于国有银行规模扩张而捉襟见肘之际，政府以国家声誉（充当资本金）注入方式来承担国有银行的无限责任，也不愿意放弃对国有金融制度的严格控制。这是中国银行业领域的典型的全能国家主义的表现形态。与政企合一的产权结构相对应，同时也为弥补政府监管的不完备性，政府直接介入政府银行机构的微观经营行为，以保证银行机构行为的“合规”，以确保政府资本金（国家信誉）能够获得基本回报。在监管不完备性分析框架中，政府对于银行机构经营行为的深度介入，一方面因为其与政府银行机构的单一资本结构紧密相连，高度依附于（充当资本金的）国家信誉，因此可以直接被理解为一种自我管理 当然，上述政府对银行机构的“自我管理”，还不能提升到行业自治性管理的层次来考察。在这一历史时期，在政府主导的垄断银行制度中，银行机构在政府的完全控制下，各居其势力范围，利益交叉和竞争冲突不甚严重，因此行业公共利益保护问题也尚未提上日程，以公共利益为目标的行业自治制度，还不成其为银行机构维护自身利益的内在需求。；另一方面，相对于“市场”对于政府监管的需求边界而言，政府对于银行机构微观经营行为的深度介入，作为政府规制的一部分，是对法律与监管不完备性的制度性补充。只不过，因为如此“自我管理”是由政府监管部门代为行使的，以至于在中国银行业发展史上，形成了独有的“监管与行业自治高度合一”的政府规制制度体系。但在市场化改革进程中，以“政企分开”为主线的政府银行机构的商业化改革，一方面政府主动收缩本不应该包揽的公共事务管理，自然而然地为公民社团协同政府共同治理社会公共事务腾出了合作空间；另一方面要求重新界定及有效还原作为银行机构的出资人的政府的完整市场角色，以及优化与此紧密相联的政府监管制度（张杰，2005） 张 杰，2005：究竟是什么决定一国银行制度的选择J. 金融研究，第9期: 118。对于中国银行业的行业公共事务管理而言，上述改革的战略布局意味着需要重新界定政府对微观机构的介入边界，并规定了曾经注入到政府银行机构的国家信誉的淡出 随着市场经济制度架构的确立，国家继续向国有银行机构注入国家信誉并由此来控制国有金融已经变得既得不偿失，又无充分理由。这决定了政府效用函数的变化，决定了政府从国有金融制度中退出的逻辑。但国家信誉的退出，要求某种可以积累银行机构的信誉机制的存在，以保证国家信誉退出后的商业银行机构能够保持其声誉水平。而行业自治以及机构自律作为声誉积累机制应对如此需求被赋予历史使命。而国家信誉的淡出，意味着作为“自我管理”而存在的那部分政府规制成为无皮之毛，意味着行业管理体系的重构。也就是说，伴随着国家信誉的退出，政府监管的不完备性也就曝露无疑了，亟待替补性的约束制度的进入。这种替补性约束制度就是行业自治管理。次之，与WTO制度接轨的“时间约束效应”，一方面使得政府继续向政府银行注入国家信誉会引发“反歧视性”补贴要求 在中国建设银行改制过程中， 国际投资者曾经因为对改制后的商业银行的决策权安排表示疑虑，因而提出了近似无理的“附加”要求：要求中国政府为中国建设银行股份有限公司上市提供“前提性担保”，即要求中国政府承诺在中国建设银行股份有限公司不良贷款水平超过了设定上限时回购不良贷款，而不只是仅仅口头承诺不再下达政策性贷款。，甚至产权冲突；另一方面要求政府放松对银行机构的管制。同时，在WTO国际规则框架中，行业协会组织可以以一个比政府更加合适的身份提供市场所需求的类公共产品（服务） 比如说，行业协会对其成员单位的机会主义行为的处置，可以给法庭裁决以及政府监管惩罚提供缓冲环节以及试错机会。，并对微观主体实施自律约束。在解决公共事务的所有方案中，“利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”（Ostrom, 2000） 埃莉诺奥斯特罗姆，2000：公共事务的治理之道（中译本）M. 上海三联书店，p3.；人类社会中存在的大量的公共池塘问题，在事实上不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排（毛寿龙，2001） 毛寿龙，2001：政治社会学M. 北京：中国社会科学出版社，p358.。鉴于此，中国加入WTO实际上是给政府提供了一个修正其效用函数并收敛其对微观行为介入边界的强制性借口和契机。