政策变迁文献综述.doc

前言政策变迁 众所周知，早期的传统政策循环论并没有将公共政策的变迁这一过程纳入其中，而不论在理论上还是在实践上，都需要重视对政策变迁的研究。从上世纪70年代以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，并出现了越来越多的理论成果。本文将在这些文献的基础上，依据政策过程理论的四个阶段，按照时间纬度来系统回顾30多年来公共政策变迁研究的重要成果。本文将分别从研究兴起的背景、概念发展及早期研究阶段、模型建构阶段、模型验证与整合修正阶段，四个阶段来进行梳理。 所谓“政策变迁”， 基本上就是一种对现行政策所从事的变革活动。政策变迁本身所隐含的意义为：不论是受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反地， 他们是持续不断在演化之中。 Hogwood,W. Brian and Peters,B. Guy. Policy Dynamics M . New York:St.Martins Press.1983:25一、政策变迁研究兴起的背景首先来看，缺失了政策变迁这一过程的政策过程是不完整的，是静态的，所以要构建完整的政策系统和动态的政策过程，便不能排除政策变迁这一环节。传统的政策循环论认为，大部分公共政策都经历这样一种线形过程：问题建构、议题设定、政策规划、政策设计合法化、政策执行与结果评估，而没有关注公共政策的变迁过程。事实上，在不可胜数的政策中，由提案到结束循此一规律的少之又少，绝大多数政策都会经历次数不等、规模不一的变迁过程，最后才走向终结之途，在此过程中，政策可能经历多次的“次循环”或“再循环”；即使是政策演变至结束，也不意味着其作用随之消逝，依然可能为其它政策所继承；再者，由于受到外在条件和内在因素的影响，公共政策也有革新的必要。 美查尔斯E林布隆.政策制定过程 M . 北京:华夏出版社,1988:7-18另外自上世纪50 年代以来，以林德布罗姆（Lindblom）为首的政策科学家提出了得“渐进主义”政策变迁模型,但该模型无法系统的全面地解释政策变迁，因此遭受到了许多学者的批判： 如豪格伍德（Hogwood）和彼德斯（Peters）认为渐进式政策变迁不足以描述和解释所有的政策变迁现象，必须有更为细腻的讨论； Hogwood,W. Brian and Peters,B. Guy. Policy Dynamics M . New York:St.Martins Press.1983:10-12以赫克洛(Heclo) 为首的政策学家也不同意公共政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程, 而也是一个政策学习的过程。 Heclo,Hugh. Modern Social Politics in Britain and Sweden M . New Haven, CT:Yale University Press 因此, 传统的政策循环论普遍忽视公共政策变迁的研究以及以林德布罗姆为首的政策科学家进行的早期研究的缺失使得从理论上对公共政策变迁进行研究具有必要性和紧迫性。回应这种需要, 自20 世纪70 年代末期以来, 西方公共政策研究开始重视这一领域, 出现了越来越多的研究成果。 莱斯特(Lester) 与斯图尔特(Stewart) 将这三十年来西方政策变迁研究归纳如图1-1。 美詹姆斯P莱斯特,小约瑟夫斯图尔特.公共政策导论(第二版)M.北京:中国人民大学出版社，2004:261图1-1 政策变迁的研究现况政策循环的阶段概念发展模型建立模型验证整合与修正政策变迁已完成已完成目前的工作未来的工作二、概念发展与早期研究阶段 第一个阶段是在20世纪70年代末期至20世纪80年代中期，主要是对概念的发展（包括政策变迁的意涵与政策变迁的类型）的研究，并在基础上开展了对政策变迁因果过程的早期研究。(一) 概念发展 1. 政策变迁的意涵。安德森较早指出了政策变迁的意涵。在他看来，所谓政策变迁，意指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：(1) 现有政策的渐进改变；(2) 特定政策领域内新法规的制定；(3) 选民重组选举之后的重大政策转变。 美詹姆斯E安德森 . 公共决策 M .北京: 华夏出版社,1990 2. 政策变迁的类型。在概念发展的基础上，许多政策科学家还对政策变迁进行了分类归纳，有代表性的有如下： 首先，豪格伍德和彼德斯。他们将政策变迁分为四种类型：政策创新、政策接续、政策维持、政策终结，并特别强调对政策接续的研究，而政策接续又包括六种具体型式：直接取代、合并、分割、部分终结、附带延续以及非线形延续。 