轨道交通PPP模式的理论与实践

轨道交通PPP模式的理论与实践作者：王浩，北京市基础设施投资股份有限公司1，铁路运输商品的经济特性1，铁路运输属于准公共商品城市轨道交通(以下简称铁路运输或地铁)既有部分公共产品(Public Goods)的特性，又有个人产品(Private Goods)的特性，与一般公共产品和个人产品不同，它属于准公共产品(qusi-Public Goods)。首先，铁路运输在消费方面具有一定的非竞争性，公益性强。也就是说，消费者消费准公共产品时不妨碍其他消费者的消费。也就是说，增加一个消费者的消费并不意味着生产成本提高。例如，城市居民享受缓解地铁引起的交通堵塞、改善环境等优点，同时，由于地铁运行产生的毛利费用为0或接近0，因此其消费在一定程度上是不竞争的。其次，铁路运输是可分离的。每个消费者都可以通过坐车的方式消费城市铁路运输产品，因此属于有效和私有产品的一种属性。最后，城市轨道交通也有一些排他性。城市铁路交通为所有人提供相同数量和相同质量的服务，但是乘客越多，就会出现拥挤问题，乘客受到的消费利益就会减少。通过门票方法排除部分人的消费，只让买票的人上车，不需要花很多钱。纯公共产品一般由政府提供，纯私人产品一般由私营部门通过市场提供。准公共产品可以由政府直接提供，也可以在政府补贴的条件下，由私营部门通过市场提供。2、铁路运输具有很强的外部性，城市轨道交通的开通和运营具有很强的外部性，可以根据影响范围细分为公共量外部性和个人量外部性。不能减少公共的外延。也就是说，受益者的增加并没有减少他人承担的外部性。例如，铁路运输系统可以缓解地面交通压力，减少污染，改善整个城市的投资环境，促进城市发展，从而使所有市民间接受益。公共政外性的存在使铁路运输项目的社会经济效益大于其财政效益，即使收费收入不能涵盖建设和运营费用，项目经济评价的结论仍然存在。私人的外部性可以减少。也就是说，受益者的范围和大小是有限的。例如，铁路运输可以带动房地产的升值，增加商业、娱乐、广告等各种商家的企业销售额。民间积极外部效应组低于城市轨道交通的公共积极外部效应，利益范围明确(沿着带状区域)，利益直接(直接关系到收益经济的利益增长)利益。如果经济活动具有积极的外部效果，则边际私人利益(MPB)低于边际社会利益(MSB)，此时民间活动水平通常低于社会要求的最佳水平。铁路运输的外延存在，其投资和建设不能通过市场机制的调节完全满足，政府有必要采取适当的行政手段，制定相关的政策和制度，予以纠正。3、铁路运输运营具有一定的公益性城市轨道交通作为公共交通工具，价格上涨带来收益增加，但通过随意提高运费，大多数人不能排除对城市轨道交通商品的消费，具有一定的公益性。4、铁路运输具有获得现金的强大能力。铁路运输项目投资规模大，回收期长，电力收支暂时不平衡，但具有长期、稳定、持续增长的收费销售额，附着在铁路运输上的商业机会也多，确保安全运营的前提下，可以通过广告、线路房地产、智能卡服务开发等增加地铁项目的派生利益。巨大的现金流收益使项目的盈利能力成为可能。二、为什么PPP1、当前铁路运输发展困难(1)资金不足以前我知道铁路运输是准公共产品，可以由政府直接提供，也可以在政府补贴的条件下，私营部门通过市场提供。政府此前没有认识到铁路交通的这种定位，认为铁路运输是应作为国家投资、政府垄断运营的纯公益性产品。政府财政单独投入建设和运营地铁的方式也是计划经济时代确保地铁产品供应的一部分。但是随着市场经济和体制改革的深化，政府的单一财政投入无法满足进一步增长的铁路运输建设需求，因此必须扩大渠道，多方面访问建设资金。(2)营业损失的扰动目前地铁作为准公共品具有很强的积极外部效果和特定的公益性，其运费未按照建设及运营费回收方式制定，客观上地铁公司很难实现盈利性，这两个原因造成了巨大的损失。另一方面，以政府为代表的地铁公司作为垄断经营者，在竞争不足的情况下，没有限制主动降低运营成本和提高运营管理效率，没有发挥创新意识，也没有充分利用地铁的各种资源提高地铁盈利能力的激励措施，导致效率低下、服务水平差的运营状况。由于没有政府和企业的区分，地铁公司很容易混淆这两个原因。这是将损失全部归于电子，掩盖效率低下的经营状况，以此为由，每年向政府提出巨额补助金要求。