行政法学(中国政法大学).ppt

行政法学,王连昌中国政法大学出版社,第一章行政法概述,第一节行政法概述,一、行政的概念简而言之，行政法是关于行政的法。在给行政法下定义之前，有必要先了解“行政”的概念。（一）学术界关于“行政”的学说1.扣除说。“行政是指立法、司法以外的国家的职能”。2.目的说。所谓“目的说”，是针对“扣除说”存在的种种问题而提出的积极定义。3.组织管理说。持该观点的学者认为：“行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。”,（二）行政的概念和特点我们认为，行政法学研究的行政是指为实现国家的目的，运用制定政策、法规、规章，组织实施管理、命令、监督、制裁等方式执行国家法律和权力(立法)机关意志的活动。具体而言，行政具有以下内容和特点：,1.行政法学研究的行政是为实现国家目的，执行国家法律及立法机关意志的活动。2.这里所说的行政是现代国家权力分工体制的产物，没有立法、司法与行政职能的适当分工，就不存在执行法律和立法机关意志的行政。,3.行政法学研究的行政是执行国家法律和权力机关意志的活动，相对于立法而言，处于从属地位。没有现代意义上的法治原则为背景，就不存在行政法学所研究的行政。4.行政与立法的本质区别在于，行政是执行法律的活动，而立法是创制法律的活动；行政与司法的区别在于行政是为实现国家目的而主动执行、适用法律的活动，而司法是追诉犯罪、裁判纠纷的被动适用法律的活动。,二、行政的分类根据不同标准，可以对行政作不同的分类研究。依其目的不同，可以将行政分为积极行政与消极行政；依其性质不同，可分为规制行政与给付行政；依其方式不同，可分为权力行政与非权力行政；依其内容不同，还可分为负担行政与授益行政。,(一)积极行政与消极行政所谓积极行政，是指积极主动地实施管理活动，例如环境保护一类的行政就属于积极行政。所谓消极行政是指作为管理者的行政机关尽量控制自己的积极判断，尽可能少地实施具体行政，例如警察行政就属于消极行政。,(二)规制行政与给付行政根据行政的性质不同，可以将行政分为规制行政与给付行政。所谓规制行政是指以限制规范公民、法人等的权利、自由的方式达到行政目的的行政活动，例如经济规制、食品药品规制、交通规制、建筑业规制就属于这一类行政。所谓给付行政是指政府通过给予公民、法人等利益和便利等方式实现行政目的的活动，例如政府提供社会福利、社会保障、设置道路、桥梁、建造公园、住房等活动。,(三)权力行政与非权力行政根据行政方式的不同，可以把行政分为权力行政与非权力行政。所谓权力行政是指通过强制性的支配力量实现行政目的的行政类型，在多数情况下，行政机关的行政活动属于权力行政。所谓非权力行政是指通过非权力方式，诸如劝告、建议、指导、契约等实现行政目的的行政类型。,(四)负担行政与授益行政根据行政机关与相对一方之间的权利义务关系的不同，可以把行政划分为负担行政与授益行政。所谓负担行政是指剥夺、限制公民、法人等人身、财产权益的行政，如税收、处罚、强制、收费等行政均属负担行政，它给相对人设定了义务和负担，从而影响了相对人的人身自由和财产权益。所谓授益行政是指给予公民、法人等某种权益的行政，例如，提供社会补助金、实施许可、减免税金、建设道路等均属于授益行政。由于负担行政与授益行政对公民、法人等的权利义务调整方式不同，所以对之应采取不同的权力设定、程序运行等规则。,一、行政法的概念关于行政法的概念，中外理论界有多种定义方式。概括起来，大致有以下几种：1.从行政法的目的出发定义行政法。由于对行政法的目的认识不一，形成了“控权论”、“管理论”和“平衡论”三种定义。,第二节行政法的概念、调整对象和特征,2.根据行政法的调整对象定义行政法。有学者认为，“行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称”。还有学者认为，“行政法是调整行政活动的法律规范的总称，它主要规范国家行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政活动的后果的救济”。还有人认为，行政法是人们根据它所调整的特定社会关系，对具有共同性质和特征的法律规范进行科学划分的结果。“行政法的调整对象，是一定范围的行政关系”。,3.根据行政法包含的主要内容下定义。日本学者多采用此种方式。例如，室井力认为，“行政法是指行政组织、作用以及处理与此有关的纠纷乃至行政救济的法”。我们认为：行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称，用以调整在行政权力的授予、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系，尤其是行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。对于这一概念，可作如下理解：,(一)行政法是设定行政权力的法所谓行政权力，就是一个国家权力体系中负责执行权力机关意志、维护社会经济文化秩序、增进社会福利、管理社会事务的支配力。行政法是用来设定行政权力的法律规范。这包括两部分内容：行政权力必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权力组织内部活动的各种规则。规定哪一类行政组织享有哪项行政权力、其权限如何、不同权力之间界限何在等问题。,在一国的法律体系中，凡是创设和分配行政权力的法律规范均属于行政法范畴。