国家推行逐步实现公共卫生服务均等化目标的战略意义

国家推行逐步实现公共卫生服务均等化目标的战略意义基本公共服务及其均等化、基本公共服务均等化的标准及其确定依据、现行制度安排与均等化目标的关系、实现基本公共服务均等化的路径和策略等基本问题。基本公共服务是普适性公共服务，是公共服务的基础层次；政府提供的基本公共服务只是公民个体基本生存和发展的必要条件；均等化是基本公共服务的内在要求，只有基本公共服务才有均等化的问题；基本生存和发展必要条件的标准、基本公共服务的标准、基本公共服务均等化的标准是同标准；均等化的制度设计只有针对公民个体才具有叫比性，个体的基本生存和发展必要条件具有超越性和独立性，是确定基本公共服务均等化标准的依据。基本公共服务均等化需要从公民个体的角度加以度量，现行基本公共服务制度和财政制度是从共同体的角度来安排的，以共同体为本位的制度安排上的广覆盖，解决小了公民个体之间叫比性问题，等于采用非均等化或差异化的手段来实现均等化的目标，囚此，现行制度安排形成的路径和策略与均等化的目标是小致的。中国实现基本公共服务均等化，应该以公民个体基本生存和发展必要条件作为确定基本公共服务标准的依据，超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体的差异，在公民个体之间建立具有叫比性的基本公共服务标准，丙造基本公共服务制度，建立真止意义上的公共财政制度，完善基本公共服务机制；按照总体规划、量入为出、先急后缓、逐步提升的原则选择实现基本公共服务均等化的策略。实现基本公共服务均等化，是现代政府的重要职责。由于政治理念、体制背景、文化传统及发展阶段的差异，各国在实现基本公共服务均等化过程中选择不同的路径和策略。在理性思考的基础上，根据中国国情，借鉴国外经验，探讨逐步实现基本公共服务均等化的路径和策略，具有重要的理论和现实意义。一、对基本公共服务及其均等化的理解公共利益、公共空间、公共服务都是相对的概念。提供公共服务的主体不限于政府，在一定公共空间范围内，具有公共性的组织按非市场规则所提供的服务，便可称之为公共服务。共同体工的边界决定公共空间的边界。划分公共服务的层次，最简捷的办法是依据共同体的层次进行，共同体的层次越高，公共性越强，公共服务越具有基础性或基本性。公共服务根据共同体的范围可作广义解释，但按通常的理解，是指作为国家共同体的组织机构政府提供的公共服务。公共服务大致可以划分为普适性的和补救性两种类刑。其中，普适性公共服务面向共同体全体成员，人人都有机会享用；补救性公共服务面向弱势群体，只有特定群体才能享用。基本公共服务是国家共同体的组织机构政府提供的、全部公共财政付费或适度补贴的、旨在提供基本生存和发展必要条件的、公共性层次较高的、覆盖全社会的、标准和规格划一的、人人有机会享用的公共服务。简单地说，基本公共服务就是普适性公共服务，是公共服务的基础层次，主要包括基础教育、公共卫生、公用事业和社会保障领域的事务。补救性的公共服务除了需要政府免费提供之外，其他特征与基本公共服务相反，属于非基本公共服务的范畴。如对免除学杂费后买不起比本的学生，政府要提供比本；对缴纳不起基本医疗保障费用和负担不起医疗费用的，政府要实施医疗救助；对麻风病、艾滋病、地方病，政府要实行特殊救治；对遭受灾害的群众，政府要实施救助和帮助；对农村居民中无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源者，政府要负责吃饭、穿衣、居住、医疗、丧葬等五保供养。政府提供公共服务，主要出于政治、道德、财力和效率等方面的考量。但在市场经济条件下，政府是责任政府的同时又是有限政府，从一般意义上来说，政府提供的基本公共服务只是个体生存和发展的必要条件。而不是充分条件。政府提供基本公共服务的基本假设是绝大多数人能够通过市场行为实现自食其力。个人需要在政府提供基本生存和发展条件的基础上，再通过自身的努力才能达到基本的生存和发展状态。工基本生存和发展状态是民生的核心问题，解决民生问题需要包括政府在内的所有社会力量的共同努力。政府关注民生，不是包揽关系民生的所有事务，而是为民生提供必要条件。公共服务只解决基本生存和发展问题，其中，基本公共服务提供基本生存和发展的必要条件，非基本公共服务保证生存和发展的基本状态。