公共管理学（昆明）.ppt

公共管理学,政治是我的责任，科学是我的爱好富兰克林,中文名称：公共管理学英文名称：PublicManagement主持人：倪星教授、博导电话mail：nixing,从“中国之谜”说开去,中国崩溃中国奇迹中国之谜自然解读：人力资源、市场、产业转移经济解读：储蓄率、投资率、外向型、企业家文化解读：重教育、重储蓄、尊重权威政治解读：集权优势、稳定、领导人的智慧公共部门领导与创新解读,典型案例1：公共政策的经济学典型案例2：弗里德曼与“教育券”,行政管理案例库,第一讲公共管理学与中国世纪第二讲公共管理学的沿革第三讲公共管理的主体第四讲公共管理的目标第五讲公共管理的职能第六讲公共管理的过程第七讲公共管理的责任第八讲公共部门绩效管理第九讲公共管理创新,公共管理学与中国世纪,第一节社会环境的变化与全球性公共管理改革的浪潮一、当代公共管理改革的社会背景1、国际竞争：全球化2、科技进步：信息化3、财政压力：赤字中的民主4、政府失灵：官僚制的弊端5、民众呼声：私营部门的示范效应6、理论创新：新公共管理二、当代公共管理改革的主要模式1、调适型改革：西方发达国家2、转轨型改革：原苏联、东欧、中国3、发展型改革：第三世界国家,三、西方公共管理改革的主要内容1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标4、从规章到使命：精简、竞争、效能5、从投入到结果：结果导向、绩效管理6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心7、从浪费到收益：寻求收益8、事先预防而不是事后治疗9、从集权到分权：参与、协作、扁平化10、市场导向：通过市场力量进行变革,第二节中国公共管理改革的理论与实践一、当代公共管理改革的主导理论1、公共选择理论2、新管理主义3、治理理论二、中国公共管理改革的价值诉求1、民主的再思考2、公平的呼吁3、效率的追求三、中国公共管理改革的实践趋势1、民主行政民意行政法治行政责任行政透明行政,2、公平行政亲民行政亲市场行政廉洁行政3、效率行政精干行政专业行政技术行政均权行政,第三节社会治理模式的变迁与公共管理学的兴起一、规制型管理模式（一）古典组织理论的管理原则1、目标导向2、专业化分工3、指挥统一3、层级节制（连续分级）4、权责相称5、授权6、管理层次与管理幅度相适应7、精简节约,（二）规制型管理的一般方法规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理，要求在组织内部进行专业分工、层级节制和严格规范，以此提高组织绩效、实现组织目标。1、组织标准化（1）分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。（2）工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明，规定其完成工作的数量、质量、时间和程序。（3）人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都,有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量完成职位任务。2、工作秩序化（1）建立联系。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。（2）理顺关系。理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。（3）杜绝随意性。与此同时，它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使行政组织成为一架精密的机器。,3、管理规范化（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。,（三）评价1、优点规制型管理方法是工业革命的产物，它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。在此前的传统农业社会，行政组织的管理往往是领导者凭借个人经验进行的，缺乏合理的分工、明确的制度与严格的制约，管理方法的零散杂乱在组织中造成了混乱无序、人心涣散、滥用权利、徇私舞弊、贪污腐败、裙带作风、效率低下等恶果。规制型管理追求理性和效率，其目的是排除人的情感,因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。2、缺点（1）规制型管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；（3）排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任；（4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。,二、情感型管理模式（一）行为主义的管理原则1、以人为本2、人与组织平衡3、正式组织与非正式组织平衡4、激励、沟通、参与、协调（二）情感型管理的一般方法情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。,1、激励组织是人的集合体，组织的活动是由人来进行的；只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的士气，行政组织才能实现较好的绩效。激励就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。