--副局长在全省银行业系统学习“四法”会议上的辅导报告

*副局长在全省银行业系统学习“四法”会议上的辅导报告去年12月27日经十届人大常委会第六次会议审议通过，并于今年2月1日正式实施的银行业“三法”，倍受国内外经济、金融界的广泛关注。这不仅是我国银行业改革和发展史上值得浓墨重彩、大书特书的重大史事，而且将对我国银行业稳健发展和竞争实力提升具有重大而深远的影响。同时，去年8月27日经十届人大常委会第四次会议审议通过，将于今年7月1日实施的行政许可法，对规范我们的监管行政行为、保护被监管人的合法权益提供了重要的法律保障。学习银行法是当前全国金融系统的一项中心任务，从上到下，从各个总行到基层的分支机构，我们银行业系统的每一个干部员工今年的一个共同任务，就是学习新颁布的、新修立的银行业“三法”。银行业“三法”经过去年八个月的修改，经三次审议，在十届人大常委会六次会议也就是12月27日以高票通过，今年2月1日正式实施。全国各行各业各地方已经开展了学习。行政许可法是规范我国行政行为的基本法之一，温家宝总理专门作了动员报告和辅导讲座，它是规范政府行为、保护公民权利的基本法。下面，我从六个方面对银行业“三个”基本法和行政许可法，与大家一起进行学习、讨论。一、银行业“三法”的修立背景原有的法律已不适应金融业发展的现状我们原有的两法中国人民银行法和商业银行法是1995年通过的，两法都是根据1995年以前的金融发展状况来制定的。经过近十年的发展，我们金融业已经由当时为商品经济服务转化为为市场经济服务的体系。两法立法之前，我们只有国有银行和部分股份制银行，股份制银行也是国有化的股份制银行。立法后，有了区域性的股份制银行，有了城市商业银行，有了资产管理公司，有了外资银行。原来的业务范围没有金融债券的买卖，没有银行卡，业务范围也都有了比较大的扩张，再就是各类金融机构业务相互渗透，产生了一些新的金融衍生产品，使法律满足不了对这些新机构、新业务行为规范的需要。尤其是随着市场经济的发展，金融混业经营的趋势已经显现，原有法律的禁令束缚了业务创新。比方说，在货币市场中，对拆借资金的投向、期限有很严格的限制，这就束缚了金融业务进一步的发展。因此，原有的法律有很多已经不适应，所以要修法，要立法。原有的法律已不适应加入世贸组织的承诺我国加入世贸组织时，承诺了六项原则，其中专门讲到金融业如何对外开放，核心就是要消除机构设置的壁垒和市场壁垒。如我们原来设置机构时，规定根据经济发展状况和市场竞争状况来确立机构网点的设立，这就是市场壁垒性条款，必须取消。只要一国加入了世贸组织，对成员国的申请，就只能根据审慎条款，根据风险、资本金要求，根据高管人员状况决定是否同意设立，不能人为地设立硬性壁垒。再如知识产权，我们的银行产品在加入国际大循环后，保护知识产权显得尤为重要，不仅要支持对国外银行知识产权的保护，更要保护我们自身的知识产权。我们承诺要遵守巴塞尔新资本协议，这些在原来的两法中体现得不够充分。再就是跨境监管和跨境监管合作的问题，原来的法律未提及到，外资银行在本国的监管，中资银行在国外分支机构的监管，各国如何联合实行跨境监管，共享金融监管资源和信息，这些在原有法律中表述得不够充分，规定得不很明确，很有必要对法律进行修改。原有的法律已经适应不了风险控制的要求银行业越发达，经济越活跃，银行业风险肯定越大，对控制风险的要求就更高。原有法律贯穿的红线就是哪些能为、哪些不能为，只是在划线，在划红线，而真正的法律是开放性的，红线应划在控险上，以风险控制为立法的基本动因，这才符合市场制度下的法律框架要求。1995年颁布的两法，对控险的要求不是很严格，由此，在这几年中，我们的经营者、管理者对银行的经营风险可以说是束手无策，东南亚金融危机席卷了东南亚，也波及了南中国，在武汉都有切身的感受，两个金融机构的挤兑就曾经是通宵达旦，时间长达一个多月。