这类规范有不同的表现形式：统一规定于某一法律，如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定了行使行政权力的地方各级政府的设置、体制、职权等；分散在各单行法中，如行政监察法、矿产资源法等相当一部分单行法律都规定了本领域内行使行政权力的主体及其职权；专门法律中的授权规范，如权力机关通过行政处罚法将行政处罚的部分设定权授予有规章制定权以上的行政机关，并明确规定了行政法规制定机关和规章制定机关在行政处罚设定权方面的范围和限制,(二)行政法是规范行政权力如何行使和运用的法行政机关或某一组织依法取得行政权并不意味着能够顺利有效地行使该权力，要保证行政权力被有效行使的同时防止出现侵害公民、法人等的合法权益的现象，还需要一整套规范行政权力运用及行使的规则。这类规则是行政法的核心内容，包括实体规则和程序规则两部分。,(三)行政法是监督行政权力的法行政权力的行使必然改变或重新确立行政机关与公民、法人或者其他组织之间的权利义务关系，必然会影响到公民、法人或其他组织的合法权益。如果行政机关违法或不当地行使权力，不仅损害相对人的利益，而且会破坏统一的法律秩序，从而影响公共利益,(四)行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法行政权力是国家公共权力，享有个人私权利无法比拟的特权。由于行政特权的存在，必然要给权力的服从者即公民、法人或者其他组织的人身、财产权利造成影响乃至损害。,二、行政法的调整对象行政法是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法，它着重调整行政权力与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。从内容上看，行政法所调整的社会关系主要包括以下几类：,1.行政权力取得过程中权力机关与行政机关的关系。2.行政权力行使运用过程中行政机关与作为相对一方的公民、法人或者其他组织所发生的关系。3.对行政权力实施监督的过程中发生的社会关系。非行政机关行使行政权力形成的社会关系有时也受行政法调整。当法律、法规授权的组织行使行政权力时形成的社会关系就受行政法调整，例如学位条例授权高等院校颁发学位证，由此所形成的学校与学生之间的关系便受行政法调整。,三、行政法的特征(一)形式上的特征1行政法尚未有统一完整的实体行政法典。2行政法有统一的行政程序法典。,(二)内容上的特征1行政法涉及的领域十分广泛，内容非常丰富。2行政法具有很强的变动性。但必须强调的是，行政法的变动性只是相对于其他部门法而言。稳定性是法律规范的基本特征。因强调行政法的变动性较强而主观恣意、朝令夕改，只能造成社会的不安定。那将是对行政法的极大误解。3行政法常集实体规范与程序规范于一身。,第三节行政法的渊源,行政法的渊源是指行政法律规范的外部表现形式和根本来源。不同国家行政法的渊源不尽相同。例如，法国行政法绝大多数来自最高行政法院的判例，我国行政法却来源于各类国家机关所创制的具有法律效力的规范。只有了解掌握行政法律规范的来源与形式，才能正确了解行政法的本质属性和适用范围。我国行政法的渊源有以下几种形式：,一、宪法宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是各项立法的依据。具有行政法意义的宪法规范通常是：1.国家行政权力的来源和行使权力的基本原则。2.行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制。3.行政组织及其权限。4.公民权利与行政权力的关系及处理原则。,二、法律法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定发布的规范性文件，包括基本法律和除基本法律以外的其他法律。法律中关于行政法的内容大致可以分为：1.关于行政权力的设定及权限范围方面的法律。2.关于行政权力行使及运用方面的法律。3.关于对行政权力的行使予以监督及对受侵害人予以补救的法律。,三、行政法规行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权决定，按照立法法和行政法规制定程序条例规定的行政法规的制定程序，制定发布的规范性文件，其内容涉及政治、经济、教育、科技、文化、外事等各个方面。行政法规作为行政法的渊源，必须满足两个前提条件：,1.行政法规根据宪法和法律制定，且不得违反法律保留原则。根据宪法和立法法的规定，国务院为执行法律而制定的行政法规，必须严格根据法律做出规定，既不能超出法律的范围，也不能与法律相抵触。另外，国务院在其行政管理职权范围内有权制定行政法规，但是必须遵守法律保留原则，不得侵犯全国人大的专属立法权。违反以上规定制定的行政法规无效。,2.行政法规必须按照法定程序制定公布。国务院是制定行政法规的惟一主体，其他任何机关均无权制定行政法规。国务院制定行政法规也须按照立法法规定的行政法规的制定程序进行。非由国务院按照法定程序制定的规范性文件，不宜视为行政法规，不具有行政法规的效力。,四、地方性法规根据宪法和立法法，地方性法规指省、自治区、直辖市、省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。地方性法规中相当一部分涉及地方国家行政机关权力的取得、行使以及对权力的监督，涉及公民、法人或者其他组织在行政权力行使过程中的权利和义务，因而是行政法的重要渊源。随着地方行政事务的不断增多，地方性法规迅速发展，成为地方行政机关行政权力的主要依据。