当人受到某种刺激后，产生了一定的需求，形成为了行为动机，然后开始行动。需求是激励中的主要因素，没有需求就不能产生行动。情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求，行政领导者只有针对人的不同需求，分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物，才能最大限度地激发人的工作热情。,2、沟通人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除矛盾，达到相互信任和了解，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的相互沟通，从而使组织成员之间达到相互了解和信任，形成良好的人际关系，产生强大的内聚力，以完成组织的目标。沟通是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政组织以生命力。如果没有沟通，行政组织的活动就无法进行。,3、参与一切管理活动都应该以调动人的积极性、发掘人的潜能为根本。参与管理的方法充分肯定人性的积极面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。参与管理方法认为组织管理的最佳境界，就是组织成员把组织任务当成自身之事。而要达到这种境界，组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系，即个人努力工作，组织创造条件让个人了解并参与制定与之有关的组织目标、计划与规范。,4、协调协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的工作关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突，具体分析其原因，并采用各种措施加以疏导，保证行政组织内部形成一种良好的合作关系，将组织各部门、各成员的努力统一到组织的总体目标上来，和谐一致，高效地完成工作任务。在行政组织的自身管理中，既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调，又包括了该组织与外部其他组织和环境之间协调活动。,（三）评价1、作用在某种意义上，情感型管理方法就是一种以人为本的管理方法。人毕竟不是机器，人是有感情的动物，存在着各种复杂的心理活动和情感需要。在行政组织的管理中，去掉人的某些不当情感是无可非议的。但这并不意味着要将人的一切情感都毫无例外地排除掉。随着社会实践的发展，管理学者发现，在组织管理中适当地运用一定的情感因素，不仅可以满足组织成员本身的需要，而且可以大幅度提高组织的绩效水平。,情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识，推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。2、注意（1）情感型管理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的基础上发挥作用的。（2）情感型管理的作用是有限的，只是在微型组织和处于危机的组织中发挥巨大作用。（3）情感型管理与传统型管理存在着共同之处，容易造成混淆。（4）情感型管理也是将绩效放在首位的。,三、后规制型管理模式（一）公共行政的传统信条1、政治中立2、层级制和规则化3、永久性和稳定性4、制度化的文官制5、严格的内部管制6、平等化,（二）治理创新1、市场化政府MarketModel2、参与式政府ParticipatoryState3、弹性化政府FlexibleGovernment4、解制式政府DeregulatedGovernment,四、公共管理学的逻辑框架（一）私人管理与公共管理BusinessManagementvs.PublicManagementPrivatevs.PublicManagementvs.Administration（二）公共管理的构成要素1、主体公共组织及其工作人员2、对象公共问题、公共事务3、目的公共利益4、手段公共权力,（三）公共管理的价值追求1、公共性2、民主性3、回应性4、竞争性5、透明性6、参与性7、服务性8、效能性9、责任性10、有限性,31,第二讲公共管理学的沿革一、公共管理学的涵义和内容二、公共管理学的沿革与发展,32,一、公共管理学的涵义和内容,（一）公共管理学的涵义在英语中，Publicadministration（公共行政）和Publicmanagement（公共管理）是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是MasterofPublicAdministration(MPA)在西方文献中，对作为学科的Publicmanagement主要有三种理解：,33,一是将公共管理学等同于公共行政学,常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆,34,二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科,关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的公共管理精华读物,35,三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架,加森和奥弗曼：美国的公共管理研究佩里和克雷默：公共管理：公共的和私人的观点波齐曼和斯特拉斯曼：公共管理战略,（二）公共管理学的主要研究内容,1、公共管理学的历史发展2、公共管理主体研究3、公共管理过程研究4、公共资源管理研究5、公共管理改革与发展研究,二、公共管理学的沿革与发展,38,（一）传统公共行政学阶段（19世纪末至20世纪40年代中）,“行政学”一词，由德国学者史坦因于1865年最早提出，但当时所讲的行政学，主要是指行政法。