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务都是政府的重要职能，都对解决民生问题起作用。但各项职能都是有边界的，公共服务同样也是有边界的。在基本公共服务与非基本公共服务之间存在此消彼氏的关系，如果基本公共服务到位，非基本公共服务的负担自然会减轻；反之，到处都会有需要救助的社会特殊群体，非基本公共服务的范围会无限扩大。因此，界定基本公共服务的性质和范围，将为政府确定公共服务基本责任边界提供依据。如政府要保证所有公民按受基础教育，但不保证所有公民按受高等教育。对特殊群体来说，政府仅仅提供基本公共服务是不够的，因为政府虽然提供基本生存和发展的必要条件，个体还是无力达到基本生存和发展状态，需要再提供基本公共服务之外的补救性公共服务。因此，对特殊群体政府要担负特殊或额外的责任，需要为其生存和发展提供充分条件。如同现代化概念一样，均等化是个过程。“均等化”是使受益者均质、同等受益的过程。但是，是不是所有公共服务都要实现均等化，目前认识十分模糊。基本公共服务均等化概念不同于公共服务均等化概念。一方面，由于补救性公共服务体现的差异性，使得公共服务均等化的概念不成立；另一方面，硬性强调公共服务均等化，均等化的基准就会由一般基准变为特殊基准，即由基本生存和发展必要条件变为基本生存和发展状态，一般人的自身努力就会被轻视，每个个体有理由要求政府找齐与他人不平均的部分，导致政府行为代替个人努力。在一般意义上，政府提供基本公共服务的目标是为所有公民提供基本生存和发展的必要条件，基本公共服务均等化就是基本生存和发展必要条件的均等化，不是基本生存和发展状态的均等化。如果将基本公共服务均等化理解为基本生存和发展状态的均等化，补救性公共服务的范围就会无限扩大，政府将担负无限责任。基本公共服务具有普适性，人人有机会享用，必然要求实现均等性；非基本公共服务面对特殊群体，随机满足不特定需求，必然要求体现差异性。基本公共服务提供个体基本生存和发展的必要条件，有可能做到均等地设计和度量；非基本公共服务提供个体生存和发展的充分条件，没有可能做到均等地设计和度量。基本公共服务旨在按照相同幅度为每个公民提供基本生存和发展的必要条件，呈现平均垫高效应；非基本公共服务旨在消除特殊群体与基本生存和发展条件的差距，呈现差异填平效应。特殊群体之间存在差异，之间也必然存在差异。因此，只有基本公共服务才存在均等化的问题，才具有均等化的要求，才具各均等化的条件。反过来说，只要提“均等化”，一定是指基本公共服务，因为要求均等化的一定是具备条件的事务。因此，完全可以说，均等化是基本公共服务的应有之义。基本公共服务的主要特征是标准和规格划一，即政府根据经济社会发展状祝对所有社会成员提供同一标准和统一规格的公共服务。对均等化的标准如何确定，国内外学者有不同看法。国内对基本公共服务均等化标准大致有三种理解，即最低标准、平均标准和相等标准。但是标准的确定是以基本生存和发展条件，还是以基本生存和发展状态来确定，是针对区域、身份来确定，还是针对公民个体来确定，并没有清晰的认识。基本生存和发展条件与基本生存和发展状态是两个不同的概念。基本生存和发展条件包括必要条件和充分条件，对一般人来说，政府只通过基本公共服务提供公民生存和发展的必要条件，而达到基本生存和发展状态的充分条件则需要个人来提供。对特殊群体来说，政府不仅要通过基本公共服务提供生存和发展的必要条件，还要通过补救性公共服务提供生存和发展的充分条件，使之达到基本生存和发展状态。基本生存和发展状态应该理解为当地平均生活水平，指个体具各基本生活设施和条件，衣、食、住、行、生、老、病、死等都有保障。用基本生存和发展状态来确定基本公共服务的标准显然不可行，一方面，如果将基本生存和发展状态理解成当地平均生活水平，达到基本生存和发展状态并非易事，需要个体艰辛的努力才能实现。如果将基本生存和发展状态作为衡量基本公共服务的基准，那么，政府将担负十分繁重的责任。政府只能担负使特殊群体达到基本生存和发展状态的责任，不可能担负全体公民达到基本生存和发展状态的责任。因此，以基本生存和发展状态作为衡量基本公共服务的基准，均等化的标准太高了。另一方面，如果将基本生存和发展状态理解成当地平均生活水平，由于城乡之间、地域之间的平均生活水平各异，均等化将无从实现。由于地理条件、文化传统、经济基础、发展阶段、个人票赋等方面的差异，城乡之间、地域之间、群体之间的差距将永远存在。