当前村民自治面临问题.doc

从一个村村委会的“难产”看待当前村民自治面临的问题村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度，并且随着农村的经济发展、农民的综合素质的提高不断推进完善。1983年起，历时4年，经过三次全国人大常委会和一次全国人民代表大会审议，反复修改三十余次，我国于1987颁布了中华人民共和国村民委员会组织法（试行）（以下简称村民组织法）。1994年重新加以修订，1998年正式在全国范围内正式实行。那么经过了二十多年的运行和发展，目前我国的村民自治目前面临着什么样的问题？下面就让我们从一个案例说起：一、案件情况2010年5月17日，某地区80人来上访反映经区、乡两级政府公告，两村分别于2010年5月13日和5月14日举行村委会换届选举，但在选举过程中因原村民与新（后移民落户）村民之间发生了冲突，区、乡两级政府暂缓了他们两个村的换届选举工作，上访要求尽快进行村委会换届选举。后经调查了解，他们两个村都属于城中村，1989年以来，因为当地企业发展及城镇建设征用两村大量土地，两村大部分老村民被占地招工转变为非农业户口或迁出两村。此后，两村陆续迁入了大批的后落户村民。现两个村的老村民与后落户村民的比例为1比3，后落户成为多数。原本换届选举时，后落户村民基本上不关心，但随着近年来的征占地补偿不断提高，而后落户村民因没有分得承包地，导致在补偿分配上与老村民存在一定差距，所以他们极力想推选出代表自己利益的村主任；但老村民因人数比后落户村民少，害怕后落户村民的人当上村委会主任，使得他们的利益受到侵害，所以老村民极力反对换届选举。从2007年开始，两个村的换届工作就无法进行，到这次换届选举前仍处于无村委会状态。5月13日村委会选举时，部分70、80岁的老村民到会场搅闹，发生了老村民与后落户村民之间的冲突，当天区政府为了做好选举工作，特意调用50余名警力在现场维持秩序，但也没有制止住双方的冲突。为了避免矛盾激化，发生群体性流血事件，区、乡两级政府经请示市、省两级民政部门，宣布这两个村的换届选举工作被暂缓进行。二、案例分析两村村委会之所以“难产”，不仅是为了争夺村主任这一“官职”，究其原因主要在于以下几点：（一）新老户村民在土地承包权的争议是引发纠纷的直接原因后落户农民认为他们到该村落户后，参加了该村的生产活动，履行了相关村民义务，对农村集体经济组织有贡献。而老户则认为土地承包经营权是通过继承方式获得的，后落户人口的土地承包经营权应在其原籍解决。因为土地是农民主要的生产资料，农民的生产技能又相对单一，因此对土地的重视程度不言而喻。按照现行政策，后落户村民在现居住地如果得不到三分之二以上村民通过，就得不到承包地，遇到征地时得到的补偿费也少于原住村民，大部分地区的后落户村民数量远远少于原住户，导致此问题实际上并没有得到根本性解决，在全省农村普遍存在，条件越好的村问题越多。而该村由于后落户较多，要求落实承包权的呼声更加强烈，导致冲突程度较为激烈。（二）新老户村民在选举资格认定上的不一致矛盾纠纷冲突加剧村民组织法第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”而两村的老村民认为后落户不属于村集体经济组织成员，没有参选资格；后落户认为他们既然落户到该村，就成为了该村村民，自然有选举权和被选举权。因此，老村民和后落户在选举的态度上存在巨大争议，且互不让步。（三）新老户村民选举力量上的差距导致村委会“难产”村民组织法第十四条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”两村后落户的人数占到75%，在选举时的优势十分明显，其候选人很大程度上的代表了后落户的利益；而老村民认为其人数与后落户相比力量悬殊，选举必然失败，一旦后落户村民当选村干部，将会直接或间接地侵犯到了他们的利益，因此老村民极力反对选举。三、村民自治目前面临的问题村民自治制度实施二十多年来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度已经在我国农村初步建立，依法自治理念逐渐深入人心，广大农民群众的民主意识和法律素质得到了普遍提高。目前，村级民主选举和自治基本走上了正轨。但不可否认，目前仍存在一定的问题：（一）选举过程中难以做到完全公开、公平、公正一是当选人的素质难保证。村民委员会组织法第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。由于对候选人的标准规定不够细化，如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给县乡制定细则，造成当选人的素质难以保证。尤其是难以保证坚持原则、工作责任心强的干部和村级后备干部当选。如在农村换届选举类信访问题中，有的反映当选的村委会主任是刑满释放刚刚出狱的人员，有的反映当选干部已经80多岁，还有的反映当选村委会干部是夫妻关系等。二是村干部的力量难分配。现在农村村委会往往由几个自然村（屯）组成，特别是在村屯合并工作完成后，此类现象更多。虽然表面上几个自然村（屯）合并为一个，成为一个村的村民，但实际上受历史、地理、人文因素的影响，大部分农村的生产生活和组织活动仍是以自然村（屯）为单位进行。为了工作的便利，现在大部分存的选举是按自然村人口数量确定候选人比例，导致选举时自然村大的比自然村小的要占据优势。选举出的村干部难以在各自然村中进行合理分配，使村干部少或是没有村干部的自然村村民认为自身利益得不到保证，产生抵触情绪。三是亲族派性难避免。以家族或宗族利益为中心的派性自古以来广泛存在，经过多年的演化发展，虽较古代的宗族门阀观念弱化了许多，但在广大农村依然存在“是亲三分像”的观念，靠血缘关系、宗族亲属拉票的现象在选举过程中依然屡禁不止。而个人通过寻求合法的权力手段（当选村干部）来为家族或利益集团谋取更大的利益也屡见不鲜。四是违法行为难界定。在村委换届当中，部分候选人采用上门做工作、许愿或者说由其小团体出面做工作，但没有用钱物进行贿；或用钱物贿选但金额很小，难以界定；或在选举成功后采取宴请答谢等方式贿选，难以取证，群众虽然反映强烈，但在实践中都很难查处。五是上级插手现象难避免。客观上目前许多的村民自治范围内工作都必须依赖乡镇直接参预下才能完成。另一方面，现在乡镇有较多的硬任务需要村能按时完成，这就需要一个与乡镇保持一致的村级班子。乡镇往往在选举过程中，在合法的范围内利用自己的影响力来插手村民选举，往往是通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免，实施对村党支部的领导，再由村党支部对村委会实施直接领导，有效地控制整个村级事务的决策权。