Hogwood,W. Brian and Peters,B. Guy. Policy Dynamics M . New York:St.Martins Press.1983:25-81 其次，豪尔（Hall）引入库恩( Kuhn)“范式”以及“常规科学”、“非常规科学”的观点，提出“政策范式”并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”与“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”指影响着政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准，据此，豪尔认为没有改变政策范式的政策变迁可以称为常规政策变迁；改变了政策范式的政策变迁则必然是一种激进的“非常规政策变迁”。 Hall,Peter A.1993.Policy Paradigms,Social Learning, and the State:The Case of Economic Policymaking in BritainJ . Comparative Politics,25(3):275-297 再次, 豪利特(Howlett) 和拉梅什(Ramesh) 根据前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为四种类型。 Howlett ,Michael and Ramesh ,M. : Policy Subsystem Configurations and Policy Change: Operationalizing the Postpositivist Analysis of the Politics of the Policy process. Policy Studies Journal , Vol. 26 , No. 3 , 1998:473如图1 - 2 所示。图1 - 2 豪利特和拉梅什对政策变迁的分类政策变迁的模式政策变迁的速度快慢范式性政策变迁快速的范式性政策变迁慢速的范式性政策变迁渐进性政策变迁快速的渐进性政策变迁慢速的渐进性政策变迁(二) 早期主要研究途径 在这一阶段，除了对政策变迁概念和类型的研究，政策科学家们还就政策变迁的因果过程开展了研究，主要从以下五个途径展开： 1. 制度主义途径。制度主义认为制度是影响着人类行为的正式结构和嵌入的规范。经验验证表明，制度影响政策变迁，特别是当涉及利益与政策关注时，制度对政策变迁具有较强的解释力。制度(也许是偶然) 体现改革者的价值并对改革者的价值进行平衡，有利于促进进步的社会政策观念进入主流，制度也促进不同政府层级的政策变迁：而且，制度自身可能也具有适应性，其沿着自身的规则而演化，并因此影响政策制定者的选择。 2. 社会经济途径。社会经济变迁以冲击和影响政治体制的形式必然对政策变迁产生影响。研究表明，社会经济变迁作为一个限制因素影响政策行为，要求政策制定者对广阔的环境加以反应，政策需要适应社会经济环境的变化。因此，社会经济环境的变化可导致政策变迁。 3. 理性选择途径。理性选择理论通过详尽地检视在政治制度和社会中的行为者的策略来解释政策变迁。政策变迁是这些行为者策略选择的产物。演化博弈理论是理性选择理论中最适于用来理解政策变迁的理论，其有助于研究者理解非合作状态下的公共政策是如何变迁为合作均衡状态的公共政策的。 4. 网络途径。网络理论认为跨越复杂的政策部门的联盟的结构决定政策产出。在20世纪60年代以后，随着政策过程中组织与参与者数目的增多，公共问题变得更加难以处理以及政策部门彼此间相似性减少，在利益团体与执行机构间的长期联系演化成了公私组织间更加复杂的政策网络。政策网络不只是协议和权力关系，亦是观念交流和塑造社会实践的场域，网络对公共政策的变迁有着长的影响。 Marin , Bernd and Renate Mayntz (eds.) ( 1991) , Policy Networks : Empirical Eevidence and Theroretical Considerations M . Boulder , CO: Westview Press, Inc. 5. 观念途径。在政策过程中的观念可能是指政策倡议、新的技巧和解决方案、观念的体制、话语和语言，这些观念与规范性的观念相联系，被政策过程中的参与者接受和争论。这种途径认为，观念形成现实，历史是观念的竞争而非利益的竞争，因此，观念的竞争与变化可导致政策的变迁。我们也可以看出，这些早期研究途径对政策变迁因果过程的解释都存在着一定的缺陷。如制度主义就很难解释政策变迁的爆发；社会经济变迁需要特别的条件以表明对政策变迁影响的强度和性质；理性选择途径当偏好设定时用其来解释政策变迁是较好的，但是其很难解释偏好来自何处以及偏好为什么会改变；网络解释也遭受到一些问题，因为网络的性质是静止的，而且网络也许还不是一种约束，而是其所居于的社会与政治体制的附带现象；政策变迁分析者也不愿意太过强调观念对政策变迁的直接影响。总之而言，由于这些早期研究途径各具缺陷，其只能对政策变迁作出部分的解释，而难以对政策变迁作出全面、综合、系统的解释。三、模型建构阶段 由于早期研究的缺陷，自20世纪80年代中期开始一直到20世纪90年代末期，政策科学家在早期研究途径的基础上，通过借鉴、改造各种新理论，建构了多种更为复杂的理论模型或框架，为政策变迁因果过程提供了更加综合、系统的解释。