这样，政府为了满足日益扩大的铁路运输建设需求，一方面为建设新的地铁线路，四处筹措资金，承担着沉重的债务负担；另一方面，新铁路运输竣工后，政策和效率引起的运营损失等将承担新的补助金负担。这样形成铁路运输，政府负担越重的恶性循环。2、PPP是解决铁路运输发展困难的有效方法为了解决铁路运输目前发展的困境，必须打开现有政府垄断投资和垄断经营的局面，引入适当的竞争，提高经营和经营的效率，提高地铁本身的盈利能力。这需要根据铁路交通的经济特性区分公益性和盈利性，政府负责公益性部分的投资，承担相应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性。同时，以盈利为目的吸引多种投资和运营主体，对事业部分的投资和相应的风险由投资者负责，通过建设前竞争投标机制和建设后科学合理的风险共享、利益共享机制，实现政事和政事分离。在海外基础设施领域广泛使用的多种PPP模式是实现这些理念和解决铁路运输发展困境的有效方法。第三，PPP1，PPP的定义是什么PPP是Public-Private Partnerships的缩写，直译为中文意味着公共-私人合作伙伴，即公共部门通过与私营部门的合作提供公共产品或服务的方式。私营部门参与提供公共产品或服务已有很长的历史，但PPP术语已使用了近10年，在此之前，Concession、BOT、PFI等术语被广泛使用。PPP本身是一个意义非常广泛的概念，意识形态不同，因此世界各国很难就PPP的确切意义达成共识。德国学者Norbert Portz认为，概括PPP是什么或应该是什么的尝试几乎没有意义，没有固定的定义，也很难调查其含义模糊的英语单词的起源，PPP的确切含义必须根据其他事例来确定。从国家和国际组织对PPP的了解来看，PPP范围广泛、范围窄。广泛的PPP涵盖公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而窄的PPP则可以理解为包括BOT、TOT、DBFO等多种模型的一系列项目融资模式的统称。狭窄的PPP在合作过程中进一步强调了风险共享机制和项目的收入规模原则。2、PPP分类由于世界各国的理念不同，处于PPP发展的不同阶段，因此不同国家使用不同的术语或对相同术语的理解不一致，在PPP分类方面存在很多困难。从笔者浏览的资料来看，国家或国际组织将PPP分类为10多种。参考世界银行和加拿大PPP国家委员会等分类方式，结合目前国内应用现状，认为PPP可以分为以下三个阶段结构。如上图所示，广泛的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三类。换句话说，外包PPP项目通常由政府投资，私营部门承包整个项目的一项或多项功能。例如，您可能需要负责工程建设，管理维护设施，提供部分公共服务，或支付政府费用以获得利益。在外包类PPP项目中，私营部门承担的风险相对较小。特许项目必须私下参与部分或全部投资，通过一定的合作机制与公共部门共享项目风险，共享项目收益。根据项目的实际收益，公共部门可以向特许公司申请或补偿一定的特许经营费用，公共部门必须协调私营部门的利益和项目的公益性之间的平衡关系，因此特许项目的成功与否在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管体制，特许项目可以充分发挥双方各自的优势，降低整个项目的建设和运营成本，同时提高公共服务质量。项目的资产最终由公共部门保留，因此转让许可证和所有权的过程通常存在。也就是说，在合同结束后，要求私营部门将项目的使用权或所有权转让给公共部门。私有化PPP项目必须由私营部门负责项目的全部投资，并在政府监督下向用户收取费用，以收回投资来实现收益。私有PPP项目的所有权永久保持私有，并且追索权不受限制，因此私有部门在这些PPP项目中承担的风险最大。这种分类方式的优点是符合国际上的主要分类原则，考虑到国内术语使用习惯，避免了含义模糊的一些概念，并使每个术语对应一个特定的模式。有关每个模式的含义，请参阅下表。第四，实施PPP的必备条件PPP模型能否成功用于公用事业项目，从最近几年的海外经验来看，我认为以下几个因素是成功运行PPP模型的必备条件。