从生存和发展状态的角度，在市场经济条件下，贫富差距、城乡差距、地域差距的存在不可避免，而且合理的差距也是社会公平的体现。既然生存和发展状态的差异不可避免，基本生存和发展状态的均等化就无法实现。公共服务可能起缩小生存和发展状态差距的作用，但解决不了生存和发展状态差距问题，也不能将解决生存和发展状态差距问题作为公共服务的目标。基本生存和发展状态的差距具有客观性和合理性，因此，以基本生存和发展状态作为衡量基本公共服务的基准，均等化的标准无从寻找。如果将基本公共服务功能定位在为公民提供基本生存和发展的必要条件，那么用这种必要条件作为确定基本公共服务的标准是可行的。在理论上，基本生存和发展的必要条件的基准一定低于基本生存和发展状态的基准，因此，以基本生存和发展的必要条件为基准确定基本公共服务的标准，既符合基本公共服务的功能定位，又不至于使政府的公共服务负担过重。同时，公共服务虽然不以解决生存和发展状态差距为目标，但基本公共服务必须以提供基本生存和发展必要条件为目标。从保障生存和发展权的角度，每个公民都应该具各同等的基本生存和发展必要条件，因此，基本生存和发展的必要条件具有超越性和独立性，可以超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体，可以独立于不同生存和发展状态。由基本生存和发展必要条件的超越性和独立性决定，确定基本生存和发展条件的标准在技术上变得可行。根据社会经济发展状祝，完全可以确定哪些条件是公民生存和发展的必要条件，并且随时代变化适度调整。由基本公共服务的普适性决定，基本生存和发展必要条件的标准就是基本公共服务的标准，进而也是基本公共服务均等化的标准。能够确定基本生存和发展必要条件的标准，就能够确定基本公共服务均等化的标准。可以说，基本生存和发展必要条件的标准、基本公共服务的标准、基本公共服务均等化的标准是同一标准。关于基本公共服务均等化的标准是针对区域、身份来确定，还是针对公民个体来确定的问题，在我国几乎没有人认真讨论过。如果基本公共服务均等化的目标是正确的，前面对基本公共服务及其均等化所阐述的观点是成立的，针对地域或身份来确定均等化的标准，就永远不可能实现均等化的目标。原因很简单，按照地域或身份设定均等化的标准，只能是区别对待的标准，在区域内或群体内可能形成均等化的标准，但不可能在全国范围内形成普适性的均等化标准。针对公民个体确定均等化的标准，才能超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体的差异，形成真正具有普适性的标准。根据经济社会发展状祝，从一个公民个体的角度，分析其正常生活所需要的素质、体质、宜居、出行、健康等必要条件，分析其患病、伤残、失业、衰老时生存和发展的必要条件，不仅可以划定基本公共服务的范围，也可以确定基本公共服务的普适性标准。基本公共服务均等化体现为政府超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体的差异，为每个公民提供均等的基本生存和发展必要条件，但井不意味着政府对每个人都提供相同数额的资金投入。确定政府对基本公共服务的投入，有两种方式：一是无条件投入。政府免费提供的基本公共服务标准一旦确定，政府必须无条件投入资金。如政府保证急症病人30分钟得到救护这一均等化标准是一定的，虽然不同地理条件下政府的投入是不同的，政府必须无条件投入。如免除义务教育学杂费这一均等化标准也是一定的，但地域之间、城乡之间学杂费是不同的，政府也必须无条件投入。一是按比例投入。由政府补贴或补助的基本公共服务，如医疗、养老、失业保险，政府需要按比例投入，地区之间可能在投入总额上有差别，但政府投入的比例可以是均等的。总之，基本公共服务只提供公民个体基本生存和发展的必要条件，均等化是基本公共服务的内在要求，针对公民个体生存和发展的必要条件可以确定基本公共服务均等化的标准，基本公共服务均等化不意味着政府投入的均等化。但是，基本公共服务均等化是个十分复杂的问题，需要进行深入的理性思考和精细的制度设计。二、中国实施基本公共服务均等化的现状近年来，“公共服务”一词在官方文件中使用频率较高。但是，什么是公共服务，政府公共服务的边界在哪里，公共服务有哪些主要类别，在法律上和政策上并没有严格界定，内涵和外延一直不够清晰。