1887年，美国威尔逊行政学之研究成为公共行政学诞生的象征性标志。,39,传统行政学理论基础之一：威尔逊、古德诺关于政治与行政的“二分法”思想和马克斯韦伯的官僚制理论,威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分基础上，并由古德诺系统发挥韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响,40,传统行政学理论基础之二：科学管理学派,泰罗：科学管理原理（1911年）法约尔：工业管理与一般管理（1929年）,41,传统公共行政学的代表作：,怀特：行政学导论（1926年），该书把行政学研究内容归纳为组织、人事、财务、法规四部分。这是美国第一部行政学的教科书威洛比：公共行政学原理（1927年）代表性论文：古利克和厄威克：行政科学论文集（1937年）将公共行政学归纳为著名的“POSDCORB”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项职能,传统公共行政学的主要特征：,采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域政治行政二分法成为理论基础致力于行政管理的一般或普遍原则的探索强调以效率原则作为最高标准,（二）行政学学派分流阶段（20世纪40年代末至70年代）,20世纪40年代末，著名的管理决策专家赫伯特西蒙（Simon,1947）出版了行政行为一书，稍后，另一位重要的行政学者瓦尔多（Waldo,1948）出版了行政国家一书。两位学者及其著述凸显了公共行政学中两种学术旨趣之争：实证取向的公共行政学，还是价值取向的公共行政学？1952年，西蒙与瓦尔多之间就此发生辩论。这场著名的“西-瓦之辩”(Waldo,1952;Simon,1952)正式结束了公共行政学的古典时期。,自那以后，美国公共行政学分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段。公共行政学的“身份危机”也伴随而来。进入70年代后，公共行政学界进一步出现了大分裂，除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外，还产生了以下三个流派：,1、新公共行政学。新公共行政学作为一个学派，主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上，强调公共行政应该追求社会公正，不能仅仅追求“效率”。这一派的代表人物有瓦尔多（Waldo）和弗里德利克森（Friederickson）等。,2、公共政策学派。这一派的学者刻意与古典公共行政学划清界限。其中一个重要表现在于，他们强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者，而不是在行政机关里处理日常事务的小公务员。在公共政策学派这里，经济学理论和数量方法被大量引进而成为大学里的主要课程，而传统公共行政学中的行政法等内容则被忽略。,3、公共选择学派。这一派的领军人物是著名学者奥斯特罗姆夫妇（VincentOstrom2、集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代,在新环境中资源配置和服务供给的决策下放到第一线的部门;3、灵活性,特别是允许政府部门去探索提供公共服务的更为高效的其它模式;4、在公共服务的供给当中,效率成为一个核心的概念,其中包括在政府部门内确立生产率目标以及促进部门间的竞争;5、加强政府核心部门的战略规划能力,从而引导政府的长期发展,使之更灵活、更自动、更高效地对外部变化做出反应。,OECD：新公共管理是公共管理的新范式，旨在分权化的公共部门中促进绩效导向的组织文化,1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标4、从规章到使命：精简、竞争、效能5、从投入到结果：结果导向、绩效管理6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心7、从浪费到收益：讲究收益8、事先预防而不是事后治疗9、从集权到分权：参与、协作、扁平化10、市场导向：通过市场力量进行变革,奥斯本、盖布勒：用企业家精神改革政府,登哈特：新公共服务,1、服务而非掌舵：公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。2、公共利益是目标而非副产品：公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。3、战略地思考，民主地行动4、服务于公民而不是顾客5、责任并不是单一的：公务员不应当仅仅关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。