而政府边界的收敛需要有相应制度的替代性进入，在法律高度不完备（Pistor and Xu, 2002 Pistor, Katharina, and Chenggang, Xu, 2002: Incomplete Law - A Conceptual and Analytical Framework and its Application to the Evolution of Financial Market Regulation, Journal of International Law and Politics, 2003, Vol.35, No.4, pp.931-1013.）和政府监管不完备性（李华民，2007）理论分析框架中，国家信誉以及建立其上的政府规制退出后的行业管理的剩余空间，就由行业自组织系统来替补。这意味着中国银行业的行业管理权的重置性需求的提出。再者，行业自治管理具有从政府管理中分离出来的内生需求。随着经济市场化改革的深入，社会管理的日益复杂性必然会超出市场的自均衡能力，也同样会超出政府行为的合理划界，至少会存在如下状态，政府行为在该状态下失效，并因为政府行为而导致社会福利损失。于是，在真实经济世界中，就存在一个空间，为市场权力和政府能力所同时不能覆盖，并由此决定了行业协会组织的存在及其效率。在这样一个空间逻辑中，面对由于制度不周全以及诸多因素而变得越来越恶劣的市场无秩序状态，面对政府规制放松所引发的市场利益层面对政府权威的基本价值的挑战，中国银行业内有规避恶性竞争从而为行业稳定与发展创造良好的内部环境的迫切需求，或者说亟待行业自治组织通过行业标准的制定和执行来重构并维护市场秩序 从理论上来讲，行业自治制度的诞生需要一个市场竞争充分和市场机制有效运转的条件。这在中国构成一对悖论。具体论述见李华民（2007）。而应对如此需求的制度供给就是行业自治管理 经济市场化改革进程中，在面对政府、客户及其他相关主体的生态环境中，中国银行业有巨大而迫切的维护行业性自身权益共性的需求，为行业稳定发展奠定坚实基础。应对如此需求的制度建设则是行业维权，也构成银行业同业公会组织的另一基本职能（刘张君，2006）。，以及由此形成的行业自组织系统对于行业管理权的一种诉求，及其对全能国家主义的一种组织制度替代性诉求，并最终凸现出社会发展的一种趋势。但现实存在着的一个情况是，中国银行业（体系）改革到了21世纪，行业自组织系统仍然是一个空缺。这样，对于中国银行业的行业管理体系而言，市场失灵和政府失效的同时存在，创造了行业管理事务中的第三种组织的需求，一方面从市场主体之处通过契约承接相关权力，并生产和供给公共服务；另一方面从政府失灵（包括政府费用高）领域接受管理权力，来管理行业公共事务。通过权力和利益的转移，政府逐步退出原本不属于自己活动范围的领域，第三种组织在资源配置和秩序维护方面的功能得以培育，国家权力开始收缩，市场权力和社会权力逐渐成长，从而导致行业管理权力格局的重大变化。四、 中国银行业的行业组织建构的国家法团主义特征中国的国家与社会的关系的国家法团主义品性，深切地体现在行业协会组织的建构与运作过程中。对于中国银行业而言，典型如斯。相对于其他行业而言，银行业的脆弱性和同业之间的高关联性等特殊性，以及与此相关的政府对银行机构 无论是在转型国家还是成熟的市场国家，商业银行机构都承担着宏观经济调控工具的社会责任。存款准备金的调整，直接作用对象就是商业银行机构的可贷资金的创造能力；利率变动是通过资金价格来调节市场资金供求；而央行票据业务则相对温和，但如果是劝说性的要求银行机构购买央票，其结果是直接减少银行机构的可供资金。而银行机构的盈利能力，却是宏观调控所少考虑的因素。的严格规制，决定了中国银行业协会与其业务主管机构之间，只可能存在由上而下的国家法团主义（Schmitter, 1974:p105）建构关系，而不是行业社团组织自发产生并彼此处于竞争状态的社会法团主义关系，更不可能是多元主义格局。就行业社团组织的构建而言，从法规角度考察，社会团体登记管理条例有关“业务主管机构”的规定，使得由会员单位自发成立的自组织社团从一开始就被阻滞在合法社团登记的门外。更加确切的描述应该是，该项规定使得自发成立却找不到“主管”单位的民间社团组织经常因为得不到“合法”执照而胎死腹中。其结果是，由“业务主管机构”直接出面组建的行业组织成为社团组织得以构建的常规路径 如此路径可能是在市场转型实现了一个阶段性飞跃而对公共服务供给形式提出相应要求时的一种社会各方博弈的最佳均衡结果。