2005年10月11日中共十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议第一次提出“公共服务均等化”概念。2006年3月11日中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要第一次提出“基本公共服务均等化”概念，此后，“基本公共服务均等化”成为中央文件的正式表述。但是，什么是基本公共服务，基本公共服务与非基本公共服务有什么区别，基本公共服务均等化的确切含义是什么，在法律上和政策上同样没有明确界定，无论是官方，还是学界，理解都十分混乱。在许多场合，“公共服务均等化”、“基本公共服务均等化”，经常被含混使用。由于概念模糊，认识混乱，在谈论基本公共服务均等化的路径和策略时，只能根据自己的理解，围绕被认为属于基本公共服务范畴的事项进行梳理和探讨。在我国，基本公共服务所涵盖的事项被分解在教育、医疗卫生、社会事业、社会保障等项改革之中，循着各项改革的线索，才有可能揭示中国实施基本公共服务均等化的现状。按照促进科学发展和社会和谐的要求，中国将基本公共服务事项纳入以改善民生为重点的社会建设范畴当中，并且提出了一系列明确的主张。如坚持基础教育的公益性质，努力实现教育公平；坚持公共医疗卫生的公益性质，努力构建公共卫生服务体系；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；坚持实施积极的就业政策，健全公共就业服务体系；正确处理初次分配和再分配中效率和公平的关系，再分配更加注重公平。近年来，中央和地方政府及其部门，按照逐步实现基本公共服务均等化目标，在体制改革、制度安排和机制建设上都进行了积极的探索，对全面履行政府职能、提高公共服务水平、改善民生起了积极的作用。但是，推进基本公共服务均等化的工作刚刚起步，还不能说己经形成了符合基本公共服务均等化特性的路径。纵观推进基本公共服务事项发展的现行政策，基本公共服务均等化的现实路径大体上可以判定为修补型路径。修补型路径的主要特点在于，以共同体（地域或群体）为本位，在原有基本公共服务事项的基础上，实现基本公共服务制度的全面覆盖，以体制性改革为重点，填补地域、群体之间基本公共服务的差距，逐步实现基本公共服务均等化。中国传统社会是典刑的身份社会，身份的划分在于共同体的类别，身份的高低在于共同体的地位，在此意义上，中国传统社会被认为是共同体本位的社会。在计划经济时期，共同体本位的意识被强化，制度设计基本上以共同体为本位。改革开放以来，共同体本位意识逐渐淡化，但制度设计仍然带着浓烈的共同体本位的文化传统。从基本公共服务事项的制度设计来说，以共同体为本位的痕迹同样十分明显。如义务教育被区分为农村义务教育和城市义务教育，2007年取消了全国农村义务教育学杂费，2008年取消全国城市义务教育学杂费。医疗卫生服务体系被区分为农村医疗卫生服务体系和城市医疗卫生服务体系，医疗保险制度在城镇职工基本医疗保险制度的基础上，增加了城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。在城镇企事业单位失业保险制度的基础上，增加了城市居民最低生活保障、农村最低生活保障制度，党政机关干部还没有失业保险制度。机关事业单位仍然适用原有退休养老制度（新聘人员除外），在城镇职工基本养老保险制度的基础上，正在研究制定事业单位养老保险、新型农村养老保险制度。农民工是游离于城市和乡村之间的特殊群体，对农民工的养老、失业、医疗保险制度各地有不同的规定。在适用医疗保险制度上，农民工区分为签订劳动合同的和未签订劳动合同的，签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情祝，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。对被征地农民一些地方制定了相应社会保障制度，国家正在研究统一的社会保障制度。对农民工子女入学问题各地根据自身特点采用不同的制度。在修补型路径下，原有基础制度是以共同体为本位的，新的制度同样摆脱不了原有的思维逻辑。制度安排可以实现对不同地域或群体的全面覆盖，但针对地域或群体的制度设计，使得制度之间在指导思想、工作目标、管理体制、服务标准、费用分担比例、政府补助水平等方面都存在差异。