中国债券市场管理体制成因与变革

中国债券市场管理体制：成因与变革中国目前的债券市场由交易所市场、银行间市场和柜台市场组成，一个多层次的市场体系已经初步形成。但是，长期以来所形成的多头管理体制造成了市场分割，严重影响了统一互联的债券市场的建立。一、多头管理体制的形成1987年3月27日国务院发布企业债券管理暂行条例，确定中国人民银行是企业债券的主管机关，企业发行债券必须经中国人民银行批准。1人行对企业发行债券实行集中管理、分级审批制度。2人行审批债券发行的依据是人行会同国家计划、财政等部门拟定并下达各省、自治区、直辖市和计划单列省辖市执行的企业债券发行的年控制额度。3在暂行条例发布后的第二天，国务院又发布了关于加强股票、债券管理的通知。这是中国实行改革开放政策以后国务院发布的第一个关于资本市场的重量级文件。通知重申“企业发行债券必须报经当地中国人民银行审批”。五年后，1992年12月27日，国务院发布关于进一步加强证券市场宏观管理的通知，这是国务院发布的第二个关于资本市场的具有里程碑性质的文件。文件规定股票之外的其他证券发行的管理职责分工如下：国债由财政部负责；金融机构债券、投资基金证券由中国人民银行负责审批；国家投资债券、国家投资公司债券由国家计委负责审批；中央企业债券由中国人民银行和国家计委负责审批；地方企业债券、地方投资公司债券由省级或计划单列市人民政府负责审批。这种做法改变了企业债券管理暂行条例所确立的债券发行管理体制，使计委和省级或计划单列市人民政府也获得了债券发行审批的权力，但这时企业债券管理暂行条例还没有被废止。1993年4月11日，国务院在其发布的关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知中，要求各地尽快明确负责本地区债券发行审批的管理部门，并报国家计委和国务院证券委备案。但是，很快又有了新的规矩。1993年8月2日，国务院发布企业债券管理条例，废止企业债券管理暂行条例，规定中央企业发行企业债券，由中国人民银行会同国家计划委员会审批；地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批。4新条例在一定程度上理清了债券发行管理体制，但问题依然没有得到彻底解决。因为，新条例确立的是中国人民银行会同计委审批债券发行。这种体制一开始就为日后的多头管理埋下了伏笔。首先从企业债券管理条例规定的管理体制下突围出来的是可转换公司债券。1997年3月25日，国务院证券委员会制定并发布可转换公司债券管理暂行办法，规定上市公司和重点国有企业可以发行可转换公司债券，可转换公司债券的发行由中国证监会审批，这就把部分债券的发行审批权从企业债券管理条例规定的体制下剥离出来。但这种做法得到了国务院的认可，可转换公司债券管理暂行办法在发布前得到了国务院的批准，这看起来使中国证监会对可转换公司债券的管理具有了正当性。但是中国人银行显然还是想将企业债券统一管起来。1998年4月1日中国人民银行发布企业债券发行与转让管理办法，规定：“中华人民共和国境内的企业法人在中华人民共和国境内从事企业债券发行、转让及其相关活动，应遵守本办法，中国人民银行对债券发行与转让进行管理，并负责本办法的实施。”5然而，这种做法没有法理依据。企业债券管理条例第38条规定对该条例的解释需要由中国人民银行会同国家计委进行，但这个办法显然是中国人民银行的单方行为，也没有得到国务院批准，这就注定了它的生命不会长久。仅仅一个月后，1998年5月12日，中国人民银行办公厅发布通知，“鉴于执行中遇到一些问题，需要与有关部门协商，进一步修订完善，”因此，停止执行。债券管理体制的变革没有因此止步。1999年12月，国务院批准了中国人民银行关于企业债券改由国家计委审批的请示。从此以后，由国家计委统一负责下达企业债券发行总规模和审批企业债券发行。6当然，这并不是说中国人民银行已经完全不再涉足债券管理了，金融机构债券的发行仍然由中国人民银行审批。在中国人民银行与国家计委（包括后来的国家发展计划委员会和国家发展和改革委员会）之间就债券管理权力的划分基本清楚之后，如何划分中国证监会与中国人民银行之间债券管理权力的问题又凸现出来。2003年8月29日，中国证监会公布证券公司债券管理暂行办法，规定经中国证监会批准证券公司可以发行债券，使证监会拥有了对证券公司这种金融机构发行的债券的管理权力。但是，中国证监会并不能完全将证券公司发行债券的审核权限控制在自己手中，因为企业债券管理条例第37条规定：“企业发行短期融资券，按照中国人民银行有关规定执行。”因此，中国人民银行与中国证监会于2004年10月18日联合发布证券公司短期融资券管理办法，确定证券公司短期融资券由中国人民银行和中国证监会联合管理。其他短期融资券则由中国人民银行独立管理。与此同时，中国证监会与国家发改委也存在着公司债券发行管理权的交叉与冲突。2007年8月14日，中国证监会发布公司债券发行试点办法，规定中华人民共和国境内发行公司债券适用该办法，并且需要中国证监会核准。从字面来看，这个办法适用于所有的公司制企业发行债券。