,五、民族自治条例和单行条例民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依据宪法、立法法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性文件。,六、行政规章行政规章分为部门规章和地方政府规章。根据立法法的规定，部门规章是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照法定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。,地方政府规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均是其他形式的行政法渊源无法相比的。但是，从我国目前来看，规章作为行政法的渊源，其效力具有特殊性：作为行政管理的依据，它具有完全的法律效力；但在行政诉讼中被参照适用，不具有完全的法律效力。,七、国际条约我国参加或批准的国际条约，如果其内容涉及我国行政机关权力的行使和公民、法人的权利义务，同样是我国行政法的渊源。,八、法律解释有权机关对法律、法规、规章所作的解释，如涉及行政权力和公民、法人或其他组织的权利义务，通常也视为行政法的渊源。,九、其他行政法渊源除上述八类行政法的渊源外，在实践中通常把行政机关与党派、群众团体等联合发布的行政法规、规章等文件、国务院根据宪法和法律规定制定的行政措施、发布的决定、命令等也视为行政法的渊源。,第四节行政法的历史发展,行政法的产生与发展是现代法治国家的一个重要标志。为了全面深刻地认识行政法在现代社会中的地位与作用，有必要对行政法的历史发展进行介绍。一、国外行政法的产生与发展(一)法国、德国及大陆法系的行政法1.法国。法国素有“行政法母国”之称。2.德国。德国行政法的产生要晚于法国，且各邦体制有别。,(二)英国、美国及英美法系的行政法1.英国。英国行政法的主要特点是：委任立法；行政裁判所；司法审查。2.美国。美国行政法主要有以下特点：独立管理机构；委任立法；行政程序；司法审查。,综上所述，现代意义的行政法萌芽于1718世纪，形成于19世纪，发展于20世纪。行政法产生和发展的条件，主要是宪政制度和现代行政的发展。民主政治是现代政治发展的潮流，行政管理范围的扩大是现代社会的趋势，正是上述因素使行政法律制度成为不同社会、不同国家普遍采用的法律制度。,二、我国行政法的产生与发展(一)行政法的初创阶段1982年宪法是我国行政法产生和发展的重要基础。(二)行政法的迅猛发展阶段可以毫不夸张地说，行政法是我国部门法中发展最快的一个领域。这一发展体现在立法、行政、司法等各个方面。,1.我们用十几年的时间建立了行政法体系的基本框架。2.随着各个部门法的不断完善，我国已经形成比较健全的行政立法、执法和司法体系。3.随着行政诉讼法的颁布实施，我国行政审判与检察工作取得举世瞩目的成绩，不仅在国内赢得了普遍信任和拥护，而且在国际上也受到广泛的关注和赞誉。,第五节行政法的地位与作用,一、行政法在法律体系中的地位行政法在法律体系中的地位可以概括为：行政法是三大部门法之一；行政法是宪法的实施法。(一)行政法是现代法律体系中三大部门法之一(二)行政法是宪法的实施法,二、行政法的作用行政法在社会生活中发挥的作用是多方面的，归纳起来，主要表现在三个方面：(一)维护社会秩序和公共利益(二)监督行政权力主体，防止违法、滥用行政权力(三)保护公民、法人或其他组织的合法权益,第六节行政法的基本原则,一、行政法基本原则的含义行政法的基本原则是贯穿于行政法律规范之中，指导行政权力的获得、行使及对其监督的基本准则，也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志。具体而言，行政法的基本原则具有以下特征：,1.行政法的基本原则是贯穿于全部行政法律规范的精神内核。2.行政法的基本原则是普遍适用于行政权力关系的准则，指导行政权力获得、行使及对其监督的全过程。3.行政法的基本原则是行政法所特有的基本准则。,二、行政法基本原则的作用行政法基本原则是行政权力主体遵循的行为准则，是指导行政法制实践的基本依据。它的主要作用体现于以下两个方面：(一)行政法基本原则是克服行政法律规范局限性的主要手段(二)行政法基本原则是指导行政法律规范的制定、实施的准则,三、行政法基本原则依法行政原则依法行政是行政法的一项基本原则，它要求行政权力主体必须依据法律、法规取得、行使行政权力并对行使权力的行为承担法律责任。依法行政原则是行政法作为独立法律部门存在的最根本性原则，也是行政法与其他部门法区别的主要标志。它贯穿于行政权力的始终，是指导、规范行政权力运作的基本准则，在行政法理论体系中具有重要地位。具体而言，依法行政原则的基本内涵是：,(一)职权法定所谓“职权法定”就是指行政机关及工作人员的职责权力均是法律创设的，行政机关及其工作人员行使权力都应当以法律为依据。(二)权责统一行政法上行政权力与行政责任是统一于一体、密不可分的。行政机关行使的权力又是必须承担的责任与义务。(三)依程序行政依程序行政是依法行政原则的重要内涵。依法行政原则不仅要求行政机关行使的权力合法，而且也要求其程序合法。(四)违法行政必须承担法律责任依法行政原则的关键是行政机关必须依法承担行使职权产生的法律责任。,四、行政法的基本原则合理行政原则合理行政原则的具体要求有以下几个方面：1.行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨。每项行政权力都是立法机关为实现某一公共利益和社会秩序授予行政机关的。2.行使权力的行为应当建立在正当考虑基础上。3.