6、重视人而不只是生产率：公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务,一、全球性公共管理改革浪潮与政府绩效问题的突显二、政府绩效管理的一般理论与方法三、西方主要国家政府绩效管理实践四、中国政府绩效管理实践五、中国政府绩效管理创新,绩效管理在政府管理系统中的核心地位,绩效管理的三个层面,员工绩效,部门绩效,组织绩效,效率,绩效管理的必要性,改进组织管理的手段组织价值分配的基础组织实施其战略的载体构建和强化组织文化的工具员工个人的需要,绩效管理的功能,国外绩效管理发展阶段,商品人金钱人社会人复杂人观念人,劳资双方的关系是以商品、劳动力、货币、工资、交换关系为基础,追求“事”与“人”的配合，实现人与其工作完善地结合在一起,把人力看作一种具有能动性、高增值性的特殊资源,实现了人力资源的系统化管理,“以人为本”,国内绩效管理发展阶段,绩效考核阶段70年代末到90年代初，国外先进的管理思想开始涌入国内，绩效考核手段逐步丰富。90年代初到20世纪末，我国人力资源开始走向以考核为基础的能力主义管理路线。,人事考核阶段新中国成立到70年代初，实行的是计划经济体制，以行政权力为一切组织管理的基础，考核手段单一。,绩效管理阶段人们对人力资源管理理论和实践研究更加重视，绩效管理逐渐成为一个被广泛认可的人力资源管理过程。,1,2,3,绩效管理的一般理论基础,控制论,系统论,信息论,3.帮助我们全面、系统、完整地研究分析绩效管理；绩效管理各环节之间的关系及相互影响；准确定位绩效管理在组织战略中的位置及关系。,1.可以充分认识绩效管理各个环节的功能，设计控制节点，实现绩效管理的目标,2.对绩效管理系统的形成、指标的确定、绩效管理系统运行的指导作用是非常明显的,目标管理理论,激励理论,成本收益理论,权变理论,信息市场理论,代理学说,绩效管理直接理论基础,绩效管理的直接理论基础,1.说明绩效管理是必不可少的环节，为绩效管理提供了可行性论证,2.需要激励模式：超越自我，实现价值；动机-目标激励：绩效目标要适度；权衡激励：使员工有公平感；强化激励：重视绩效考核结果的运用。,3.绩效管理的直接成本与机会成本之和应小于绩效管理带来的现实收益与潜在收益之和,4.对代理人形成有效的激励和约束机制，绩效指标由下而上多次反复确定,5.应考虑获取信息的成本，形成“经济”的绩效管理系统,6.不存在对所有组织都适合的最优绩效管理系统，应根据具体情况随时调整,绩效管理的一般流程,绩效计划,管理者与员工沟通,绩效实施,绩效考核,绩效反馈,结果应用,招聘和选择,沟通改进工作,薪酬及奖金分配,职位调整,培训与再教育,人力资源规划和开发,正确处理内部员工关系,绩效管理的主要方法,绩效管理的主要方法,KPI通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可运作的近期目标的,通过对财务面、客户面、内部运营面以及员工学习与成长面的一些量化指标来对企业实施全面管理。把战略变成可实现、可度量的指标，并对指标进行排序，保证组织整体和局部的行,360度绩效考核，是基于上司、下属、同事、顾客等多方面收集信息，提供反馈并评估绩效的方法。,EVA的基本含义是指，公司的剩余收入必须大到能够弥补投资风险，或者说是企业净经营利润减去所投入的资本的费用后的差额。,关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）,平衡记分卡法（BalancedScoreCard，BSC）,360度绩效考核法,经济增加值（EconomicValueAdded，EVA）,工具，是绩效管理系统的基础。,动与战略目标和年度目标相一致。,经济增加值源于诺贝尔经济学奖获得者默顿.米勒关于公司价值的经济模型。,360度绩效考核法自20世纪90年代以来迅速为国际上许多组织、尤其企业所采用。,关键绩效指标是用于考核和管理被考核者绩效的可量化的或可行为化的标准体系关键绩效指标体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标通过在关键绩效指标上达成的承诺，员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面的沟通。,关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）,组织目标,关键业绩指标,岗位职责,从远景到目标的转换：KPI指标,确定工作产出,建立考核指标,审核KPI指标,设定考核标准,1、明确组织目标，自上而下逐级确认增值产出2、绘制客户关系图3、为各项工作产出划分权重,1、针对不同产出确定使用的指标类型2、利用SMART原则设计考核指标3、为各项考核指标划分权重,1、设定基本标准与卓越标准2、确定由谁来绩效考核3、明确如何对各项标准进行考核,1、指标与标准的客观性2、全面性3、可操作性4、提供反馈及修正信息,修正,修正,修正,反馈,一、工作产出的确定1、步骤明确组织目标，自上而下逐级确认增值产出绘制客户关系图，明确工作产出为各项工作划分权重2、基本原则增值产出客户导向结果优先设定权重,二、建立考核指标1、步骤针对不同的工作产出确定使用的指标类型利用SMART原则设计考核指标为各项考核指标划分权重2、原则Specific具体的Measurable可度量的Attainable可实现的Time-bound有时限的,三、设定考核指标标准1、步骤设定基本标准与卓越标准确定由谁来进行考核明确如何对各项标准进行考核2、原则指标与标准基本标准与卓越标准对绩效表现的追踪,四、审核KPI指标1、审核指标与标准的客观性指标与标准的全面性指标与标准的可操作性2、提供反馈及修正信息,平衡记分卡法从四个角度关注组织绩效：顾客、内部流程、学习与发展、财务角度平衡记分卡具有战略管理功能可以有效地推动组织变革是一套完整的组织评估系统是一套系统的管理控制系统可以实现有效的激励,平衡记分卡法（BalancedScorecard，BSC）,营利性组织的平衡记分卡,远景与战略,财务维度,内部业务流程维度,顾客维度,学习与成长维度,政府部门的平衡记分卡,远景与战略,受众服务（顾客维度）,内部管理（业务流程维度）,业绩结果（财务维度）,创新与学习（学习成长维度）,一、基本思想1、顾客角度顾客如何看待我们？