再就是不良资产问题，国家成立了金融资产管理公司，剥离了一万三千九百亿不良资产，经过五年运行，又增加了一万八千亿，原因何在？控险机制薄弱。尽管我们强调了控险，但一些大的风险案件仍然时有发生。农凯事件、广东“假按揭”事件、湖北中融“假票据”事件，这些都使我们切身感受到我们处置这些风险，缺乏一个至高无上的有力的武器。这个武器是什么？就是法律的武器。这次修法、立法的过程中，风险控制就放在主要的位置，很多条款都是针对风险控制设立的。原有法律已不适应金融监管体制改革的需要这个监管体制的改革就是去年分设的银行业监督管理委员会。银监会的设立使分业监管的体制架构形成了，但其履行职能缺乏法律依据。新设立的银监会师出无名，执法无据，难以行使职能。要解决银监会师出无名的问题就要立法、要修法。这个原因可以说是直接的动因。在修法的过程中，专门提出要制定银监法。银监会设立后，国务院交办的任务首先就是修立新法。银监会一成立，就立即成立了法律起草小组，在国务院法制办的领导下，人民银行、银监会、国务院法制办等单位参加，共同成立新法起草小组，经过8个月的努力，如期通过了全国人大常委会的审议。法律起草和修改过程，时间跨度是8个月，其中，历经很多曲折和反复，最终，达成了一致意见。二、银行业“三法”的修立过程由于以上四个不适应，修立银行业“三法”就历史地提到了全国人大的议事日程。20XX年，国务院就成立监管体制改革领导小组，提出了人民银行法、商业银行法的修改意见。20XX年4月，全国人大采取临时措施于十届人大二次会议作了一个由银监会代行人行原监管职能的决议。接着，国务院成立了“三法”修立小组。小组成立后，有一批人专门从事这项工作，他们查阅了世界上所有发达国家有关银行业的基本法规，夜以继日的工作，整个法律经过了40稿的改动，征求了各行各业各界的意见，争论和分歧开始时是非常非常大的，通过多次反复的讨论和磨合，最后取得一致。任何法律的制定和修改都是利益的调整，既然是利益的调整，就要有受益者和受损者，也就必然会引起争论。这个法律既是党中央国务院一个政治决策，也是各个部门利益之间博弈的过程，只有这个博弈达到均衡，各方意见才会对这个法律得以确认，加以认可。“三法”应该是一个符合我们现在实际的法律，但并不是最好的法律，原因是最好的法律会对一部分利益的代表者制约很大，目前只能取其同，舍其异，最后的结果是“三法”以高票通过。在立法过程中，主要有四个方面的争论。第一个就是职责之争，主要是人民银行和银监会、银监会与其他公检法司的职责之争。有人认为，人民银行要保留一部分监管权，有人认为，中央银行出规则，监管部门搞监管就够了。又有人认为，要搞监管就必须定规则，否则，权责利不统一。如果人民银行保留监管，就会出现多头监管，使被监管者无所适从，使被监管者饱受监管之苦。在这种状况下，职责之争一直是焦点。最后，按照稳定职能和运行监管职能来进行划分，金融业的稳定，尤其是系统风险，最后要对清算和市场稳定负责的时候，是人民银行的职责。在运行过程中，就是监管机关的职责。商业银行在运行过程中，不能每天接受两个、三个以上机关的检查，这样正常经营难以开展。正如街上只能有一个警察，但一定要有修理厂和医院。一旦出了交通事故，交警作出处理，车子到修理厂维修，受伤人员到医院去治疗。金融机构出了问题，要倒闭，要市场退出，由中央银行来管。第二个是“法”“例”之争。究竟是立“法”还是立“例”，“法”就是法律，“例”就是条例。我国的法有三个层次，第一层次是法，是全国人大所颁布的法律，是全国必须强制推行的，放之四海皆准；第二个层次是条例，国务院制定的规章，它的法律效率低于法律；第三个层次是部门规章。一开始，有人提出，银监会成立之后，制定一个监管条例就行了，不需要立法，这是一种意见。第二种意见认为，银行业的风险可能引发经济风险和国家风险，国家风险直接导致政权风险。银行这个特殊的行业不立法进行监管，将产生极大的后患，最终难以收拾。