1、政府部门能否为PPP模型运营创造良好的政府环境和市场环境是实现PPP模型的基本条件。地铁项目是具有自然垄断性的重要城市基础设施项目，利用PPP模式运营地铁项目实质上是在垄断的公共事业领域引入市场竞争机制，政府职能的合理定位和有效联系是实现这一目标的决定性因素。一方面，政府部门各种行政审批权的分权或解除，实际上是减少行政手段对市场干预的重要措施；另一方面，深化改革，特别是推进基础设施领域的市场化进程，需要政府职能转变，充分利用市场化或激励机制，为基础设施产业的长期发展提供必要的条件。地铁项目具有一定的公共利益特征，必须遵循政府的低运费原则，社会投资者难以收回地铁项目的高沉淀成本，实现收益。因此，政府部门需要为基础设施产业建立有效的成本和价格决定机制、投资收益机制和透明的监管体系。此外，在项目的PPP模式运营中，在项目设计、资金分配、运营、管理和维护的所有阶段，必须明确定义政府部门和企业应承担的责任、义务和风险，以保护双方的利益。因此，PPP项目的运营必须确保制定明确、完善的法律和法规。2、开发具有明确产权、自我约束机制的市场竞争主体，形成适当竞争的市场结构，实现PPP项目运行的微观基础。现在公用事业产业基本上由国有大企业垄断投资、建设和经营。出资者权力不受位置、定期企业划分等制度因素的制约，我国公共企业不是激励和约束机制、实际市场竞争的主体，不能切实有效地参与PPP项目的运营。民间企业目前要大规模参与基础设施建设，资金力量、管理方式等也要进一步发展。国有资本要从铁路运输运营事业、沿线商业开发等潜在的竞争方面战略上退出，最大限度地引进民间资本，鼓励竞争。在具有机身等自然垄断特性的基础网络上，仍然保持单独所有权或国有控股，保持对国有经济的控制。因此，要成功实现铁路交通等公共事业的PPP项目运营，还必须加快国有企业合资制度的重组，加快民间基础设施企业的发展和增长，进一步促进我国公共事业领域打破垄断，引入社会投资者，产权主体多元化，建立适当竞争的市场结构。3、建立和完善投融资中介服务系统是PPP项目成功实现的技术保证。PPP模型运营是项目运营所必需的专业机构和人才支持，它以项目特许方式广泛使用结构融资、项目融资、更复杂的金融、财务和法律领域的知识。地铁项目的PPP模式运营是一项非常复杂的系统工程，必须通过资金顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业中介机构的共同合作完成。成熟完善的投融资中介服务体系，保证了项目融资工作的质量和低成本完成。因此，加快投资融资中介服务体系建设，加强对投资融资中介市场的监督、管理和指导，是投资融资中介服务机构通过公平竞争提高整体质量和服务水平，为PPP模式运行提供有利的技术保证。第五，符合中国铁路运输实际的两个创新型PPP国家在推进PPP时结合自身特点，得出更灵活的新模式。因此，PPP是动态的、不断发展的概念类别，PPP分类不是固定的。笔者结合中国实际和铁路运输建设的产业特点，探索了适合中国铁路运输项目的两种PPP模式，并将项目资金支持的不同阶段分为全补偿模式和后补偿模式。1、前端补偿模式(SB-O-T)前端补偿模式是s B- O-T(subsidize in building-operate-transfer)，也称为建设期间补偿模式，地铁项目可以反向、轨道包括车辆、信号等资产的投资、运营、维护等，吸引社会投资创建的PPP项目公司完成。政府部门与PPP公司签订特许经营合同，将政府在项目增长期间投资的资产无偿或象征性地租赁给PPP项目公司，以确保PPP项目公司的正常投资收益。在项目成熟期，为了收回部分政府投资，PPP项目公司在不产生超额收益的情况下调整租金形式，政府投资公司参与收益分配。项目调光器结束后，PPP项目公司将所有资产无偿转让给政府或更新经营合同。2、报酬后模式(B-SO-T)事后补偿模式B- so-t(build-subsidize in operation-transfer)也称为运营期补偿模式，该模式根据当前国内固定资产投资项目的资本系统，公共部门和私营企业共同成立了负责地铁神仙项目的投资、建设和运营的项目有限责任公司。政府部门制定科学明确的