行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性。4.违反合理行政原则也需承担法律责任。,五、行政法的基本原则信赖保护原则行政信赖保护原则，是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变动这种行为，如果变动必须补偿相对方的信赖损失。,保护合法信赖的方式包括：立法保护，即保证法律规范的明确性、稳定性与连续性；存续保护，即维持行政行为的效力，保护公民、法人或其他组织的既得利益；财产保护，即在变更现有法律状态的同时，给予公民、法人或其他组织财产补偿。由于行政行为的多样性，使得信赖保护原则在行政法上的适用表现为不同的形态：,1行政机关之间应当相互信任和忠诚。2行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的法律规范。3行政机关不得随意撤销或者废止已经生效的具体行政行为。(1)授益行政行为的撤销与废止。(2)负担行政行为的撤销与废止。(3)复效行政行为的撤销与废止。,第七节行政法律关系,(一)行政法律关系是指基于行政法律规范的确认和调整而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系。行政法律关系具有下述特征：1行政主体是行政法律关系必需的当事人。2行政法律关系双方当事人的权利义务一般由法律预先确定。3行政法律关系当事人的权利义务具有重合性。4行政法律关系中双方当事人的权利义务不对等。,(二)行政法律关系的种类根据行政权力的作用范围与对象，可以将行政法律关系划分为外部行政法律关系与内部行政法律关系。1外部行政法律关系是指行政主体在行使行政权力时与被管理相对人发生的法律关系。它具有以下特征：一方当事人是行政机关或法律、法规授权的组织。双方当事人不存在行政隶属关系。双方当事人的地位不对等。行政机关一方当事人依法拥有解决行政法律关系争议的裁判权，尽管并不是最终裁判权。,2内部行政法律关系是指在行政权力行使中发生于行政系统内部的法律关系。内部行政法律关系具有以下特征：双方当事人均为行政机关或者一方为行政机关另一方为行政机关工作人员；内部行政法律关系通常具有层级节制和命令与服从的性质；行政机关拥有解决内部行政法律关系争议的排他性权力。,二、行政法律关系的要素(一)行政法律关系的主体1行政法律关系主体的概念。行政法律关系的主体，亦称行政法律关系的当事人，是指在行政法律关系中依法享有权利并承担义务的组织或个人。2行政法律关系主体的权利能力和行为能力。3行政法律关系主体的种类。,(二)行政法律关系的客体行政法律关系的客体，是指行政法律关系主体的权利义务所指向的对象或标的。物、行为和精神财富都可以成为一定行政法律关系的客体。(三)行政法律关系的内容行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体在行政法上的权利义务的总和。,1外部行政法律关系当事人的权利义务。（1）行政主体一方当事人的权利义务。第一，行政主体的权利。在单方行政行为的行政法律关系中，行政主体作为管理者具有如下基本权力：,行政法律规范制定权，即行政机关依法制定行政管理法律规范(行政法规和规章)的权力；决定权，即行政主体依法对相对人的权利义务进行单方面处置的权力；命令权，即行政机关依法下令要相对人为一定行为或不为一定行为的权力；监督权，即行政主体依法对相对人的守法情况进行了解和处理的权力；制裁权，即行政主体依法对违反法律规范的相对人给予行政处罚的权力；强制权，即行政机关依法强制拒不履行行政法义务的相对人履行义务的权力；行政裁判权，即行政机关依法裁判行政争议的权力。,第二，行政主体的义务。行政主体在外部行政法律关系中的义务包括：依法行政，包括依法制定行政法规、规章和依法管理国家和社会事务，保护相对人的合法权益；合理行政，正确行使裁量权；依法接受相对人监督；依法公平裁判行政争议；依法补偿或赔偿；依法为相对人提供服务。,(2)我国公民和组织一方当事人的权利义务。第一，我国公民和组织的权利。根据宪法和有关法律的规定，我国公民和组织作为相对人在行政法律关系中的权利主要有：公民依法享有平等权、自由权、参加管理权、受益权及监督权等；企事业组织和社会团体依法享有活动或经营的自主权。作为行政管理的相对人，我国的公民和组织，对行政行为给自己的合法权益造成损害的，还有获得补救的权利。第二，我国公民和组织的义务。作为行政管理相对人，我国公民和组织的义务主要是遵守行政法律规范，服从行政管理和协助国家进行行政管理。,（3）外国人和外国组织的权利义务。我国有管辖权的外国人、无国籍人和外国组织，亦能成为我国有关行政法律关系的当事人，享有我国法律根据对等原则规定的各项权利，如外国人、无国籍人可向我国行政机关申请入境，在我国居住、旅行，与中国公民通婚，外国人、无国籍人和外国组织可以申请在中国投资开办企业等。同时，外国人、无国籍人和外国组织也必须履行我国法律为其规定的各项义务，如服从行政机关的管理、依法纳税、遵守社会秩序、承担行政违法的法律责任等。法律和国际条约另有规定的除外。,2内部行政法律关系当事人的权利义务。内部行政法律关系当事人为行政机关和公务员，它(他)们的权利与义务在后面有关行政组织法的章节中论述。,三、行政法律关系的产生、变更和消灭(一)行政法律关系的产生行政法律关系的产生，是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系。行政法律关系的产生必须具备下述两个条件：1行政法律规范是行政法律关系产生的根据。2法律事实是行政法律关系产生的具体原因。