再就是证券、保险均有专门的法规，如果处于同等地位并且占金融资产95%的银行业金融机构没有专门的法律来约束，那么，在监管过程中，这些银行业金融机构就可能受制于保险法和证券法，如果在三大行业交叉的业务出现问题时，在找相关法律依据时，法大于例，银行业的经营者就会处于明显的被动地位。在立法的意见统一后，又存在是立“专业法”和还是立“综合法”之争。世界上其他国家都只有一个银行法，就把银行的组织法则、监管法则、行政许可法则全部得以确认，我国却制定一个商业银行法，又要制定一个银监法，有点不伦不类。全国人大认为，重新立法，将金融监管混在其中，工程浩大，加上还有一些东西目前不好界定，如政策性银行和商业银行不一样，还有外资银行、一些地方上的小银行，包括农村商业银行等等，不好放在一起。此外，将一些非存款类的非银行金融机构纳入统一的法律来界定，概念上难以统一，技术上也有难度。因此，全国人大最后还是选择了立法，并且是“三法”共立，即订立监管法，修正原有两法，使“三法”成为一个整体。三是权力之争。主要是指监管部门的监管权和司法部门的监管权。在国务院提交到全国人大常委会的稿子中，就赋予银行业监督管理机构有延伸检查权，如对银行董事会决议的否决权，委托中介机构的检查权，对人员指定谈话权，财产查封没收权等。延伸检查权有对银行内部的，也有对银行外部的，因为银行的风险具有外部性，如果客户在银行套取贷款，我们就要对套取贷款的客户的状况进行检查，如某人套取了银行贷款几个亿，监管机构有权限定他于何时到我这来说清楚，并对他的账户进行冻结。有人认为：延伸检查权侵占了公民的隐私权、财产权，最后这个权力全国人大没有直接授予，而是要求特别授权。对冻结财产、阻止出境，只要监管部门提出申请，公安机关、海关等部门就要执行。在机构出现问题时，原来是责令其指定重组，后来改为促成重组。这些准司法权，加了一个限定词，即“申请获许”。日本的现场检查是封查式，检查时不提前通知，直接将行长、总经理办公室打上封条，个人财物都不能带走，个人放在办公室的财物不能说明的都有受贿的嫌疑。他的这种方式犹如占领，因此，当行长的个人风险是很大的。美国则是搜查式的检查，上班前在门口等着，把所有的东西用麻袋装走，然后你继续工作。这些国家既是经济最开放、金融最活跃的地区，也是监管最严厉的地区。只有监管严了，才能放活你的经营思路，否则你成天想着如何获取本不应该获取的利益，业务创新和敬业的精神状态就会下降。四是混业之争。现在金融混业已经成为国际大趋势，监管法和商行法究竟是否允许混业，是一个争论的焦点。目前是一部分人赞成混业，一部分人赞成分业。我们国家的金融风险之所以没有危及金融体系安全和国家安全，就是因为没有实行混业经营，如果实行混业一定会出毛病。现在商业银行的主要收入仍是利差，但有缩小的趋势，银行马上要面临利差微利时代，如对优质客户你就要降低利率。所以银行现在要进入新领域如投资领域、服务领域，这两个领域将成为商业银行最主要的利润增长点和利益获取点。争论的结果是来一个妥协的办法，不能搞混业，但国务院特批的可以做，因为我们已经有混业了，中信、光大两个集团公司银证保都有了。对以上争论，法律上主要按照四个原则达成一致。第一是立法原则，即由全国人大制定法律，而不是由国务院制定条例；第二是紧扣主题原则，即解决银监会师出有名的原则，解决银监会的执法依据；第三个是写同不写异的原则，即达不成共识、尚不成熟的问题暂时不写；第四是“三法”同步原则。起草小组进行了40稿的修改，经国务院审定后，报人大常委会审议。经过人大常委会三次审议，最终获得通过。“三法”为银行业发展创造了很好的条件，也是当前规范我们行为的最高准则。三、银行业“三法”的主要内容银监法的主要内容银监法是世界上第一部专门的监管法，世界上只有美国和韩国的法律涉及监管的一部分。1978年，美国出台了金融机构监管与利率控制法；再就是韩国20XX年颁布的金融监管机构设置法案，虽说这两个法是专门讲监管的，但只涉及监管的一部分。