而且受地域之间社会经济发展水平的制约或受群体博弈能力的影响，很难掌控地域或群体之间的平衡，结果是公民个体之间享用基本公共服务服务的程度产生明显差异。比如，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新刑农村合作医疗制度，目前的平均报效率分别是70%和30%。可以说，以共同体为本位的制度安排上的广覆盖，并不是解决基本公共服务均等化的有效途径。原因在于，制度分别覆盖，解决不了公民个体之间可比性问题，等于采用非均等化或差异化的手段来实现均等化的目标，不仅不利于解决原有制度本身的问题，还会使制度安排越来越纷繁复杂和难以驾叹，不可能最终形成普适性的均等化标准，不可能最终实现制度框架的基本统一。而且，针对地域或群体的制度设计，不可能明确区分基本公共服务与非基本公共服务的界限，容易导致用补救性公共服务的方法来解决基本公共服务问题，使政府的公共服务支出没有边界。2005年以来提出“公共服务均等化”或“基本公共服务均等化”，都离不开“完善公共财政体系”、“理顺财政管理体制”、“完善公共财政制度”等相关表述，其基本意图是通过财政体制和制度改革，“逐步缩小地区间基本公共服务差距”。提供基本公共服务是政府的重要职能，实现基本公共服务均等化离不开公共财政支持，通过完价财政体制和制度实现基本公共服务均等化的思路没有问题。问题在于，现行财政体制和制度是否能够承载推进基本公共服务均等化的任务。公共财政制度中与基本公共服务均等化关系最为密切的是转移支付制度。1994年以前，我国实行财政包干体制。我国财政转移支付制度是在1994年分税制改革以后推行的，实行的是以中央对地方转移支付为下的制度，是纵向的转移支付。目前，我国的财政转移支付主要是由体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付构成。现阶段我国财政转移支付总量持续增长，对弥补地方财力不足、支持重大经济改革、促进地方相对均衡发展起了积极作用，但存在的问题同样不容忽视。第一，逆向调节。转移支付中保留了维持既得利益的体制性转移支付，由于经济发展水平存在差异，越是经济不发达的地区，体制性补助就越少，实际上起到了逆向调节的作用，不利于区域间差距的缩小。偏离了均等化目标。2005年体制性转移支付4143亿元，占整个中央转移支付的36%，分别高于财力性转移支付和专项转移支付。第一，归类不准。有些新增转移支付项目被随意归入原有支付类别，如调整工资性转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税和降低农业税税率转移支付等带有专项性质项目被归入财力性转移支付范围。专项转移支付种类繁多，几乎涵盖了所有支出利目，2005年中央专项拨款多达239种，总量达3517亿元，占中央转移支付的31%。其中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金15637亿元。第二，项目零散。2005年，中央按项目分配的专项转移支付具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每项436万元。某省财政厅在分配2005年中央切块下达的残疾人事业费62万元时，将其中的434万元分配到了9个地州，平均每个地州不足5万元。第四，管理混乱。一是多头管理，2005年，中央参与转移支付资金分配的部门多达37个；一是规避监督，贵州、石南、辽宁等20个省（区）、市本级预算共编报中央税收返还和补助收入344427亿元，仅为当年中央实际补助数的445%，使地方人大难以实施有效的监督。二是程序随意，2005年年中央补助地方的239种专款中，有65种没有管理办法或管理办法没有公开，使得地方政府的公关和博弈能力得以发挥作用。中国的改革是以体制改革为先导的，体制在本质上是部门（条）之间和层级政府（块）之间的关系，即各种共同体之间的关系。因此，体制改革的重点是解决条块关系或共同体之间的关系。转移支付制度之所以被看作财政体制的重要组成部分，就是因为涉及共同体之间权力和利益的分配。转移支付中体制性转移支付的比重较大，说明我国现行财政体制是对原有财政体制的修补，与改革前的财政包干体制具有传承关系，井没有彻底摆脱旧体制的梗桔，也没有革除旧体制的弊端。