,(二)行政法律关系的变更行政法律关系的变更，是指行政法律关系要素的变更，主要是主体的变更和内容的变更。行政法律关系主体的变更包括主体的增加、减少或改变。行政法律关系主体的变更，一般不影响原有的权利义务内容。,(三)行政法律关系的消灭行政法律关系的消灭，是指已经形成的行政法律关系终止或不复存在。引起行政法律关系消灭的原因多种多样，其中主要有：行政法律关系的内容实现；法律、法规或法律、法规的条款被废止；形势和任务的变化等。,第八节行政法学的基础理论,一、行政法基础理论研究现状一门学科的基础理论应当是这门学科的核心问题。二、对行政法学基础理论的分析,第二章行政主体,第一节行政主体概述,一、行政主体的概念（一）行政主体的概念行政主体，是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。,（二）行政主体的法律意义1.行政主体是确认行政职权、行政职责和行政责任的要求。2.行政主体是区别行政法律关系中行政权力主体与非行政权力主体身份性质的需要。行政主体区别于作为行政相对人的公民、法人及其他组织。行政主体也区别于作为机关法人的行政组织机构。3.行政主体是确定行政公务人员及其受托组织实施的行政活动行为的效力与责任归属的需要。4.行政主体是判定行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的前提和基础。,（三）行政主体与其他相关概念的区分1.行政主体与行政法主体之间虽仅一字之差，但其含义和范围并不等同。行政法主体是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体、行政公务人员和行政相对人。而行政主体是行政法律关系中的一方当事人。,2.行政主体和行政机关是两个联系密切的概念。行政机关是最主要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。行政机关并非在任何时候都是行政主体，行政机关还可以是民事主体，甚至在有些情况下，还可以是行政法主体中行政相对方的当事人。行政主体不限于行政机关，还包括法律、法规授权的行政机构和社会组织。3.行政主体离不开行政公务人员，但行政公务人员不是行政主体。行政主体是由一定的公务人员组成的一个整体，具体行政活动由公务人员实施。,二、行政主体资格(一)行政主体资格的构成要件行政主体资格的构成要件，是指一定的组织取得行政主体资格所应具备的必要条件。行政主体资格的构成要件，主要包括下列几项：1依法成立的组织。2应当具备一定的组织机构、职位和人员编制。3拥有法定的独立职权与职责。4能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任。,(二)行政主体资格的取得根据行政主体的行政职权与职责的来源不同，行政主体资格的取得有两种途径：1依照宪法和行政组织法的有关规定取得行政主体资格。2依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权取得行政主体资格。,(三)行政主体资格的变更和丧失1行政主体资格的变更。行政主体资格的变更主要有两种情况：行政主体分解，即指由原来的一个行政主体分解为两个以上的行政主体；行政主体合并，即指由原来的两个以上的行政主体合并为一个行政主体。,2行政主体资格的丧失。这是指已经取得行政主体资格的组织，由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行政主体资格丧失后，原行政主体所实施行为的法律后果与责任的继受，由继续行使其职权的行政机关承担。没有继续行使其职权的行政机关，由作出解散或撤销决定的行政机关或其上级机关承担。原是以授权方式取得主体资格的，由其主管行政机关或所属行政机关承担。,三、行政主体的种类（一）职权性行政主体与授权性行政主体此类划分的标准是根据行政主体资格取得的法律依据的不同。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权而获得行政主体资格的组织。,（二）行政机关、行政机构、公务组织和社会组织此类划分的标准是根据行政主体的组织构成和存在形态的不同。行政机关，是指依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织。行政机构，是指设置于行政机关内部的通过授权方式取得行政主体资格的行政组织机构。公务组织，是指国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织。社会组织，是指通过授权取得的行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。,四、行政主体之间的关系行政主体之间的关系，是指由行政法律规范规定的行政主体相互之间和行政主体在行使行政职权、履行行政职责的活动过程中所形成的关系。其中包括行政机关之间的关系、行政机关与其他行政主体之间的关系、其他行政主体相互之间的关系。,(一)行政机关之间的关系依照宪法和有关组织法的规定，可以将行政机关之间的关系划分为两类：行政机关之间的隶属关系；行政机关之间的公务协助关系。1隶属性关系。它是指在行政组织系统中基于隶属性所形成的上下级行政机关之间的关系，包括领导关系和指导关系。隶属性关系有的也称纵向关系。2公务协助关系。它是指无隶属性关系的行政机关之间，在行政活动实施过程中所形成的关系。公务协助关系也称非隶属性关系或横向关系。