我国银监法吸收了世界各国法律的主要特点，博采众长，尤其是在风险控制与监管方面，银监法站在全球金融监管的最前沿，其国际化程度很高。整个法律分6章50条，对银行业的职能、机构设立、监管措施、法律责任作出了具体的界定。根据个人体会，我将银监法的主要内容归纳为“一、二、三、四、五、六、七、八”。“一”就是银监法明确了一个监管主体。银行业运行的监管主体是中国银行业监督管理委员会，法律上表述为国务院银行业监督管理机构。商业银行及非银行金融机构要接受的监管主体只有一个，就是中国银监会。中国银监会的职能也只有一个，就是监管银行业金融机构。监管职能主要分为三大块：一是行政许可，即市场准入这一块；二是运行监管，即风险控制；三是风险处置。这里有三重含义。监管机构的监管只对国务院负责；监管机构履行职责不受任何部门、单位、地方干涉；监管机构统管银行业金融机构的业务活动。对于被监管对象来说，只认一个监管主体。“二”就是银监法明确了两类监管对象。一类是银行，另一类是非银行金融机构。划分的依据就看是否是存款类金融机构。存款类金融机构包括政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、地方商业银行、外资银行、城市信用社、农村信用社、邮政储蓄机构。他们都有吸收存款的功能。第二类是资产类银行业金融机构。包括信托、租赁、财务公司、资产管理公司、汽车金融公司等。“三”就是银监法确立了三个目标。银行业监管目标在法律上表述为三层意思：即稳健运行、公众信心、公平竞争。监管的目标就是要促进银行业安全稳健运行，要增强社会公众对银行的信心，要保护和鼓励银行业的公平竞争。这三大目标共同构成了一个内核，即最高目标，就是保护存款人的利益。所以，银监法和商业银行法都把保护存款人利益写入了宗旨。只有金融机构能稳健地存续下去，能有效地生存下去，我们的公众才有信心不断地将存款存入银行。同时，银行可通过竞争，采用最先进的管理方式和金融技术，经营先进的金融产品，使银行成为一个充满活力的银行，这个时候存款人的利益才能得到真正的保护，否则就是消极的保护，被动的保护，是由纳税人支撑的保护，而不是银行自身的保护。这既是我们的监管目标，也是商业银行自身经营管理目标。银行靠8%的资本支撑了100%的负债，依靠的就是公众信心。维护社会公众的信心，既是监管者的天职，也是每一个银行经营者的首要职责。“四”就是银监法确立了四个原则。这四个原则就是依法、公开、公正、效率。监管的法律原则就是依法监管，这是对监管者行为的总体要求和规范。是否依法，是衡量所有监管措施和监管行为的最高标准，也是对依法行政的根本要求。公开就是监管的规则、政策、程序、措施、方法，都要向被监管对象和社会公众公开，要扩大透明度。除了需要保密的信息以外，其他的都应公开，尽可能使信息充分。我们要学法，就是要向社会公开。这个法不仅是监管者的法，更主要是被监管者的法。既是被监管者保护自己的武器，也是监管者行使监管职权的法律武器，监管者和被监管者处于对等的地位。公正就是所有银行业的参与者处在同等的法律地位，包括银行的经营者、银行客户、存款人、贷款人、监管人都处于同等地位，要平等对待。再就是效率原则。监管的成本是很大的，要提高效率，就要节约监管成本。监管成本是指维护银行业安全运行的监管资源的最大节省，监管资源的有效配置、合理利用。投入的对面是产出，谁投入谁产出，如果下到被监管对象接受吃请，必然导致监管成果为被监管单位享用，会给监管法则打折扣。吃饭是监管成本的转移问题，俗话说“吃了别人的嘴软，拿了别人的手软”，这就是为什么我们要廉洁，要提高效率的原因。“五”就是银监法授予了监管者五种权利。一是规章制定权，业务规章、经营规则、行为规范、政策规定的制定权，都要由银监会来制定。当然，有权制定还要依法制定，法律许可的才能做，法律没有许可的不能做，这是第一大权力。二是审查批准权，即机构、业务、人员的审查批准权，我们最初的监管就是做这些事情。