组织为了获得长远的财务业绩，就必须创造出让客户满意的产品和服务。2、内部流程角度我们必须擅长什么？从满足投资者和客户需要的角度出发，从价值链上针对内部业务流程进行分析。3、学习与发展角度我们能否继续提高并创造价值？这为其他领域的绩效突破提供手段。4、财务角度我们怎样满足企业的所有者？组织必须以赢利作为生存和发展的基础，组织所有的改善都应该最终归于财务目标的实现。,二、平衡记分卡与各考核指标间的因果关系链,三、平衡记分卡的指标体系（一）财务衡量指标体系1、财务效益状况指标：净资产收益率、总资产报酬率、销售利润率、成本费用率2、资产运营状态指标：总资产周转率、流动资产周转率、存货周转率、应收账款周转率3、债务偿还指标：资产负债表、流动比率、速动比率、现金流动负债率、长期资产适合率4、成长性指标：销售增长率、人均销售增长率、人均利润增长率、总资产增长率5、其他财务指标：投资回报率、资本保值增值率、社会贡献率、总资产贡献率、全员劳动生产率、产品销售率、附加价值率,（二）客户导向型指标体系1、市场占有率2、客户维持率：老客户增减情况、顾客忠诚度（老顾客业务成长率）、新客户开发率、顾客满意度、顾客获利率3、产品和服务的属性：时间、品质、价格、形象和商誉（三）内部流程指标体系1、新产品推出能力2、设计能力3、技术水准4、制造效率5、安全性6、售后服务,（四）学习、创新与成长指标体系1、员工能力2、信息系统状况3、员工参与度4、新产品开发5、制造改善情况,平衡记分卡,1.说明远景*阐明远景*达成共识,2.沟通*沟通与教育*设定目标*连接报酬与测评指标,4.反馈与学习*明确对远景的共识*提供战略反馈*促进战略考察与学习,3.业务规划*设定目标*使战略新举措保持一致*分配资源*建立标尺,四、平衡记分卡的基本程序,员工自己,上司,同事,客户,下属,小组,360度绩效考核法,360度绩效考核法：通过上司、同事、下属、客户、等等方面的信息反馈，尽可能结合所有的信息，给员工提供一个最正确的考核结果。1、比较公平公正2、加强了部门之间的沟通3、人事部门据此开展工作比较容易,一、全球性公共管理改革浪潮与政府绩效问题的突显二、政府绩效管理的一般理论与方法三、西方主要国家政府绩效管理实践四、中国政府绩效管理实践五、中国政府绩效管理创新,政府绩效管理概述（一）绩效管理的涵义（二）绩效管理的框架流程（三）绩效管理的实施机制,（一）绩效管理的内涵绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”。美国总审计署,（二）绩效管理的框架流程,（三）绩效管理的实施机制1.法律基础政府绩效与结果法2.正面指导：管理和预算办公室3.审核督察：政府责任办公室,战略规划（一）系统的使命陈述（二）目标体系的确定（三）手段和策略描述（四）外部因素和风险分析,（一）系统的使命陈述使命接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”。组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。系统使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。,劳工部职业安全与健康管理局：促进和保障工作场所的安全和健康，减少疾病和伤亡。美国商务部：创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。,美国空军（20年战略规划）使命：通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国核心能力：天空和太空优势精确打击能力全球打击能力信息优势全球快速部署能力高效战场保障能力,使命陈述的作用和意义反映了管理理念的转变绩效管理其他环节的前提,（二）目标体系的确定1目标的层级体系2目标的表述方式3.目标设立的原则,1.目标的层级体系,战略目标1：更安全的交通l高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一l商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1l铁路运输事故和意外中断率降低到16.14l市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488l管道运输总事故数降低到每年307次,2目标的表述方式定量目标可直接测定的目标评估为基础的目标,3.目标设立的原则与使命一致的原则公民为本的原则结果导向的原则,（三）手段和策略描述1相关概念2案例：策略与目标的调协3案例：手段与目标的调协,1相关概念策略：管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等。手段：拥有的资源，包括人力、物力、财力和信息等资源。手段和策略描述的核心是“调协”，围绕目标实现的需要进行管理改革和创新，按照目标实现的需要配置资源，从而确保目标的实现。,2.策略与目标调协：联邦紧急事务管理局使命：减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失；整体灾害观：突发事件具共性特征，导致共性需求；管理环节：灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建；工作重点：从以前的后两个环节转到前两个环节；伙伴关系：与地方政府、建筑业、保险公司合作。