(1) 循环模型。 施勒森格(Schlesinger)1986 年提出的美国政策变迁的交替循环模型。施勒森格认为美国的政策变迁具有交替循环的模式: 重视公共目的或强调私人利益,这两大思潮轮流主导美国公共政策的发展方向, 亦即政府政策对公共问题的处理, 是在照顾公共利益和保障私人利益之间不断地来回摆荡。 Schlesinger , Jr. , Arthur M. 1986. The Cycles of American History M . Boston : HoughtonMifflin Company. 阿门塔(Amenta)和斯科可珀尔(Skocpol)1989年提出的“锯齿式”政策变迁模型。他们认为美国的公共政策变迁呈现“锯齿式”的演变模式，不同时期的政策随着政策得利者的改变而改变。该模型主要强调利益变化对政策变迁的影响，任何一种利益支配的政府的政策，都会累积一种反弹的力道，这个反弹力量会转化成促使政府重新调整政策的压力，从而使公共政策变迁呈现“锯齿式”的演变模式。 Amenta , Edwin and Theda Skocpol. 1989. Taking Explaining the Distinctiveness of American Public Policies in the Last Century C . In F. G. Castles ( ed.) , The Comparative History of Public Policy. New York: Oxford University Press.(2) 机会模型 金登(Kingdon)1995年提出的政策流与机会窗模型，其将政策的发展过程分成三股脉流交织而成：问题流、政策流与政治流，彼此在大部分时候是独立发展的。而在汇合之时，政策企业家会将其所偏爱的方案或所关心的问题，置于有利的地位，并将问题、方案、政治等三个要素作一最有利的组合，此一组合的时机，即是政策的机会窗，也是政策得以变迁之时。在该模型中，金登认为政策企业家所扮演的是“撮合”的角色，增加此三股脉流聚合的可能性，从而促使政策变迁。但政策企业家并不是居于主谋或主导的地位，因为激烈的政策变迁即使不完全是随机出现，也大部分是由于混乱、意外、偶然或运气所致。 美约翰W金登. 议程、备选方案与公共政策 M . 北京:中国人民大学出版社, 2004. 琼斯(Jones)和鲍姆格特勒(Baumgartner)1993年提出的间断平衡模型。该模型认为，政策变迁的模式不单纯是受稳定和渐进的逻辑所驱动，但有时也会出现不连续的剧烈变迁。当公共问题的新思考方式、新支持者的迅速动员、制度结构的改变、及这些趋势偶然结合在一起所产生的自我增强的效果，其中任何一种情势出现或同时出现，都可能刺激政策制定者改变原来渐进而温和的政策调整模式，破坏政策的均衡稳定发展，接替的是剧烈震荡且不稳定的政策时期。此外，两位作者深信，问题界定和议程设定是政策过程的关键要素，问题在公共对话中有不同的论述方式，会对现行政策的稳定与变迁产生增强或质疑作用。总之，该模型强调政策变迁是间断平衡的，变迁的动因是内在和外在因素的复杂结合引致的。 Baumgartner , Frank R1 and Bryan D1 Jones1 19931 Agendas and Instabilityin American Politics M 1 Chicago : University of Chicago Press1.(3) 共识模型。 哈耶斯(Hayes)于1992年与2001年提出。其采用了“共识性知识”(指政策参与者间对问题的界定和因果关系的认定是否存在一致的共识, 即是否接受库恩所称的“典范”) 和“共识性目标”(指政策参与者所追求的价值、目的与手段之间的连结是否相互冲突) 两个变量。依此，各种政策问题将落入四个象限之内：A、理性广博模型的领域；B、纯为价值不一致的问题领域；C 、纯为知识基础不一致的问题；D、渐进主义模型的领域。议题会出现在哪一个象限，会因技术的进步、新证据的发现、事件的发生等因素而移动。 Hayes , Michael T.1992.Incrementalism and Public Policy M.NewYork : Longman. 哈耶斯指出，非渐进式的政策变迁最有可能在A领域内出现。不过，这个领域内的议题非常少，因为只要科技不断进步，要在知识上取得共识较容易，而在多元的社会中，要在价值上建立共识，则是很困难的事；相对地，由于问题的复杂性和多面向性，社会价值和政策目标的多元化，导致大部分的问题都是落在D领域内，政策变迁自然也是以渐进方式居多。 Hayes , Michael T. 2001.The Limits of Policy change: Incrementalism ,Worldview, and the Rule of Law M.Washington , D.C. : GeorgetownUniversity Press.