当然，也并非说没有任何由成员单位自发组织的同业公会的存在，尽管诸多自发型的行业组织的组建由于难以找到“主管”“业务机构”而难产（沈恒超，2003）。这种格局历经中国改革的30年历程而至今没有发生本质变化。就中国银行业协会及作为其会员单位的地方银行业同业组织的组建过程而言，事实上，在中国人民银行及其分支机构的行政要求之外，中国银行业成立同业自组织系统的要求，从来就没有被提出来过。无论是全国性的中国银行业协会，还是各地方性的银行业同业组织，都无一例外地具有先由中国人民银行（地方分支机构）组建，然后移交给中国银行业监督管理委员会作为业务主管机构（地方分支机构）的相同经历，以至于因此决定了中国银行业协会的不同于“市场自然演进状态”（李华民，2007）下诞生的商业协会的“政府”官僚品格。不仅如此，作为业务主管机构，中国银行业监督管理委员会在中国银行业协会的业务运作中充当了主导角色。包括工作支持、工作报告以及财务状况的审查、领导人的推荐乃至决定，甚至是协会活动的程序安排等等，都是业务主管机构十分关注实际上是严格控制的范围。本文开端所提的，会员单位之间的三纸公约的签订，实际上就是中国银行业监督管理委员会的部署和督促的结果。当然，国家法团主义对于行业协会日常运作与行业管理而言，是一笔价值不菲的社会资本（李华民，2007），对于行业协会的功能发挥以及管理效率的提升发挥了第一动力作用，但反过来也制约着中国银行业协会的自组织性活动范围的拓展。这些都构成国家法团主义的重要内涵，并由此决定了中国银行业协会作为专业社团的行业管理权力的来源逻辑。五、 中国银行业的行业管理权的结构重置及其辨析（一）中国银行业协会之对于行业管理权力的获得路径不同的国家背景，决定着行业组织有差异的诞生逻辑，继而决定着行业协会组织所拥有的行业管理权力的不同成就过程及性质。现代行业组织的行业管理权力的形成，有契约让渡、法律授受和政府委托等三重路径（余晖，2000）。从市场自然演进状态的元制度（青木昌彦，2001） 青木昌彦，2001：比较制度分析（中译本）M. 上海远东出版社：p41。逻辑推演，行业协会组织及其所掌握的行业管理权力，应该来自于成员单位的契约让渡，由此诞生的行业协会组织往往被定性为行业自治性的民间组织（Salamon, 1994） Salamon, Lester M., 1994: The Rise of the Nonprofit Sector, Foreign Affairs, Vol.73, No.4: pp.109-122.通讯地址：广州市 天河区 龙眼洞 广东金融学院； 邮政编码：510521联系电话O）M）；电子信箱：。但中国银行业协会不同。从表象上看，中国银行业协会之对于行业管理权力的获得，是成员单位之间的契约让渡之后的法律确认，但从国家与社会关系的表现形式的维度来看，中国银行业协会典型地呈现出从“国家”分离出来的“社会”部门 有关中国的行业协会的诞生逻辑，不同学者总结了不同类型，但从“国家”分离出来的“社会”部门（贾西津，2005）则可以被认为是一般态。（贾西津，2006：p69；李华民，2007）特征，该特征决定了中国银行业协会所拥有的行业管理权力只能是从政府 相关政府部门，一般而言，又是行业协会的业务主管部门。具体到中国银行业协会而言，则是监管机构，先是中国人民银行，后是中国银行业监督管理委员会。详细论述，见李华民（2007）。到行业组织的位移，属于政府委托而形成。（二）关于中国银行业的行业管理权结构重置的辨析1. 中国银行业的管理权力的让渡与回归。行业管理权力，就是行业协会组织根据章程及其他行规，自行管理本行业事务的权力。中国银行业的逆市场自然演进状态的诞生逻辑（李华民，2007）决定了中国银行业协会有关行业事务管理的权力，必然是通过接管其业务主管部门原有的部分管理权力而成就。因此，把中国银行业协会之对于行业进行管理的权力问题的分析，置放在国家法团主义背景中进行分析，更能够透彻审视、觉察和把握行业协会的本质，并据此对行业协会角色加以准确定位。到目前而言，对于中国银行业管理的（部分）权力从监管部门到行业协会组织的位移，在理论界存在着“权力让渡还是权力回归”的本质性认识差异。前者则从现行制度安排出发，认为行业协会组织只所以能够从政府部门接管行业管理的部分权力，是政府部门主动让渡的结果。