,(二)行政机关与其他行政主体之间的关系(三)其他行政主体之间的关系,第二节行政机关,一、行政机关的含义及特点（一）行政机关的含义行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。,（二）行政机关的特点1.行政机关是为完成一定行政职能而专门设立的国家机关。2.行政机关设立的依据是宪法和有关组织法。3.行政机关在成立时就取得行政主体资格。4.行政机关具有一定的行政组织机构及公务员编制。,（三）行政机关与其他相关概念的区分行政机关与行政组织、行政机构是既有联系又有区别的几个不同概念。行政组织是行政机关和行政机构的综合概念，涵盖了行政组织体制和关系。行政机构是行政机关内部构成单位，综合一定行政机构的整体称行政机关。行政机关具有行政主体资格，而行政机构一般不具有行政主体资格，除非法律、法规另有授权规定。,二、国家行政机关的种类在行政法上，可以按照不同的标准对行政机关进行种类划分，以达到认识不同类别行政机关的功能与法律地位的目的。(一)中央行政机关与地方行政机关(二)一般权限机关和专门权限机关(三)外部行政机关和内部行政机关除上述分类外，还可将行政机关划分为常设行政机关与临时行政机关，权力机关决定设立的行政机关和行政机关决定设立的行政机关，首长制行政机关和委员制行政机关，集权制行政机关和分权制行政机关等。,三、国家行政机关的范围(一)国务院中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关。(二)国务院的组成部门国务院各部、委是国务院的工作部门或职能机关，依法对于某一方面或某一类行政事务，享有全国范围内的管理权限。国务院各部、委员会所拥有的行政职权，归纳起来主要有：制定规章权。本部门所辖事务的管理权。裁决法律争议权。,(三)国务院的直属机构国务院的直属机构是国务院按照工作需要和精简原则而设立的主管各项专门业务的职能机关。根据国务院组织法和有关法律、行政法规的规定，国务院直属机构的职权主要包括：制定规章权。本部门所辖行政事务的管理权。裁决法律争议权。,国务院直属机构既不同于国务院各部委，也不同于国务院的办事机构。依照宪法和有关组织法规定，各部委行政首长是国务院组成人员，各部、委的设立、撤销或者合并及其行政首长的任免由全国人大或者全国人大常委会决定，而国务院直属机构的行政首长则不是国务院组成人员，直属机构的设立、撤销或者合并及其行政首长的任免由国务院自行决定，因而国务院直属机构的行政地位低于国务院各部、委。,依照国务院组织法和有关法律的规定，国务院直属机构是独立的职能部门，主管各项专门业务，依法具有独立职权和专门职责，而国务院的办事机构是总理的附属机构，协助总理办理专门事项，原则上属于内部机构，不具有行政主体资格，如国务院外事办公室、侨务办公室、港澳事务办公室、特区办公室、研究室等。因此，国务院直属机构是行政主体。,(四)国务院各部、委管理的国家局国务院依照有关组织法规定的权限，根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门，负责有关法律的实施和执行。,(五)地方各级人民政府地方各级人民政府由地方各级国家权力机关产生，是地方各级国家权力机关的执行机关，也是地方国家行政机关，负责组织和管理本行政区域内的一切行政事务。地方各级人民政府的法定职权主要是：制定规章或发布决定、命令权。本区域内行政事务的管理权。领导和监督权。裁决法律纠纷权。,(六)地方人民政府的派出机关派出机关是指地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。派出机关的法定职权主要有：对辖区内行政事务作出决定权；对本区域内行政事务的管理权；省级人民政府的派出机关还拥有对所辖职能部门和下级人民政府的领导与监督权。派出机关应具有行政主体资格。,派出机关分为三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准，可以设立行政公署作为其派出机关；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立区公所作为派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立街道办事处作为其派出机关。,(七)地方县级以上人民政府的职能部门根据宪法和有关法律，地方县级以上各级人民政府根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面行政事务的组织与管理职能。,第三节其他行政主体,一、其他行政主体的含义及特点（一）其他行政主体的含义及特点其他行政主体，是指除行政机关以外依照法律、法规具体授权规定而取得行政主体资格的组织。其他行政主体具有下列主要特点：,1.其他行政主体是指除行政机关外的组织。2.其他行政主体是依照有关法律或法规的授权规定取得行政主体资格的。3.其他行政主体资格的取得与其组织机构的设立可能是同步的，也可能是分开的，即组织机构设立在前，行政主体资格取得在后。,（二）行政授权与行政委托1.行政授权。它是指法律、法规将某项或某方面行政职权授予除行政机关外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的法律责任。行政授权具有如下特征：（1）行政授权的职权来源是指法律、法规的明文规定。（2）被授权组织是指除行政机关外的组织，包括行政机构或社会组织。（3）行政授权导致职权、职责及主体资格的转移。,2.行政委托。它是行政机关在其职权、职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。