三是检查监督权。检查监督权主要是指现场检查和非现场检查，再就是并表监管和跨境监管。检查监督权具体包括有：查封资料的权力，有询问当事人的权力，有要求报送报表、文件和资料的权力，也有与高管人员谈话的权力，还有要求相关人员说明情况的权力。所以说，我们的监管人员到你那里去搞检查，要求你提供资料，要求哪些人在什么时候到场说明情况，这个是有法律依据的，你做不到就是违法。我们去搞检查，去了后有的人把这个帐不拿出来，那个本不拿出来，这个资料不拿出来，那个文件不拿出来，凡是这些软磨硬抗的全是违法行为。我告诉我们监管部门的同志，你一去了后就给他开个清单，涉及到哪些资料、帐表、台帐、凭证，涉及到那些相关人员，如果他到时候没有拿出来，就可对其进行处罚，这叫节约我们的有限监管成本。人家不敢拿出来，只有两个原因，要么自己没底气拿，要么就是上司有令，只有这两条才使他不提供资料。解决这类问题的办法就是先把资料和配合的问题解决好了，再去解决第二个问题。我们以后的监管一定要按照循序推进的原则，首先解决第一个问题。比如说，我要找你们行长谈话，行长明明在家你推脱说不在，你有确切证据说明这个问题的时候，也可以不检查，先把这个问题搞清楚，我的这个办法就是求准不求多的原则，你弄一个事情弄准就行了，不要搞数罪并罚，就是单罪处理、个案处理就行了。大规模的检查以后我们一般不搞，一个一个来就行。当然，我们依法监管，同时也请大家来依法监督我们的检查。所以，有些东西我们要向被监管对象说清楚，我是从来主张对等，在对等、公平的前提下，来执行同一个规章，不偏私，不偏颇。四是强制纠正权。就是当某个银行出现一些重大的风险问题和严重的违规问题，监管机构有权责令你强制改正。比如说，责令你停止部分或全部业务，限制你股东的分红，限制你的资产转让，责令控股股东转让股权或限制股东、董事的有关权利，再就是责令调整董事、高管人员，这些都叫做强制纠正权，就是责令你改正，我不处罚你，但你必须要做。五是行政处罚权。行政处罚权就是“见钱见人”，经济处罚和纪律处分。这一次的经济处罚不仅是对机构，更重要的是对人，所以我们银行的工作人员，我们商业银行、股份制商业银行的行长们，你们拥有获取高额收入的可能性，但是你们也潜在着被高额罚款的可能性，可以罚5万到50万，罚个人而不是罚单位，有的是既罚个人又罚单位。所以这次法律在这方面的要求比较严，就是说收益与风险并存，这是一对孪生兄弟，你拿高工资也有可能被重罚。处罚权这里面就讲得比较多了，有经济的、有纪律的、还有业务的，处罚的形式还有法律追究。“六”就是六个约束。六个约束主要是约束监管者的。第一个约束叫职权约束。就是监管机构行使监管权力一定要在授权的范围内依法进行。这五种权力也并不是每一层的监管机关都有，有的是银监会行使，有的是银监局行使，有的是分局行使，有的是县级监管组行使，这个职责划分，国务院和全国人大法工委要求必须有一个内部的授权，就象我们商业银行经营授权一样，执法也要授权。第二个约束就是人品约束，就是对人的基本素质和道德品质的约束。监管工作并不是所有人都能做的工作，你来了就做那不行，监管工作人员必须要有与你从事监管工作这个职能相匹配的知识水平和业务经验，它要有一定技术，它是一项技术工作，它的要求应该是很高的。下一步银监会还要搞监管人员的资格制度，对你的素质、对你的品质要进行评估，评估之后才能上岗位，你的品行操守不好也不行。第三个约束是程序约束。我们要搞什么检查，要制定什么新的规则，必须要在一定范围内征求意见，要向社会进行公开。金融机构审批设立的条件有哪些，必须告知监管对象和公众，不能搞暗箱操作。高管人员任职资格有哪些基本条件，要进行公告。还有我们搞检查，现在也不能随便就去，一定要依法办事，要有两证，两证两人，就是说搞一次检查，人员至少要有两个人，两证是指检查通知和执法证，现在我们的执法证还没发，在还没有下发的情况下，就是我们各级银监机构的介绍信，你有了这个才行，我跟你们再熟，我去了之后你们也要要求我出示证件，这就象金库、发行库、业务库一样，你是行长也要持证经批准签字才能进入，这是你们的法律权利。