而后者的出发点在于行业管理权力本来是行业协会组织的，而政府独揽行业管理权力本身是一种租金掠夺行为；这种分歧，从表象来看，是为对行业管理权的成就问题的不同判断，但背后实际上隐含着对行业管理权力性质等本质问题的不同认知，而对本源问题的不同认知会直接影响有关行业管理权的治理价值等重大问题的判断和决策 中国银行业的行业管理权力的重置问题的背后，体现的是国家对待行业管理权的态度，涉及的是国家与社会团体之间关系的变迁问题。我们认为，对上述“权力让渡还是权力回归”问题的争论，应该以妥协态度以待之。由此，我们提出行业管理权力本质的第三种观点：撇开权力本质不谈，剩余下来要讨论的问题就是，行业自治与政府监管共同构成行业管理体系，相对于独裁的政府监管而言，在维系市场秩序之目标中，谁能够更加节省交易费用。这应该成为判断行业管理体制变革绩效是否存在的不二标准。2. 国家法团主义下的行业组织的角色定位。国家法团主义格局下的行业协会组织，其诞生逻辑和成长的外部环境，可能会导致其在组织行为目标指向上存在偏差。本文所说“偏差”，是与市场自然演进状态下的行业协会组织的行为目标相比较而言的。在市场自然演进状态下，行业协会组织体现着会员单位的共同意志，其权力指向是行业公共事务，其行为目标是行业公共利益。但在国家法团主义格局中，在双重管理体制特别是重业务主管部门管理体制下，行业组织更多体现着政府的管制意愿，其权力指向更多可能是借重主管机关所赋予的“行政”权力对其成员单位实施“自律”。其结果是，从组织角色定位上来讲，特殊资源的动员和利用（李华民，2007），使得行业组织成为其业务主管部门的附属机构，从而难以凝结其独立的行业自治品格，在一定程度上站到了会员单位的对立面。元制度逻辑决定了现代行业组织的双重功能：其一是行业自治 行业自治功能是行业组织的基本角色定位，其权力源于会员单位的契约出让。，其二是公共产品供给。在元制度逻辑基础上，法律把那些如果由政府来做可能会出现“政府失灵”之领域的公共事务，通过法律授权留给行业组织来做，这强化了元制度所决定的行业组织的准公共部门功能 从某种意义上讲，行业自律具有公共产品属性。但自律功能更多强调约束，而公共产品功能更多强调服务，且二者存在权力来源方面的区别。上述两种功能可以相互借重，但无论哪种功能，都不至于把行业组织推向其会员单位利益的对立面。通过美国纽约证券交易所（NYSE）在这两个功能上的转换过程的分析，我们可以获得一个更加清晰的视角。在美国证券交易委员会（SEC）下辖领域之内，行业自治功能支持NYSE作为自治组织而存在了数十年。但当NYSE代理SCE授权的一些针对会员单位的调查时，遭受到其会员单位的公诉。理由是根据美国宪法修正案，公民或者法人不能自我归罪。而NYSE是会员单位的俱乐部，其存在是会员单位部分权力的出让，是会员单位的契约立权，代表着会员单位的共同利益，而不是会员单位利益的对立面，因此NYSE不能对会员单位进行举证。但在中国的国家法团主义格局中，初始条件决定了中国银行业协会的行业管理权力，尽管在形式上表现为会员单位的契约立权及事后的法律确认，但在实质上，不过是政府体制改革进程中所进行的机能拆分或者说政府让渡的结果，不过是政府部门行业管理职能的惯性延伸。这决定了行业组织的“独立于政府而成为行业整体利益的代言人”的行业自治品格在短期内难以凝聚，因此难以摆脱对行政权威的依附。此时，行业协会组织可能会以监管者身份对立于其会员单位利益，其行为目标与契约立权之目标背离，特别是当会员单位（银行）谋取有利于自身发展的政策而与政府目标相悖时，中国银行业协会在政府与会员单位之间的协调功能可能会受到约束。当然，国家法团主义格局中的行业组织的目标偏差，也决定了行业自治制度变迁还存在巨大的空间。国家法团主义格局下的行业自治制度的效率，就其特殊体质资源的动员和利用而言，并不具有长期可持续特征。行业自治制度一经确立，并具备了自己的独立形式，就必然应市场需求而追求其独立内质。基于中国经济社会转型进程的加速，我们有理由演绎出如下命题：随着中国银行业的全面开放和市场化改革的纵深推进，中国银行业的行业自治制度，势必势必追求其独立内质，即通过内在利益诱导实现其自治功能。这是制度变迁的必然，也应该成为各参与部门的政策导向。六、 需要深入思考的问题就政治学和社会学所关心的国家卷入与社团自治之关系的问题而言，施密特（Schmitter, 1974: pp103）进一步区分了“国家法团