行政委托具有下列特征：（1）行政委托的职权来源是行政机关的委托行为。（2）行政委托对象应当是符合法定条件的有关行政机关、社会组织和个人。（3）行政委托不发生职权、职责、法律后果及行政主体资格的转移。,二、其他行政主体的范围(一)行政机构是行政机关根据行政工作的需要，在机关内设立的若干工作机构，以协助或按照内部分工委托处理或办理该机关的各项行政事务。目前取得行政主体资格的行政机构主要有以下几种：1行政机关的某些内部机构。2政府职能部门的某些派出机构。3行政机关中依行政授权专门设立的行政机构。,(二)公务组织1.公务组织是国家依法设立的专门从事某项管理公共事务职能的组织。2.公务组织具有下列特征：公务组织由行政机关决定设立并直接归属行政机关领导或指导。公务组织属于事业组织，不是行政组织。公务组织是专门设立从事某方面专业性、技术性和事务性的行政公务活动。公务组织从事某项公共事务管理与处理的行政法上的权力能力和行为能力即行政主体资格，主要依据法律、法规授权而获得。,3.随着市场经济体制的建立与发展，行政执法体制将逐步完善。目前关于公务组织有两种情况：由国务院决定成立的某些全国性公务组织，由于在决定其成立时，国务院已经赋予其某方面的范围内的行政管理职能与权力，即授权决定，因而直接取得行政主体资格，如中华全国体育总会；各级行政机关根据行政工作需要设立的各种公务组织，如民用航空管理部门设立的空中交通管制单位、工商管理机关设立的公平交易局等。,4.公务组织与行政机构的异同。共同之处：二者均是由行政机关所设立的专门公共管理机构；均依法律、法规授权取得一定范围内的行政主体资格。它们的区别是：二者组织机构的性质不同，行政机构属国家行政机关组织系统，是行政机关一定职位和编制的载体与反映，而公务组织不是行政机关组织系统，不属行政编制；在一般情况下(即非授权时)，不需要具体行政委托手续，行政机构当然能够代表行政机关实施管理行为，而公务组织需要行政机关特定的委托表示和手续，方可受托代表行政机关实施行政职权行为。,(三)社会组织经过法律、法规特别授权规定，某些事业单位、企业单位、社会团体等社会组织，也可取得某项或某方面行政职权而成为行政主体。目前，法律、法规授权成为行政主体的社会组织有以下几种类型：1被授权行使特定行政职权的事业单位。2被授予行使特定行政职权的企业单位。3被授权行使特定行政职权的社会团体。,第四节行政职权与行政职责,(一)行政职权的含义，行政职权，是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。在现代法律制度中，可以从不同的视角，对行政职权进行法律上的认识：,1.从行政职权与行政主体资格取得的关系来看，可以分为固有行政职权与授权行政职权。2.从法律规范对行政职权设立的渊源角度看，可以分为行政组织法规定的行政职权与行政部门法规定的行政职权。3.从行政职权受法律规范约束程度角度看，可以划分为羁束性行政职权与自由裁量性行政职权。,(二)行政职权的特征1行政职权具有公益性。2行政职权具有优先性。3行政职权具有先行有效性。4行政职权具有强制支配性。5行政职权具有不可自由处置性。,(三)行政权的内容由于行政事项的差异，具体到各个行政主体所拥有的职权内容也不完全相同，但总的来说，行政权大致包括以下内容：1制定规范权。2行政许可权。3行政确认权。4行政检查权。5行政奖励权。,6行政物质帮助权。7行政处罚权。8行政强制权。9行政合同权。10行政裁决权。11行政复议权。12行政委托权。13行政处分与追偿权。,二、行政职责(一)所谓行政职责，是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。就行政主体所应遵守和履行的行政义务本身而言，是指行政主体及其公务人员在行使职权和执行职务过程中必须承担只能为一定行为或不能为一定行为的法律约束。由此可以看出，行政主体承担行政职责的法理基础有两个：行政主体所要实现的行政职能和公共利益所要求。行政法治原则所要求。,(二)行政职责的内容根据行政职责产生的两个法理基础，行政职责的内容也主要表现为两方面：1完成行政工作中法定任务的义务，以实现行政职能和公共利益。具体包括：执行法律的义务。行使法定权力的义务。履行特定法定职责的义务。2遵守法律而不违法的义务。具体包括：符合法定权限范围而不越权；符合法定职权目的与动机而不滥用职权；遵守法定程序而不违反；遵循合理性原则而避免失当。,第三章行政公务人员,第一节行政公务人员概述,一、行政公务人员的概念行政公务人员，是指基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权、履行行政职责的工作人员。行政公务人员具有下列特征：1.行政公务人员是个人。行政公务人员的个人属性，使其在行政法律关系中的地位与主体身份存在两种情况：以普通公民身份，成为外部行政法律关系中的行政相对人；以公务人员身份，成为行政职务关系的一方。,2.行政公务人员是代表行政主体实施行政职务的人员。3.基于一定公务身份关系是行政公务人员实施行政职务行为的法律基础。4.行政公务人员所实施的行政职务行为在法律效力的后果上归属于所代表的行政主体(代表国家)。,二、行政公务人员的范围(一)国家公务员根据公务员法的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。除国家机关工作人员外，公务员还包括中国共产党和各民主党派机关的工作人员以及法官、检察官等。