从民国江苏抵价券看农地金融工具的创新

从民国江苏抵价券看农地金融工具的创新土地问题是各国由传统社会向现代社会转型过程中绕不过的“坎”，在和平地完成社会转型过程中，金融工具必不可缺。上世纪30年代中期，中国农村危机重重，南京国民政府试图通过土地金融来实行“耕者有其田”的土地政策。江苏率先运用土地金融工具进行土地改革与土地征收的尝试。其中江苏抵价券（农地补偿）与启东的地价券（土地改革）最有特色，而后者因抗战爆发未能实施，这里主要介绍旨在农地补偿的“准土地金融工具”江苏抵价券。1935年，陈果夫主政江苏。其时，江苏在交通、水利等公共事业上的投资项目逐年增加，每年需巨资用于征地，但省内财政吃紧，难以支持。当时又值农业凋敝，失地农民也大多无以生计。陈果夫认为长此以往，不仅有损政府信用，不利全省建设事业的发展，而且增加人民困苦，有违复兴农村的方针。为摆脱这种困境，陈果夫按照补偿农民地价的思路，开发出抵价券这一新的土地金融工具。在陈果夫主导下，江苏省政府拟发行抵价券200万元，专门用于办理公共事业，收用民地，抵给地价之用，并拟具了抵价券发行办法十一条，提请国民党中央政治会议审核。抵价券以江苏省每年应征的田赋省税为担保基金，分百元、十元、五元三种，均为不记名式，年息四厘，分30年还清，每年年底摊还1/30，并付息一次，利随本减，并按券面到期应发本息数目，交纳该年田赋省税，或按期向县政府田赋之省税收入项下兑现现金。该办法经国民党中央政治会议决议通过，1936年2月7日行政院通过该办法。之后，陈果夫在所提整理沿岸农田水利办法大纲中，建议由政府发行地价券，“将江湖堤间已施垦之土地，收归国有，而堤间人民，可持地价券向政府所指定近适宜之地区，购领荒山荒地，从事垦殖”；在所提补充江苏省农民银行关于今后收集资本及经营方法案中，建议政府“拨各县官荒之一部，归农行放租开垦，于垦熟后每五年估价一次，以其所增地价之半值，补充农行资本，等地价达到相当程度，农行得出售之，以其所得全部作为现金资本”。陈果夫所提的两个提案深受抵价券办法的影响。抵价券只作补偿地价之用，而所提地价券办法则重在土地利用；至于荒地充作银行资本金能否可行，关键在于垦殖的成本与地价的增值能否匹配。1935年12月19日，南京政府行政院召集内政部、财政部及江苏省政府相关人员开会讨论该案。其审查意见称：“查此案发行办法所有征用土地希以抵价券给价，按照土地征收法仅能发抵价券三分之一之规定，于法自嫌不符，然就人民方面观察，当兹财政竭蹶之时，地方事业既不能不办，征用土地之后势难一时给现金，则给予抵价券，俾可持以完纳赋税。事实上反较有利。本案原则既已经中央政治会议决议通过，其发行范围及偿还年限、还移费等均经加以修订，似可即依部议，提经院会准予通融核定，仍报告中央政治委员会备案以昭郑重。”经修订的施行稿上，期限由30年减为15年，另外发行范围较前有明确的界定。关于江苏省发行抵价券的消息最早见1935年12月24日新苏报，其具体办法刊登在1936年1月25日的苏省公报（2183）14-5上。1936年3月，江苏正式实行抵价券征收办法，1936年3月14日的青浦众报曾报道：“苏省府发行征用土地给价抵价券办法令各县遵办”，当年4月，江苏省政府对微湖西堤占用的民地以抵价券14万元予以了补偿。由此可见，抵价券真正应用范围有限，发行规模很小。江苏抵价券是类土地公债，专为土地征收补偿而设计的，其期限长达15年之久，规模与流通性有限。抵价券主体是省级政府，它是政府为获得农民的土地而给出的对价，这种对价不是一次性支付，而是以分30年期债券形式分期支付，对于政府来说，缓解了资金压力，对农民来说，获得了长期稳定的收益，与土地公债很相似。不过抵价券看似双赢，其实不然。一来失地农民要在30年内方能获得完全补偿，但“远水”解不了失地农民现时的“近渴”。二来如何保障抵价券在通货膨胀下不贬值也是难题。不过，江苏抵价券虽然实施范围与规模有限，但却为政府在土地征收过程中对农民的权益补偿提供了新的思路。随着当代中国城市化程度的不断加深，土地资本化程度的不断提高，如何探索失地农民的补偿机制问题非常迫切，重温江苏抵价券的实践更加具有现实意义。19781988年，是中国农村改革与发展的黄金时期，联产承包责任制解放了农村生产力，“交足国家的，留足自己的”，农民的剩余显著增加；农民集体企业乡镇企业异军突起，“苏南模式”与“温州模式”巨大成功显示了中国农民的巨大创造力。经过十年的努力，中国农村基本解决了8亿农民的温饱，并且出现了像华西村这样的城镇化乡镇。这些成功除了制度因素外，还有乡镇企业分享了农民集体土地资本收益的原因，被征用土地的农民得到妥善的安置，转为城镇户口并解决就业。进入20世纪90年代后，尤其是近十年来，随着政府对农民集体土地的控制力的不断增强，各地开发区的兴起，相当数量的土地资本收益被瓜分殆尽，而农民除得到一次性征地补偿后，却未获得对未来生活的切实保障。现行征地方式没有形成一个公平合理的利益分配机制，农民无法参与土地增值收益的分配。与城市土地的过度金融化相比，农村土地金融明显不足。主要表现为农村土地不能像市地那样可以用来抵押。原因在于农村土地制度中的产权模糊，农民集体土地所有权虚置，村委会并不能完全代表农民集体的利益，其土地不能以抵押等方式融资。与城市土地不同，农地基本丧失了融资功能，农民的土地资产不能转化为资本化收益。土地流转旨在增加土地的流动性，促进农民土地资本化，然而近年来，由于农村土地流转多半是在村委会主导下完成的，土地流转的利益主体在实际操作中经常虚化，模糊的产权边界及其虚化的土地流转利益主体极大地侵蚀了农民的权益。不少农地在地方政府强行主导的“流转”中变成了市地（商业用途），而农民的补偿远远没有到位，从而引发了大量的群体性社会事件。现在，当务之急是要修改土地法，明确农地应有的权益，避免市地过度金融化和农地金融过度不足，减少地方政府的“搭便车”行为；同时，规范各类土地信用社和所谓的土地银行，重构现有的农村金融体系，尽快建立有中国特色的土地金融市场，探索农地补偿的金融工具，真正让农民的不动产“动”起来。最近国务院有关会议决定提请人大将农地补偿标准提高10倍以上，此项标准的提高非常必要，然而以现金全额补偿的方式值得推敲。首先，10倍的标准过高还是过低尚存疑问。因为土地市场价格也是在不断变化的，目前市地与农地的“剪刀差”太大，一旦农地进入市地市场，未来市地价格跌落也不是没有可能。其次，必须考虑农