,3.手段/目标调协：DOC分目标预算申请,（四）外部因素和风险分析1外部因素和内部风险界定2分析描述的具体内容,2分析描述的具体内容确认并界定各个关键因素因素与目标之间内在联系特定目标的实现如何受制约化解内部风险的主要措施,USDOC外部因素描述（战略规划）国外经济市场绩效：国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响美元增值会增加美国产品的出口难度汇率的不稳定性国外政治环境：政治不稳定/战争会破坏商务基础机构新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍国内经济/政治环境：经济滑坡会降低美国的出口额政治气候变化会影响贸易工作的重点（如开发中国市场）资源保证：促进贸易的新创议或项目需要预算的增加，或者限制其他活动,USDOC外部因素描述（年度计划）,年度绩效计划（一）目标体系及其分解（二）跨部门合作机制（三）信息核实方式（四）绩效协议,（二）跨部门合作机制1跨部门关系确认2领导协调机制3信息共享机制4合作的激励机制,（三）信息核实和确认的方式年度指标：首次从事出口的小企业2.65万家,（四）绩效协议1主要内容2.基本理念,绩效报告与信息利用（一）绩效状况监测和反馈（二）年度绩效报告（三）绩效信息利用,（一）绩效状况监测和反馈,记分卡：竞争性外源采购档次划分标准,（二）年度绩效报告1绩效水平展示2未尽目标原因解释,1绩效水平展示实际与目标纵向比较横向比较,美国交通部2002年绩效水平展示,英国环境部绩效水平展示：温室气体,2未尽目标原因解释一般性解释具体解释,需提供详细解释的四种情况项目或单位主管注意到绩效差距及其对总目标的影响，向上级通报了自己的担心。项目或单位主管正在采取切实的行动，力图解决出现的问题；根据实际绩效水平的长期状况，部门准备未来几年中降低绩效指标；外部主体有可能做出判断，某一绩效差距较大且会产生实质性影响。,英国环境部：绩效指标“2001年底前，疯牛病发病数降低到650例以下”，实际情况为781。该部的解释是：“三龄屠宰计划”（即3岁以上的牛全部宰杀）由于“口蹄疫”的暴发而暂停7个月，这些“老龄牛”最终出现疯牛病的比例较高。,USDOC（2003）目标：“与公私机构建立的促进出口的新伙伴关系数目为50”，实际结果为88，超额完成75%。实际水平与绩效目标之间的差距可归因于“绩效指标确定中经验不足”。这一具体测度应用仅一年多，缺乏相关的基线数据，也没有开发出一个适当的模型，能根据经济、政治和社会等变量来预测政企伙伴关系的发展趋势。所以，今后几年中指标的确定还需要摸索。,（三）绩效信息的利用1绩效奖惩2责任与灵活性交易3诊断与指导4.绩效预算,机构和管理改革的相对地位有别于大多数先前的美国政府改革，NPR不曾考虑过政府机构的重组。它强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。简芳汀构建虚拟政府克林顿政府改革模式：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革，旨在改变公务员的行为而非改变组织结构。唐纳德凯特尔全球公共管理的革命,政策与管理改革的相对地位我们所面临的最大问题不是来自政策，而是来自于管理。总统不再任命税法律师领导国内税务局，这是史无前例的重大决定。其背后的考虑是，税务政策主要由财政部制定，国内税务局面临的是系统的管理问题，我们需要系统管理方面的人才。我们把这一思路贯彻始终。这是一个根本性的变化。我们称之为“配置适当的大脑芯片”。伊莲凯马克戈尔高级顾问,3.政府绩效评估系统3.1政府绩效评估指标：（a）投入指标（Inputindicators）。这将测量某一项目消耗的资源，诸如提供一项服务所需全部雇员支出的总费用。（b）产出指标（Outputindicators）.这将报告产品数量，或为服务群体提供的服务单位（unitsofservice）.它们同样包括“工作量”评估，反映生产一个产品或提供一项服务所付出的努力。如铺路的里程、学校通过高中熟练程度考试(highschoolproficiencytest)的学生人数。,（c）后果指标（Outcomeindicators）.这将评估报告项目与服务结果。后果指标拥有定量与定性方面特性。后果指标的例子包括：参与一项职业培训项目后6个月之内就业的人数;感到他们的邻居安全的居民百分比。（d）效率与成本效指标（Efficiencyandcost-Effectivenessindicators）。这些评估集中于一个目的是如何达到的，而不是我们取得了什么。,一、全球性公共管理改革浪潮与政府绩效问题的突显二、政府绩效管理的一般理论与方法三、西方主要国家政府绩效管理实践四、中国政府绩效管理实践五、中国政府绩效管理创新,典型案例分析：中国实践,（一）人事部课题组：中国政府绩效评估指标体系（二）北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系（三）福建省莆田市政府绩效评估试点（四）山东省寿光市经济工作综合考核（五）包头市领导干部政绩管理指标体系,（一）人事部课题组：中国政府绩效评估指标体系据中国政府绩效评估研究课题组组长桑助来透露，他们设计的这套评估体系，将用33个指标来评估政府的绩效。这原是国家人事部的课题，由人事部下属的人事科学研究院牵头完成，参与者除了学者，还有地方政府。