转移支付资金归类不准，多头管理，按项目分配，按层级分解，说明现行财政体制的着眼点仍然在于解决地域或群体之间利益分配问题，实现基本公共服务均等化的理念在财政体制上还没有真正体现，仍然属于以共同体为本位的体制，还称不上是以公民个体为本位的公共财政体制。财政资金脱离针对公民个体的均等化标准，在部门之间、层级政府之间流转，实化了共同体的利益，虚化了公民个体的利益。以共同体为本位的体制设计，按条块划拨转移支付资金，不可能理清基本公共服务与其他公共服务之间的界限；不可能形成统一的基本公共服务基准；不可能消除体制内部的消耗和截留；不可能消除中央与地方之间、地方之间、群体之间的博弈。化解共同体之间的因博弈产生的矛后，寻求共同体之间的利益平衡，需要领导人具备超常的判断力和协调力。修补刑的基本公共服务均等化路径必然影响现实策略的选择。现行的推进公共服务的策略基本上可以判定为模糊性策略，即不去界定公共服务到底是什么，不去区分基本公共服务和非基本公共服务，先根据现实需要解决覆盖各个地域、各类群体的制度安排问题，解决地域、群体内部的均等化问题，再随着经济社会的发展解决地域间、群体间的均等化问题。总之，基本公共服务均等化需要从公民个体的角度加以度量，现行基本公共服务制度和财政制度是从共同体的角度来安排的。因此，现行制度安排形成的路径和策略与均等化的目标是不一致的三、中国基本公共服务均等化的路径和策略改革开放以来，中国坚持不懈地推进经济体制改革，始终坚持通过改革解放生产力的基本理念，始终坚持通过改革促进发展的基本路径。通过改革，保持经济持续快速增长，国家财政收入连续大幅度提高，为强化政府公共服务能力，实现公共服务均等化奠定了坚实的财力基础。我国改革开放30年来，经济持续高速增氏，年均增长率近10%。2007年，我国经济在经过近30年年均增长98%基础上的又创新高，增长速度为13%。按现有人民币和美元的汇率计算，2007年中国的CDP总额是361万亿美元（亿元），成为世界第三大的经济体，财政收入总量为51万亿元。中国CDP总量虽居世界第三，但按13亿人口平均，还属于典型的发展中国家。2006年按人均CDP计算，美国人均CDP 42000美元，日本人均41480美元，德国人均39710美元，俄罗斯人均8030美元。而中国2007年按全国CDP总量361万亿美元计算，人均只有2610多美元，在世界上排名104多位。我国将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛后仍然是我国社会的主要矛盾，统筹兼顾各方面利益任务艰巨而繁重。特别要看到，我国己进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。错综复杂的现实导致全方位的利益博弈格局：个人之间的博弈、个人与组织之间的博弈、公众与政府之间的博弈、群体之间的博弈、群体与政府之间的博弈、企业之间的博弈、企业与政府的博弈、地方政府内部和地方政府之间的博弈、地方政府与中央政府之间的博弈、政府部门之间的博弈、政府部门之间非政府组织之间的博弈、非政府组织与政府的博弈。全方位的对策与反对策博弈，增加了社会各方面、各阶层的矛后，增强了改革和发展的难度。在相当长的时期内，我国政府仍将面临较为复杂的国际环境和特定的经济、社会和文化背景，仍然需要在一个时期同时完成多重任务，既要促进经济发展，又要保证社会和谐；既要追求效率，又要维护公平；既要追求增氏，又要关注民生；既要推进改革，又要保持稳定；既要强化管制，又要强化服务；既要对外开放，又要规避风险；既要传承文化，又要与时俱进。面对错综复杂的局面，要想形成清晰的基本公共服务均等化的路径和策略绝非易事。尽管如此，按照基本公共服务的规定性，对基本公共服务均等化的路径和策略进行理性思考仍然是十分必要的。既然逐步实现基本公共服务均等化是既定目标，回答如何实现目标的路径和策略在理论上和实践上都是有价值的。根据对基本公共服务及其均等化的理解，并结合我国实施基本公共服务均等化的实践，笔者认为，中国实现基本公共服务均等化，应该采取再造型路径和清晰性策略。设计中国基本公共服务均等化的再造型路径，主要考虑以下几个方面：第一，合理界定基本公共服务的范围。以普适性为原则，合理区分基本公共服务和非基本公共服务，明确了基本公共服务的边界，也就明确了需要均等化的公共服务的边界，也就明确了政府均等提供公共服务的边界。第二，科学认定基本公共服务的标准。以市场经济体制为基础，