(4) 学习模型。 本尼特(Bennett)和豪利特(Howlett)1992年对政策学习相关观点进行的整合性的研究。本尼特和豪利特认为过去对政策变迁的解释大多以政治冲突或社会冲突的理论为主，而有关新知识的获得与应用将能对政策的变迁提供较佳的解释。本尼特和豪利特整合政策学习的相关文献， 将政策学习的类型与政策变迁的关系加以详尽归纳。 Bennett , Colin J. and Michael Howlett , 1992The Lesson of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change,Policy Sciences:289如图1-3 所示图1-3 政策学习类型与政策变迁 学习要素学习类型学习主体学习客体学习效果政府学习国家机关人员政策过程的职能组织变迁经验汲取政策网络工具方案变迁社会学习政策社群理念典范转移 萨巴蒂尔(Sabatier)和金肯斯-史密斯(Jenkins-Smith)1993年提出的倡导联盟框架。该框架企图将政策知识应用文献的主要发现整合到政策变迁的研究中。在此框架中，政策变迁的发生是三种过程的函数：第一种过程是关于政策次级系统内相互竞争的由不同行动者组成的倡导联盟的互动关系；第二种过程是关于社会经济条件等其它次级系统所发生的改变，直接或间接对政策产生作用力；第三种过程则是牵涉到稳定的系统参数，其对各次级系统内行动者的行为提供资源或形成限制。此三种过程的相互作用左右了政策变迁的过程。二位学者亦将行动者的信仰体系分成三种结构型态：（1）深层核心；（2）政策核心；（3）次级面向。政策倡导联盟为贯彻以深层核心信仰为基础所建构的政策目标，便会使用各种参与途径，影响政府的政策活动， 促其采纳最有利于该联盟的政策工具。两位作者主张政策倡导联盟建立之后，在一定的条件下， 不同联盟成员可经由对话过程而产生学习的行为，彼此逐渐互相了解，学习结果会导致信仰的改变，而一旦信仰改变，政策就会跟着改变。因此，政策的变迁就为政策取向学习的结果。若双方的信仰体系差异过大，那么只有等到外在体制环境的改变，才有可能解决政策争论。 Sabatier , Paul A1 and Hank C1 Jenkins - Smith. 1993. Policy Change andLearning: Advocacy Coalition Approach M . Boulder , CO: Westview Press.(5) 设计模型。 罗伯茨(Roberts)和金(King)1996年提出的模型。罗伯茨和金主要讨论了政策创新这种激进的政策变迁型态，认为政策变迁是经过审慎思辨的与有目的性的设计过程而发生的，亦即无论是政策的外在条件或内在因素的改变，都仅是政策变迁的触媒或催化剂，必须经过设计的过程， 才能引导变迁作为的出现。 Roberts , Nancy C. and Paula J. King. 1996. Transforming Public Policy :Dynamics of Policy Entrepreneurship M . San Francisco : Jossey - Bass. 所谓的“设计”包括了问题情境的界定和建构、危机或事件的诠释、处理方式的描述等，设计者就是作者所称的政策企业家，他们扮演“催化者”的角色。同时，创新理念与企业家精神是规划变迁的过程中两个重要的推动力量，由政策企业家提出或引介新的理念，吸引大众的注意力，汇集相关的利益，及动员资源来支撑与扩散此一理念；由于创新理念经常是与现行政策的支配性理念格格不入，政策企业家必须具备独立自主、主动积极、承担风险、坚持原则等人格特质。在政策变迁的行动中，创新理念与企业家精神二者缺一不可。 庄文忠 .政策体系与政策变迁之研究停建核四政策个案分析D.台北: 台湾政治大学博士论文, 2003. 奥斯特罗姆(Ostrom)1999年提出的制度理性分析模型。该模型的一部分是处理行动场域的问题，以行动情境和行动者为核心，分析互动的模式及可能产生的结果，并建立评估标准来衡量这些结果，换言之，这一部分是以行动场域为分析单位，来分析、预测与解释制度安排下的行为。另一部分则是以行动场域为因变量，探讨影响行动场域结构的因素，这些因素主要包括：外在世界的物质条件、社群的属性、对规则的认知。奥斯特罗姆等人的观点之所以可被归为设计途径，在于其假定行动者是会计算行动成本与结果收益，要解决集体行动中的“搭便车”问题，政策联盟必须设计制度诱因，对采取不同行动的人给予对等的回报，由于每个人都会由过去的行动结果学习如何获取更大的收益，最后自然能够导往集体行动的方向。 Carlsson , Lars. 2000. Policy Networks as Collective Action.Policy Studies Journal. 28 (3): 502 -520.(6) 演化模型。以约翰的研究为代表。约翰于2003年提出，要更加精确地发掘政策变迁的动因机制，须采用演化理论以揭示微观层次的政策变迁过程。作者主张采用理性选择或模因模型或者二者的组合来解释政策变迁的因果过程。