目前，这一指标体系已经升格为国家社科基金项目。下一步，将会在一些地方实践。认为评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度。,该研究包含下面内容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。其指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标组成。职能指标是评估体系的主体，这些是政府应该解决的基本问题，如果出了问题，政府部门要直接负责。,如果整个评估体系按100分算的话，职能指标至少占60分，影响指标和潜力指标各占20分。影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。潜力指标反映的是政府内部的管理水平。(见下图),（二）北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系,（三）福建省莆田市政府绩效评估试点,（四）山东省寿光市经济工作综合考核,乡镇（街道）经济工作实行点评考核与指标考核相结合，满分为100分，其中点评考核占40分，指标考核占60分。1、点评考核每年组织两次，上半年以工业投入及招商引资为主，占15分；下半年分工业投入及招商引资、农业结构调整、城镇建设三类进行，占25分。在现场观摩点评的基础上，由点评人员无记名投票打分，然后汇总平均。以得分最高者为满分，按照比例折算。2、指标考核,指标考核体系,（五）包头市领导干部政绩管理指标体系,当前我国政府绩效管理中的问题与发达国家的实践相比，我国的地方政府绩效评估“还处在原始的手工业水平上”，存在的问题还是相当突出的。我国的政府绩效评估具有“自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和“封闭神秘性”等特征。,1、政府绩效评估理论和认识上存在的问题1.1绩效评估的知识体系准备严重不足，评估缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性。1.2评估涉及对决策者和执行人员工作成果和能力的鉴别，这使他们感到威胁，因而对评估采取逃避的态度。1.3评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，致使评估的资金投入不足，评估活动常常难以为继。,2、政府绩效评估体制上存在的问题2.1评估多处于自发状态，缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障。2.2评估的主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏权力机关、社会公众对政府的评估。2.3评估往往处于单兵作战的状态，单纯地为了评估而评估，缺乏相应的改革措施与之相配套。,3、政府绩效评估技术和方法上存在的问题3.1评估存在泛经济化的倾向，科学的评估指标体系并未建立起来，片面地强调经济指标。3.2有效的绩效评估信息系统尚未建立起来，评估还存在着大量的信息失真现象，导致评估的结果很难做到客观公正。3.3在评估的方法上，定性分析与定量分析的方法没能很好地结合起来，严重影响了评估的实效。,一、全球性公共管理改革浪潮与政府绩效问题的突显二、政府绩效管理的一般理论与方法三、西方主要国家政府绩效管理实践四、中国政府绩效管理实践五、中国政府绩效管理创新,地方政府绩效管理机制与流程,地方政府绩效评价指标体系的设计思路,地方政府绩效评价指标体系的初步框架,中国地方政府绩效评估指标体系,表三：,（一）中国政府绩效管理的价值标准重构中国政府绩效评估制度必须根据以下价值标准进行彻底重建：1、效率与公平并重“效率优先，兼顾公平”是人们耳熟能详的口号和分配原则，但是，它仅仅是个人收入分配方面的原则，并不是指导政府一切行为的惟一准则，也不应该成为我们评估政绩的排他性价值标准。单纯的效率原则是不完整的正义观，它必将导致等级分明、贫富悬殊、两极分化。市场体制的一个基本要求即是设定每一个竞争者处于同一起跑线上，使每个人获得平等和自由的权利，即所谓“机会均等”。在此基础上，人们根据自己在市场中的努力来获取相应的利益。然而，在实际活动中，人们之间总是存在这样或那样的差别，如家庭状况、身体、智力、受教育程度等方面的差别。市场优胜劣汰所带来的结果必然是,两极分化，并由此而造成下一轮竞争中起点的更大不平等，进而导致“马太效应”：富人越富，穷人越穷。这种结局，当然是不符合社会正义要求的。因此，效率原则必须受到公平原则的约束与限定。经济学意义上的公平原则有以下两层含义：（1）通过劳动而获得的收入被认为是合理的和正当的。（2）在自然平等的意义上，每一个社会成员之间都应当是无差别的。但由于人们在客观的社会结构以及经济活动过程中事实上不平等的存在，人们之间的利益关系始终存在着不平等现象。对此，社会应当做出某种补偿或纠正，以保障获利最少者取得必要的生存和发展资料，此即所谓的“低度人权”。公平原则是对效率原则的规约、限定和矫正。没有公平的效率是不可能的，至少是不能有持续而稳定的经济增长。,2、效率与民主兼顾追求效率是政府绩效管理的核心，高效是社会各界对政府的共同期望。高效的政府意味着运作更好，耗费更少。因此政府绩效评估要充分体现效率原则及其价值。政府要根据经济、效率、效益的标准有效地获取资源和使用资源、清除不必要的重复、降低消耗、增加效益、提高公共服务的质量，以实现政府的目标。但是，追求效率并不意味着要在政府绩效评估中采取唯效率主义，忽视政府的公共性。