但中国证监会关于实施公司债券发行试点办法有关事项的通知又规定：“试点初期，试点公司限于沪、深证券交易所上市的公司及发行境外上市外资股的境内股份有限公司。”这种权力扩张的诉求显然是要打破既存格局，但又照顾了既存的债券管理的现状。与此相呼应，国家发改委于2008年1月2日发布关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知，明确上市公司发行公司债券不属于国家发改委管理。综上所述，目前在我国形成了一种债券发行的多头管理体制。上市公司发行可转换为股票的公司债券、上市公司发行公司债券、证券公司发行债券由中国证监会管理；金融债券、企业短期融资券由中国人民银行管理；证券公司发行短期融资券由中国证监会和中国人民银行联合管理；其他企业债券由国家发改委管理。二、建立债券市场集中统一监管体制的努力实际上，自债券市场发育之初，建立债券市场集中统一监管体制的努力就开始了。国务院之所以于1987年3月发布关于加强股票、债券管理的通知，就是因为“对股票、债券缺乏统一管理”，其结果是确立了中国人民银行作为股票、债券主管机关的地位。1992年10月国务院办公厅关于成立国务院证券委员会的通知则明确，成立国务院证券委是“为了加强证券市场的宏观管理，统一协调股票、债券、国债等有关政策。”1992年12月国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知也强调：“证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构”。1993年4月国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知甚至试图将中国人民银行在债券管理方面的权力转由证券委统一行使。这种思路反映在了当年制定的公司法中。1993年公司法第164条规定由国务院证券管理部门审批公司债券的发行。但是，这一规定从未得到执行。在我国资本市场萌芽时期，中国人民银行就是主管机关，国务院证券委及中国证监会的成立使股票发行管理权独立出来，但变革不是也不可能一蹴而就，打破既有的管理体制，重建新的体制需要时间。1993年公司法显然过于理想化了，通过一两个法律条文就想改变既存的权力格局，无疑是行不通的。国务院证券委成立的初衷是统管“全国证券市场”，但是国务院证券委自始至终没有完成这项工作。1998年证券法的规定显然要务实得多。它规定公开发行股票的管理由国务院证券监督管理机构负责，发行公司债券则由国务院授权的部门负责。“国务院授权的部门”作为一个笼统性的规定实际上是照顾了实践做法。虽然公司法的修订还要等到2005年，但1998年证券法的规定已经表明由国务院证券主管部门统一证券市场管理的尝试没有取得预想的结果。2005年修订之后的公司法、证券法迁就了现实，在规定上市公司可转换公司债券由国务院证券监督管理机构管理的同时，笼统地规定公司债券的主管部门是“国务院授权的部门”。三、在完善法治的基础上建立集中监管体制多头管理体制使各个市场之间的制度龃龉不合，导致银行间债券市场、交易所债券市场与银行柜台市场相互连通不足，债券交易的流动性成本较高，效率较低，严重阻碍了中国债券市场的发展壮大。72004年初，国务院发布关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见，这是国务院发布的关于资本市场的第三个具有里程碑性的战略文件，它勾画了中国资本市场此后发展的蓝图，提出要积极稳妥发展债券市场，逐步建立集中监管、统一互联的债券市场。2005年证券法虽然在尊重现实的基础上交替使用“国务院证券监督管理机构”和“国务院授权的部门”，但也明确规定“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”债券市场作为证券市场不可分割的一部分，理应由国务院证券监督管理机构实行集中统一监管。但是在建立债券市场集中监管的过程中，必须从我国现实的多头管理体制出发，从二十年来我国债券市场管理体制的变革出发。我们需要总结和借鉴二十年来的经验和教训。市场经济是法制经济。1987年的企业债券管理暂行条例实际上已经确立了中国人民银行对债券市场的集中统一监管，但国务院的几个通知改变了这种格局。国务院证券委和中国证监会的成立是为了实现对证券市场的统一监管，1993年公司法也将这种想法上升为法律，但最终没有得到落实。这可能是对既存事实的妥协，也可能是因为对金融体制改革方向的认识不明朗，但更重要的原因是有关债券市场法制体系的混乱。这种混乱体现为以下几个方面：第一，效力层次颠倒。法律制度的效力层次本来是分明的，自上而下依次是法律、行政法规、部门规章，法律具有最强的约束力，行政法规次之，部门规章效力最弱。层级低的规范性文件不能与层级高的规范性文件相抵触。但在债券市场的实践中，发生了一个反向运动，目前债券市场的管理主要是以部门规章为依据。第二，制度虚置。正是因为法律制度的效力层次颠倒，法律、行政法规形同虚设，很多规定在实践中并没有得到遵守。企业债券管理条例至今尚未废止，但实际上它在债券市场上已经无足轻重。第三，朝令夕改。这在1992年到1993年期间表现的特别明显，在不到一年的期间内，债券发行管理体制几经变动。