其指出演化理论的公共政策变迁模型是运用非线形过程、观念与非意愿性选择单元的分离、从基因源开始的观念的任意性重新组合、选择单元间的竞争、中央政策制定者的目的被这些过程驱动的方式以及对演化路径发展中的收益等要素及其组合来解释政策变迁的。 John , Peter.Is There Life After Policy Streams , Advocacy Coalitions , andPunctuations : Using EvolutionaryTheory to Explain Policy Change ?J . Policy Studies Journal , Vol. 31 , No1 4 , 2003四、模型验证与整合修正阶段 模型是关于社会与政治关系的限制性的假设，因此模型还需要得到经验检测，并进行进一步地整合修正，才具有解释力和适当性。因此，上述模型特别是有关的综合性模型自其提出后不久，研究者就开展了相应的经验检测与初步整合修正工作，如琼斯和鲍姆格特勒运用政策变迁的历时性数据对间断平衡模型进行了检测； 美保罗A萨巴蒂尔. 政策过程理论M.北京:生活读书新知三联书店,2004:125-149. 自1993 年始,萨巴蒂尔和金肯斯-史密斯及其国内外支持者也对倡导联盟框架进行了经验研究，并对该框架进行了修正，使得该模型更为精细化，以至作者宣称该框架“已经接近于一种理论”； 美保罗A萨巴蒂尔. 政策过程理论M.北京:生活读书新知三联书店,2004:150-221.奥斯特罗姆提出的制度理性分析模型也被应用于各种不同的实际境况的经验分析, 推动了模型的进一步发展。 此外，其它相关模型都被有关研究者运用到实证研究中，得到检测、讨论与发展，进一步丰富了对政策变迁因果过程的解释。五、政策变迁在我国的研究现状及趋势(一) 我国政策变迁研究现状 以上政策变迁研究的重要成果都是基于西方(尤其是美国) 的政策经验, 都是西方学者提出的理论模型，目前就我国而言，对政策制定和政策执行等已经有了一定的研究, 但是对政策变迁的研究尚处于初期摸索阶段。 目前仅有相关教材对政策变迁的概念与基本类型进行了简要介绍，比如宁骚的公共政策学里面讲到了政策变动，主要是从含义、原因、类型以及模式四个方面来简单介绍的，其中概念、类型分类和模式也都是引用西方学者的理论成果 宁骚.公共政策学 M.北京:高等教育出版社.2003.。国内也有少量论文对政策变迁的因果过程进行了探索, 这些研究主要是采用新制度经济学中的制度变迁理论来论证，从动态均衡的视角下研究政策变迁的过程 王骚, 靳晓熙. 动态均衡视角下的政策变迁规律研究 J. 公共管理学报, 2005(11) 陈潭. 公共政策变迁的过程理论及其阐释. J. 理论探讨,2006(06)。但是制度变迁与政策变迁毕竟具有两种不同的含义，在制度变迁的基础上继续引申研究政策变迁，还需要学者的努力。(二) 我国政策变迁研究趋势 正如前面所进行的分析，政策变迁研究在我国还处于刚起步阶段，所以当务之急是应该思考我国政策变迁的类型；思考政策变迁的影响因素与政策变迁类型的规律性联系。由于西方学者的研究是基于西方（尤其是美国）的政策历史而做出的经验总结和模型构建，与我们国家的政策实践不完全相符，所以我们要运用我国政策变迁的案例, 对西方政策变迁研究的相关理论模型进行经验检测, 看其研究假设是否成立或是否存在新的结论, 以对相关理论模型进行修正以符合我国政策变迁研究的实际, 积累政策变迁的知识。参考文献：1Hogwood,W. Brian and Peters,B. Guy. Policy Dynamics M . New York:St.Martins Press.1983.2Marin , Bernd and Renate Mayntz (eds.) ( 1991) , Policy Networks : Empirical Eevidence and 3Theroretical Considerations M . Boulder , CO: Westview Press, Inc. 4Heclo,Hugh. Modern Social Politics in Britain and Sweden M . New Haven, CT:Yale University Press. 5Amenta , Edwin and Theda Skocpol. 