西方传统的公共行政学把政治与行政相分离，强调效率至上，追求科学化的工具理性，忽视了价值理性，结果反而导致了效率低下和政府的失灵。公共行政本质上是以民主宪政为基础的，如果只强调效率，就会使政府远离社会民主价值。因此，政府绩效评估要将效率与民主相结合。,将效率与民主相结合可以改进政府绩效，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行动负责、对他们的承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目的是否达成。这样可以帮助政府降低成本、提高公共服务的满意程度。总之，评估政府绩效必须以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。3、经济增长与社会发展同步自瓦特改良蒸汽机以来，资本主义的生产方式席卷全球，全世界都成了资本主义的原料产地和商品市场。资本主义世界创造的高度发达的物质文明征服了贫穷落后的亚非拉各国。在内力和外力的共同作用下，它们纷纷采取了“先增长，后分配”的发展战略。这种发展战略实质上只是一种经济增长战略，其价值取向和政策目标就是效率优先，表现在经济生活中就是对GDP的努力追求，对高速度的强烈攀比，而不顾它将导致的严重后果。,我国改革初期同样如此。反映到政绩评估上来，就是以经济增长率、工农业总产值等经济指标评估政府主要领导的政绩，而将教育发展、环境保护、社会保障、政治清廉度等其他方面放在相对次要的地位，甚至不予考虑，忽略不计。幸运的是，单纯的经济增长模式所造成的恶果已经引起了世界各国政府的普遍重视，并且在经济增长与社会的和谐发展上达成了共识。中共十六届三中全会明确提出了科学发展观，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，来推进我国的改革和发展。为了社会的全面发展，我们必须启动经济增长，并保持经济稳定增长的势头。但是，如果政府决策失误，或者机制上存在缺陷，则完全有可能不能实现持续、稳定、健康发展的理想目标。各级政府决不能认为，,只要有经济增长，只要有大规模投资，产业结构就会自然而然地趋于合理，广大人民的福利就会自然而然地逐步提高，分配状况就会自然而然地走向公平，文化教育和卫生状况就会自然而然地日益改进，自然环境就会自然而然地得到保护。政府必须制定一系列的公共政策，采取一系列的有效措施加以调控，保证“可持续发展”目标的实现。所以，我们再也不能仅仅以经济增长指标来评价政府和它的官员，而应该把经济增长和社会发展摆在同等的地位，用全面发展的综合指标来评价政府官员的政绩。,（二）中国政府绩效评估指标体系设计价值标准明确之后，才可以考虑构建具体评估指标体系的问题。中国政府的政绩评估制度，应该根据效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步的价值标准为指导，构建一套科学、合理、符合中国国情的政绩评估指标体系。这是一项极为复杂的工程，但它至少应该包括以下几个方面：1、国民经济（1）GDP总量、人均值及其增长率。各地方政府都应该根据本地区实际情况确定GDP增长率（或经济增长率）目标，但决不能进行攀比，上级政府也不可采取“层层分解，层层加码”的方式将之变成指令性计划。现在，各国一般倾向于把4%的年经济增长率作为理想的目标，并认为物价上涨应控制在年5%以内，这是值得我国政府借鉴的。（见图表：GDP的国际比较）,（2）产业结构。第三产业的兴旺发达，是经济现代化的重要特征。目前，发达国家的第三产业增加值占国民生产总值和第三产业就业人数占社会劳动者的比重大都达到了60%70%，中等发达国家这两者的比重也达到了50%左右，而我国这两者的比重都仅为30%左右。（3）就业率与失业率。提高就业率、降低失业率不仅关系到经济的繁荣，而且关系到社会的稳定和政治的稳定。所以，各国政府都将保持较高的就业率作为任期内的主要目标之一。根据国际经验，大多数国家都把9496%的就业率（即把失业率控制在46%）视作充分就业的水平。2001年年末，我国城镇登记失业率为3.6%，但这并不包括大量的城镇隐性失业人口和农村中的农民。如何有效地缓解中国目前存在的就业压力，政府任重而道远。,2、人民生活（1）人均收入及其增长率、恩格尔系数。改善人民生活水平是一国政府不可推卸的责任，使人民过上富裕的生活是社会主义的应有之义。所以，将人均收入和恩格尔系数纳入政绩评估指标体系是有充足的理由的。我国政府已经宣布中国总体上达到了“小康水平”，2001年的统计公报显示我国城乡居民家庭的恩格尔系数分别为37.9%和47.8%。但是，据联合国粮农组织测算，我国目前的恩格尔系数在50%到60%之间，可见我国居民的生活水平还是相当低的。（2）基尼系数。经济学一般采用基尼系数来判断社会收入分配的平等程度。九十年代，后学术界和国际上都认为中国的基尼系数大于0.4，已经超过了公认的警戒线。这说明我国贫富差距在不断地扩大，它所造成的后果是不可低估的。用基尼系数来评价政绩，有利于促使官员们对贫富差距和社会公平问题给予足够的关注，培养他们的社会公平观念和意识，并通过政府的努力使所有的人都能过上比较富裕的生活。,（3）社会保障（包括社会福利）实施情况。现代社会里，劳动者仅仅依靠自身的收入，无法承担在劳动过程中和日常生活中可能遇到的种种人身不测而带来的巨大开支，在丧失劳动力以后也无法维持基本生活开支。为此，社会保障应运而生，其中包括养老保险金、失业保险金和医疗保险金的筹集率，最低生活保障金的发放率，等等。3、社会发展（1）科技进步。推动科学技术的不断进步也是各级政府的职责所在。用科研成果的数量和质量来评估科技工作的成就最恰当不过了，另外，必要的科研经费（即科技投入）必须得到保证。