解铃还须系铃人。我国金融体制改革的方向已经基本明朗，建立债券市场集中监管体制的目标也早已提上日程，目前应当尽快修订通过新的企业债券管理条例。通过条例的修订一方面可以将我国金融体制改革，特别是债券市场管理体制的改革成果尽快以制度形式固定下来，另一方面也可以借此整理债券市场凌乱的法制体系，为加快债券市场的发展奠定坚实的制度基础，在完善法制的基础上建立债券市场集中监管体制。参考文献：【1】企业债券管理暂行条例第4条【2】企业债券管理暂行条例第13条【3】企业债券管理暂行条例第12条【4】企业债券管理条例第11条【5】企业债券发行与转让管理办法第6条【6】其时原国家计划委员会已于1998年更名为国家发展计划委员会又于2003年将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入改组为国家发展和改革委员会【7】中国证券监督管理委员会编中国资本市场发展报告中国金融出版社2008年版第103页（作者单位：中国政法大学/中国证券登记结算公司）国家发展改革委行政执法事项及依据初步梳理结果对外公布表（第一批）（试行）行政许可（30项）序号事 项法 律 依 据1煤炭生产许可煤炭法煤炭生产许可证管理办法2煤炭经营资格审批煤炭法煤炭经营监管办法3煤炭出口经营许可国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）国家发展改革委关于加强煤炭出口管理工作的通知（发改运行2004543号）4新开农药厂点核准农药管理条例5生产尚未制定国家标准或者行业标准的农药审批农药管理条例农药生产管理办法6工程咨询单位资格认定国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）工程咨询单位资格认定办法7注册咨询工程师（投资）执业资格认定国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）注册咨询工程师（投资）注册管理办法（试行）（发改投资2005983号）8中央投资项目招标代理机构资格认定招标投标法中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法9道路机动车辆生产企业及产品公告国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）10限额以上境外资源开发类和大额用汇投资项目核准国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）境外投资项目核准暂行管理办法11境内外资银行外债借款规模审批国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）境内外资银行外债管理办法12石油天然气（含煤层气）对外合作建设项目（含风险勘探和合作开发区块和总体开发方案）审批对外合作开采陆上石油资源条例对外合作开采海洋石油资源条例国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）外商投资项目核准暂行管理办法13电力建设基金投资项目审批国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）14在港口总体规划区内使用港口深水岸线审批港口法15新建、改建和扩建民用机场审批民用航空法16开采黄金矿产资质认定矿产资源法矿产资源开采登记管理办法办理开采黄金矿产批准书管理规定17食盐许可证（生产许可证、批发许可证、准运证）核发食盐专营办法食盐专营许可证管理办法18监控化学品及其生产技术、专用设备进出口审批监控化学品管理条例监控化学品管理条例实施细则19监控化学品生产设施建设和生产特别许可审批监控化学品管理条例监控化学品管理条例实施细则20铬化合物生产建设项目审批国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）21氰化钠生产定点审批及进口许可证核发国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）22跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）国家发展改革委关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知（发改企业20051257号）国家发展改革委办公厅关于进一步贯彻实施跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更行政许可有关问题的通知（发改办企业2006736号）23京都议定书清洁发展机制合作项目审批国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）清洁发展机制项目运行管理办法24粮食、煤炭出口配额和粮食、棉花进口关税配额审批对外贸易法货物进出口管理条例农产品进口关税配额管理暂行办法煤炭出