1989. Taking Explaining the Distinctiveness of American Public Policies in the Last Century C . In F. G. Castles ( ed.) , The Comparative History of Public Policy. New York: Oxford University Press.5Schlesinger , Jr. , Arthur M. 1986. The Cycles of American History M . Boston : HoughtonMifflin Company.6Baumgartner , Frank R1 and Bryan D1 Jones1 19931 Agendas and Instabilityin American Politics M 1 Chicago : University of Chicago Press.7Hayes , Michael T.1992.Incrementalism and Public Policy M.NewYork : Longman.8Hayes , Michael T. 2001.The Limits of Policy change: Incrementalism ,Worldview, and the Rule of Law M.Washington , D.C. : GeorgetownUniversity Press.9Sabatier , Paul A1 and Hank C1 Jenkins - Smith. 1993. Policy Change andLearning: Advocacy Coalition Approach M . Boulder , CO: Westview Press.10Roberts , Nancy C. and Paula J. King. 1996. Transforming Public Policy :Dynamics of Policy Entrepreneurship M . San Francisco : Jossey - Bass.11美詹姆斯P莱斯特,小约瑟夫斯图尔特.公共政策导论(第二版)M.北京:中国人民大学出版社，2004.12美詹姆斯E安德森 . 公共决策 M .北京: 华夏出版社,199013美查尔斯E林布隆.政策制定过程 M . 北京:华夏出版社,1988.14美约翰W金登. 议程、备选方案与公共政策 M . 北京:中国人民大学出版社, 2004.15美查尔斯E林布隆.政策制定过程 M . 北京:华夏出版社,1988.15美保罗A萨巴蒂尔. 政策过程理论M.北京:生活读书新知三联书店,2004.16Hall,Peter A.1993.Policy Paradigms,Social Learning, and the State:The Case of Economic Policymaking in BritainJ . Comparative Politics,25(3).17Howlett ,Michael and Ramesh ,M. : Policy Subsystem Configurations and Policy Change: Operationalizing the Postpositivist Analysis of the Politics of the Policy process. Policy Studies Journal , Vol. 26 , No. 3 , 1998.18Bennett , Colin J. and Michael Howlett , 1992The Lesson of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change,Policy Sciences.18Carlsson , Lars. 2000. Policy Networks as Collective Action.Policy Studies Journal. 28 (3).19John , Peter.Is There Life After Policy Streams , Advocacy Coalitions , andPunctuations : Using EvolutionaryTheory to Explain Policy Change ?J . Policy Studies Journal , Vol. 31 , No1 4 , 2003.20庄文忠 .政策体系与政策变迁之研究停建核四政策个案分析D.台北: 台湾政治大学博士论文, 2003.21美保罗A萨巴蒂尔. 政策过程理论M.北京:生活读书新知三联书店,2004.22陈振明.公共政策学-政策分析的理论、方法和技术.北京:中国人民大学出版社,2004.23陈振明.政策科学-公共政策分析导论(第二版).北京:中国人民大学出版社.24宁骚.公共政策学 M.北京:高等教育出版社.2003.25王骚, 靳晓熙. 动态均衡视角下的政策变迁规律研究 J. 公共管理学报, 2005(11).26陈潭. 公共政策变迁的过程理论及其阐释. J. 理论探讨,2006(06).第二节政策终结一、政策终结的内涵、特征与意义1 政策终结的研究背景和兴起 1956年，哈罗德D拉斯威尔在其关于政策过程研究途径的概括中，明确提出政策终结是政策过程中一系列必要的步骤或阶段之一。 美保罗A萨巴蒂尔：政治过程理论，三联书店2004年版，第23页。政策终结研究成为学术界热门话题是20世纪70年代中期到80年代中期即注重研究公共政策的“执行与评估”，以及“政策终止”的“趋后倾向”阶段，这是美国的政治经济地位受国际挑战的时期。