（二）村民自治管理中存在诸多难点一是村民代表或村民会议决策难以产生执行。村民组织法第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”但在会议召集过程中，由于村民或村民代表到场数量不够，导致会议流产；或是赞成票不过半数，导致形不成决议；或是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的，如果村干部对这些村民做了大量的思想工作仍无效果，导致决议无法实施，影响了村务的正常开展，最终损害全体村民的利益。二是村干部素质有待提高。部分村干部由于政治和业务素质不适应工作要求，对事关农村的各项法律法规以及有关政策不熟悉，导致村务管理水平低。个别村干部用公款请客送礼，挥霍浪费；村干部收入不入账，私分、贪污公款问题一直存在。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会成员的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治不能真正取得实效。三是村民意识的“二重性”依然存在。目前，仍有相当部分村民存在权利和义务的“二重性”。主动参与村民自治管理的积极性不高，表现在：关乎自身利益的事情积极参加，事不关己高高挂起，不参加村民大会、村民代表大会的现象时有发生；无论事务对全村有多大的长远收益，只要影响到自身利益就一律反对；注重既得利益，不愿承担相应的义务。如村里要进行村内部基础建设，以前有“三提五统”等农业税费，村里有一定的自由支配权，只要村民代表会议通过就能实施；但在税费取消后，村收入仅能维持在相当低的水平，一旦需要大家出工、出力、出钱，少有成功的现象，导致农村建设停滞不前。四是对村干部违法违纪查处不力。虽然村民委员会组织法第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第十九条规定了村民委员会必须提请村民会议讨论界定后，方可办理的事项。但在实际工作中，由于制度的不规范，农民群众很难对村干部进行有效监督，虽然实行了村务公开，但信息的不对称使得农民很难获得全面、完整的信息。村干部在履行职务时，假公济私，或利用法律政策的空子，中饱私囊，并造成集体经济组织经济损失，因为村委会成员的行为代表了村集体，与其本人无关，所以目前法律规定了是由集体承担，最终是由村民承担。这就造成了村干部只有权力没有义务和责任，这种错位的认识造成了对村干部的职务违法违纪行为难以进行处罚，村干部也就可以逃避相应的处罚。（三）传统管理观念和模式仍遗留一定的影响一是传统管理观念仍未完全改变。部分乡镇领导对党提出的村民自治，对宪法、村民委员会组织法的刚性及精神实质缺乏应有的认识，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。有的干部表示“村民自治是由一群素质最低下的人采取最先进的管理方式”。部分村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。 二是传统管理模式仍未完全改变。现在乡镇政府的职能已经逐渐转变，但“对上负责”的管理模式仍未完全改变，造成了部分乡镇领导只对上负责而不对下负责的局面，从而必然要求村干部也对乡负责，只要做到服从乡镇的指挥，完成乡镇的各项任务和指标就行，对农民的意愿考虑得较少，对农村的村民自治造成了阻碍。部分乡镇的职能没有转变到位。乡镇干部还没有从“收费收税”、行政管理中转变到“服务型”的工作中来，仍然用以前的老办法在工作，代办代决策的现象经常发生，村民民主管理的权利没有得到维护。（四）配套法律政策还不健全宪法、村民委员会组织法虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致的可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也不同程度地存在缺乏内在的科学性和合理性的缺陷，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或是没明确或是不符农村的当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罢免方面。村民组织法中第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”看似解决了这一问题，但实际上，受农村由于亲戚、邻里、朋友甚至不同利益村民群体的影响，无论是五分之一村民联名、村民大会、还是半数投票表决都很难实际操作。再如村民组织法规定三年进行一次换届选举，导致农村在选举后形成了“第一年还选举前人情，第二年适应工作，第三年准备再次选举”的现象，导致村干部时刻围绕选举转，难以真正刹下心来工作，周而复始形成恶性循环。四、进一步推进村民自治的对策村民自治实施以来，我国基层民主法治建设取得了重大进展，这是不容否定的。但从目前实际情况看，面临的问题多，面临的挑战也多，因此必须研究村民自治的对策。一是加强和改善党的领导。 中国村民自治的规模之大，范围之广，涉及的人数之多，堪称“世界之最”。这样一件关系全局、带根本性的大事，没有共产党的领导是不可想象的。一方面要毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，积极领导和推动村民自治，保证和支持农民群众依法行使民主权利；另一方面，又要改善党的领导，改变传统的思维模式、领导方式和工作方法，鼓励广大党员和党支部成员以平等的身份参加村委会竞选和村务管理，充分发挥党员的先锋模范作用，推动村民自治的不断发展。 二是完善村民自治制度化建设。村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行。从总体上看，村民直选的选举模式不容动摇，选举仍是重点，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。 三是理顺与之相关的各种关系。一方面要理顺村与乡镇的关系，同时实现村务管理的制度化。要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。另一方面要理顺党支部与村委会的关系。村党组织 与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。要在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对