口配额管理办法25企业债券发行审批证券法公司法企业债券管理条例国务院批准中国人民银行关于企业债券改由国家计委审批的请示26价格评估人员执业资格认定国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）价格评估人员执业资格认定管理办法27价格鉴证师注册国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）价格鉴证师注册管理办法28价格评估机构资质认定国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）价格评估机构资质认定管理办法29限额以上外商投资项目核准指导外商投资方向规定国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）外商投资项目核准暂行管理办法等30企业不使用政府投资建设的重大和限制类项目核准（范围和权限执行国务院批准的政府核准的投资项目目录的规定）国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）附件政府核准的投资项目目录（2004年本）企业投资项目核准暂行办法外商投资项目核准暂行管理办法境外投资项目核准暂行管理办法非行政许可审批（18项） 序号事 项法 律 依 据1农业化学物质产品行政保护核准农业化学物质产品行政保护条例农业化学物质产品行政保护实施细则2糖精年度生产计划审批国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）3中央医药储备资金安排和动用审批国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）4中央国家机关行政用房建设项目审批中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知（中办发200711号）国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）5借用各类国外贷款总规模及使用方向、限额以上国外贷款项目及利用外资方案审批（不含外商投资项目总投资与注册资本之间差额以内的对外借款）和限额以下国外贷款项目外债规模安排国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法6国际金融组织贷款和外国政府贷款项目国际招标国内中标机电设备进口零部件免征关税确认国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）7国家企业（集团）技术中心的认定国家认定企业技术中心管理办法8资源综合利用企业（含电厂）认定国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）关于印发国家鼓励的资源综合利用认定管理办法的通知（发改环资20061864号）9商品粮基地水利工程年度投资计划审批国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）10农村人畜饮水工程建设项目年度计划审批国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）11全国普通高校本科生分学校招生计划、研究生分地区分部门分学校招生计划审批国务院办公厅关于保留非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）12中央储备粮收购销售计划批准中央储备粮管理条例13中央管理的政府定价、政府指导价制定价格法国家计委和国家有关部门定价目录14行政事业性收费审批价格法价格管理条例国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）国务院关于加强预算外资金管理的决定（国发199629号）15中央政府专项资金使用审批包括以工代赈资金、中小企业发展专项资金、中药材扶持资金、产业技术研发资金（科技三项费）、黄金地质勘探费用、行业规划和行业标准经费、国家服务业发展引导资金、各项社会事业专项资金等国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）16重要商品年度计划审批包括卷烟、食盐生产限额年度计划，天然气（含煤层气）商品量分配计划，盐（包括食盐、农牧盐、渔盐、出口盐）分配调拨计划和干线运输计划，年度烟草专卖品购销储备计划矿产资源法烟草专卖法食盐专营办法对外贸易法货物进出口管理条例等17重要行业、重要领域、重大项目和基本建立现代企业制度特大型企业集团（不含外商投资企业）的发展建设规划、专项发展建设规划审批国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）18政府出资的投资项目审批国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发200462号）行政监督检查（2项） 序号