政策研究者研究政策终结最晚的原因有很多，彼得狄龙（Peter deLeon）把政策终结研究较晚的具体原因说明如下：第一，用人的生涯比喻，政策终结如同死亡、破产、离婚等具有相似的意义，对此具有很强的否定性认识；第二，缺少政策终结的案例，根据不充分的案例很难得出一般的理论；第三，在美国的学术界和政府部门，向来是由渐进主义占统治地位。第四，对政策终结的案例研究缺少诱因或魅力。 韩吴锡泓，金荣枰：政策学的主要理论，金东日译，复旦大学出版社，2005，第492页。 道格拉斯泊桑（Douglas Bothun）和约翰卡默（John C.Comer）则补充到：“从政策分析师的角度来看，这个逐步结束的过程使整个过程几乎不可察觉，因此显得毫无意义。” Douglas Bothun, John C.Comer, The Politics of Termination: Concepts and Process, Policy Studies Journal, Volume 7, Issue 3, Page 540-553, Mar 1979丹尼尔斯在公共项目的终结：美国政治悖论一书中对政策终结的研究进行了系统的回顾，包括对于政策终结最早的研究（巴达克1976年的政策终结特刊）、该领域较有影响的人物（本恩、考夫曼、狄龙）及其论著。（参见政策科学第二版，p.388389）在过去的十年间，许多学者，如简尼特弗兰茨（JanetEFrantz）、日本学者Hajime Sato等，对政策终结进行了进一步研究。弗兰茨借鉴狄波拉斯通政策悖论：政治决策中的艺术一书中的理论，在其政策终结者的政治性谋略一文中具体剖析和详尽阐述了政策终结中的政治性的因素。Hajime Sato运用政策终结的相关理论，具体研究了日本麻风病人隔离制度的废除的过程。 2 政策终结的概念最早把政策终结划分为政策过程主要阶段之一的学者是H拉斯威尔，而把它具体化的是G布鲁尔和P狄龙。拉斯威尔认为“政策终结是关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。” 韩吴锡泓，金荣枰：政策学的主要理论，金东日译，复旦大学出版社，2005，第492页。彼得狄龙将政策终结定义为“有意识地终止特定公共部门的功能、项目、政策及组织的活动。” 韩吴锡泓，金荣枰：政策学的主要理论，金东日译，复旦大学出版社，2005，第492页。丹尼尔斯认为狄龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来。因此，他将政策终结定义为“是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。”布鲁尔（G. D. Brewer）认为“政策终结指的是对多余的、过时的以及/或不必要的政策和项目的调整。终结常常只是一整套期望、规则和实践取代另一套期望、规则和实践。从这个意义上说，终结意味着结束，也预示着开始。” Garry D. Brewer, “Termination: Hard Choices, Harder Questions,” Public Administration Review, Vol.38, No.3, 1978.狄龙和布鲁尔后来将政策终结的定义发展为“公共部门对某一特定的功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或中止（中断或终止）。” Garry D. Brewer and Peter deLeon , 1983, The Foundations of Policy Analysis, Homewood: The Dorsey Press, p.385 在上述各项定义中，拉斯威尔突出了政策的去向，狄龙则认为政策终结是一种过程。丹尼尔斯强调了政策终结是一种“削减”，布鲁尔则认为政策终结是一种调适（adjustment），在其与狄龙后来发展的定义中，凸显了政策终结的主体是“公共部门”。3政策终结的特征强制性；更替性；灵活性。（详见政策科学第二版，p.390）国内学者胡宁生在现代公共政策学公共政策的整体透视一书中指出政策终结的特点是“强制性、衔接性、多样性”。这与陈振明教授的提法不同，却表达的是相同的意思。基于政策终结的以上特征，狄龙认为“项目评估的重要性与日俱增。政策规划者必须开始从更加长远的角度来看待他们的项目。考虑如果优先考虑的事情发生变化，或项目本身被证明和现有条件不适应时，应如何应对。” Peter deLeon, New Perspectives on Program Termination, Journal of Policy Analysis and Management , Vol. 2, No. 1 (Autumn, 1982), pp. 108-1114政策终结的意义 （1）节省资源；（2）提高绩效；（3）避免僵化；（4）优化政策（详见政策科学第二版，p.391）国内学者的观点大体相同。