,1作为行政公务人员的国家公务员是指在中央和地方国家行政机关中工作的人员，区别于其他国家机关(如权力机关、司法机关)工作人员，也区别于被授权公务组织和社会组织中的行政公务人员。2国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的工作人员。根据宪法、有关组织法和国家公务员法的规定，国家公务员的任用方式有三种，即选任、委任和聘任，而每种任用方式都有其相应的法定程序。3作为行政公务人员的国家公务员是指在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的人员，即国家公务员中不包括行政机关中的工勤人员。,(二)其他行政公务人员简单地讲，其他行政公务人员是指除国家公务员以外的行政公务人员。具体而言，其他行政公务人员包括：代表被授权公务组织实施行政职务的人员；代表被授权社会组织实施行政公务的人员；除国家公务员外，代表行政机关实施行政职务的人员。,三、受委托人与行政公务人员受委托人，是指基于行政机关的委托并以委托机关的名义实施委托范围内的行政职务的组织或者个人。从广义上讲，行政公务人员也是一种受委托人。但行政公务人员是基于行政职务身份或者同行政主体之间所形成的行政职务关系来代表行政主体实施行政活动的，而受委托人是行政委托的结果，即基于行政机关的特定委托行为来代表行政主体实施委托范围内的行政管理活动。,第二节行政职务关系,一、行政职务关系的含义与特征（一）行政职务关系的含义行政职务关系，是指行政公务人员基于一定的行政职务而在任职期间与行政主体(代表国家)之间形成的权利与义务关系。行政职务关系具有下列特征：,1.行政职务关系本质上是一种国家委托关系。2.行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务。3.行政职务关系具有劳动关系因素，可以说是一种特殊的劳动法律关系。4.行政职务关系属于内部行政法律关系。,二、行政职务关系的内容（一）行政职务关系的内容行政职务关系的内容是行政法所规定的行政机关与公务员之间的权利义务。由于行政职务关系所界定的是公务员代表行政机关行使职权和履行职责的问题，因而行政机关的权利和义务与公务员的权利和义务基本上是相对应的：,公务员的权利与义务主要是行政机关的职权与职责在公务员所承担行政职务上的转化和继续。公务员的权利与义务主要是对行政机关的职权与职责的有效完成，因而行政机关对公务员行使的权利是公务员义务的体现，对公务员承担的义务也就是公务员权利的体现。,（二）国家公务员享有的权利根据公务员法的规定，国家公务员享有下述权利：获得履行职责应当具有的工作条件。身份保障权。工资福利权。参加培训权。批评建议权。申诉控告权。辞职权。法律规定的其他权利。,（三）国家公务员应履行的义务根据公务员法的规定，国家公务员履行下述义务：模范遵守宪法和法律。按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。全心全意为人民服务，接受人民监督。维护国家的安全、荣誉和利益。忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。保守国家秘密和工作秘密。遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。清正廉洁，公道正派。法律规定的其他义务。,三、行政职务关系的产生、变更和消灭行政职务关系基于行政法律规范的规定和有关法律事实的出现而产生、变更或者消灭。所谓行政法律规范主要是指公务员法律规范。所谓法律事实主要是指法律规范所规定的法律行为和特定情形下的法律事件。,(一)行政职务关系的产生行政职务关系因公民被任用为国家公务人员，取得公务员资格而形成。担任国家公务员的必备先决条件有：具有中华人民共和国国籍；年满18周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力。国家公务员的任用方式与程序不同，使得行政职务的产生也不一致。根据宪法、有关组织法和国家公务员法的规定，导致行政职务关系产生的任用行为与任用程序有四种：,1.选任行为。这是指由权力机关通过选举程序，决定某一职务由哪一公民担任，使得该公民取得公务员资格而与国家形成行政职务关系，如地方各级人民政府正、副行政首长就是由权力机关以选任方式决定的。2.委任行为。这是指由有任免权的机关直接按照法定程序以任命方式指定公民担任某一职务，使得该公民取得公务员资格而与国家形成行政职务关系。3.聘任行为。这是指行政机关通过合同形式聘任公民担任某一行政职务，自聘用合同签订之日或者约定之日起，被聘用者取得公务员资格而与国家形成行政职务关系。某些专业性或技术性很强的职位上的公务员，一般通过聘任方式。,4.考试录用行为。这是指行政机关按照法定条件和程序，通过公开考试，择优录用方式，从公民中直接招收公务员。自录用时起被录用者取得公务员资格而与国家形成行政职务关系。对担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用考试录用方式。在行政职务关系产生的上述任用方式中，考试录用只解决公务员资格问题，不与具体的职务挂钩，留待试用期满解决(试用期1年)；而选任、委任和聘任三种方式，既解决公务员资格问题，同时又直接与具体的职务挂钩。,(二)行政职务关系的变更它是指公务员在任职期间，行政职务关系内容发生变化，但公务员身份并没有改变。行政职务关系变更，实际上是公务员担任的职务的变动而导致其具体权利与义务的某些变动。导致公务员职务变动的法律事实主要有：,1.转换任职。指的是国家公务员在国家行政机关内部的平级调动，使