二、政策终结的原因、类型和方式1政策终结的原因早期的政策终结文献认为经济问题（economic argues）是政策终结的主要原因，因此“多关注如何提高政府项目及服务的效率” Peter deLeon, New Perspectives on Program Termination, Journal of Policy Analysis and Management , Vol. 2, No. 1 (Autumn, 1982), pp. 108-111。后来学者逐渐认识到，“不能简单地将效率问题看作是足以引起公共政策终结的刺激因素。终结之争将可以很好地被理解和解释为一场政治意愿和政治技能之争。”詹姆斯卡梅隆（James Cameron，1978）的结论是理念或意识形态，而不是经济问题刺激了政策的终结 Janet E. Frantz, Political Resources for Policy Terminators, Policy Studies Journal, Volume 30, Issue 1, Page 11-28, Feb 2002。政治因素引起了学术界的普遍关注和认同“政治学是每一项终结措施的核心”。“或许通过政治的透镜，使得研究者能够开始将政治学回归到公共政策分析中去（Sanford，1998，p.200），更加关注政策终结的过程。”总的来说，公共政策的终结与其说是技术的问题，不如说是政治的问题；与其说是科学的问题，不如说是艺术的问题。 宁骚：公共政策学，高等教育出版社，2003，第472页。国内外学者对政策终结的原因进行了详尽的研究，主要观点如下：利维尼和惠特尼没有直接讨论政策终结的原因，而是基于组织衰退的问题上进行讨论的。利维尼根据政治、经济、技术因素和组织内外的分类标准指出：1）政治上的脆弱；2）问题的枯竭；3）组织的萎缩；4）环境之熵等是组织衰退的原因。惠特尼则以利维尼的讨论为基础，并把政治上的脆弱换为“脆弱”，而问题的枯竭换成“正统性的丧失”来进行了讨论。 韩吴锡泓，金荣枰：政策学的主要理论，金东日译，复旦大学出版社，2005，第495页。巴达奇认为政策终结的动力来自来自三股力量：反对者、节约者和改革者。韩国学者金炯烈、朴贞子认为，一言以蔽之，政策终结意味着政策废弃，也就是指某种政策的存在价值丧失或被消灭的状态。通常有以下几条理由：第一，某些政策自决定之时起就是一次性的，执行完了就得终结。第二，某些政策虽然不是一次性的，但是，执行完毕及其评价结果是以失败而告终的，所以，就会被废弃。第三，某些政策虽尚未执行完毕，但是，在执行过程中由于组织内外因素影响而被迫中断。原因有这些：1）政治因素，通常，新上任的领导会取消或中断前任决定或正处在执行阶段的政策。2）经济因素。3）制度和组织结构因素。4）理念因素。5）法律因素。6）心理因素。 金炯烈 朴贞子政策学概论，延边大学出版社，2003，第279280页。国内学者宁骚总结了一般意义上导致政策终结的原因：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续的必要，应该予以终止；二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。 宁骚：公共政策学，高等教育出版社，2003，第471页。陈振明教授认为，导致政策终结的情况有三种：（1）政策使命的结束；（2）失误政策的废止；（3）稳定的长效政策转化为法律。 陈振明：政策科学，中国人民大学出版社，1998，第412页。 随后他将政策终结的原因发展为：（1）财政困难；（2）政府的低效率；（3）政治意识形态的变化；（4）行为理论的变化；（5）学习；（6）政策系统本身的自我更新的特性。陈潭、刘东杰基于公共性的要求分析了公共政策终结的原因。陈潭认为政策公共性是“公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公开性和公平性三个基本纬度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核” 陈潭. 公共性:公共政策分析的一般范式 J 湖南师范大学社会科学学报 , 2002,(04)公共性缺失要求政策终结。1）政策的正向功能弱于负向功能是终结的表象原因；2）公共性缺失是终结的根本逻辑起因。 刘东杰，基于规范公共性要求的公共政策终结J 党政干部学刊，2007，（05）基于现有文献，我们总结出政策终结的原因为：政策、执行、问题、环境四因素：（1）政策本身原因：政策本身被证明是错误的或无效的。如：政策公共性缺失；负效应过大等。（2）问题：问题已解决；问题发生变化；出现新问题；问题根本不能解决。（3）执行：a 执行不力。如：执行机构低效；执行成本过高等； b 执行障碍。如：资金不足；组织萎缩等。（4）环境：环境变化导致政策丧失生存的理由和支撑，包括政治、经济、文化、社会等环境。如：理念因素的改变，新的政治领导人物上台等。2政策终结的类型（1）根据政策层次分类P. 狄龙把政策终结分为功能、组织、政策本身和项目等不同层次（详见