但是如果两证齐全了，你就必须无条件的按照要求接受检查，他检查的范围如果超出了法律规定，你们可以起诉。当然你也可以向上级反映，大家都依法办事就好办了。我们的监管人员只要没有达到这个要求而到你们那里检查，没有下发通知书，没有开具介绍信，你们可以不接受检查。对去的这个人，我们肯定要严厉批评，学法学到哪里去了？连基本的东西都不知道。因为每一个人都是多面人，你在上班执行公务的时候你是一个执法者，但下班后就不能再打着这种身份。监管人员的行为要符合国家法律、法规的基本要求，要符合道德准则，请大家监督和约束。第四个约束就是岗责约束。岗责约束就是要求我们这些监管者必须忠于职守，要保密。特别还有一点，发现突发事件必须要报告。法律专门写了一段报告制度，据说这一段原来所有的法律里面都没有。报告制度的根据就是因为“非典原由”，非典蔓延的主要原因就是不报告。因为有了“非典”的教训以后，现在的每一项法律里面都加上这一句，就是突发事件都要报告，这不是一般的责任，如果有问题就要追究责任。第五个约束就是监督约束。监督约束就是指我们监管机关的行为受两个方面的监督，一个是受审计、监察这些部门的监督，第二个是受社会公众的监督，重点包括被监管对象的监督。第六个就是时限约束，就是时间限制。监管机构行使职权、行使职能的时候，所有的行为都有时间限制，这也是行政许可法的基本要求，政府机关所有的行政许可行为，如果法律没有特殊规定时间的，一般就是二十天，经过批准后可以延长10天，超过期限都叫违法。由于金融机构的特殊性，银监法对不同行为作出了不同的时间限制，这个时间限制整个法里面就是五个时间，第一个时间就是机构审批时间，机构审批的时间限制是6个月；机构变更和业务品种的审批是3个月；高管人员任职资格的审批是30天；对人民银行的检查建议回告是30天；解除强制措施是3天，是指检查验收后3天，而不是实施强制措施的时间，不是说你写出来报来后3天就要解除，而是监管机构派人去检查验收，从验收完毕那天开始算起三天之内必须解除。再一个就是突发事件的报告，称为立即，一般立即就是指不超过24小时，这五种时限对我们都有具体要求，并且对于这些监管行为都要求你必须说出是或不是，绝对不能含含糊糊，否则你就违法。“七”就是七点要求。这七个要求主要是：第一个要求就是要求地方政府、各政府部门、社会团体和个人都不得干预银监会依法履行职责，任何人不得干预，同时要求地方政府、财政、人民银行还要协助银监机关处置金融风险；第二个要求就是所有监管机关要建立监管信息共享机制，主要是指银监会和人民银行。这是对双方的要求，在银监法里面提了，在人民银行法里面也提了，这主要是尽量减少被监管机构的压力和负担；第三个要求就是要求银监机构要与其他国家的监管机构建立跨境合作机制和信息交流机制，同时要作出保密安排；第四个要求就是要求银监会制定审慎经营规则，这些审慎经营规则在法里面讲得很清楚，但要求银监会制定具体的规章；第五个要求就是银行业金融机构必须按要求、按规定向监管机关报送报表资料；第六个要求就是要求银行业金融机构要如实向社会披露信息，如财务会计报告、风险管理的一些措施，包括董事和高管人员的变更，也要如实向社会披露，扩大透明度。这个信息披露实际上就是创造监管者，因为社会公众对银行经营信息永远是不对称的，并且广大的存款人是始终处于弱势的，为了使大家了解你，你就要披露你的经营业绩、你的风险状况，这样一披露之后就增加了监督者，一只眼睛不如千万只眼睛。披露信息的功能和效应就在于创造监管者，我们商业银行可以创造信用，通过派生存款创造信用，监管机构则要通过责令商业银行披露信息来创造监管者，让大家都来监督管理你。如果是公众银行，是上市银行，还要通过披露创造所有者的监管，拥有你股票的投资者的监管；第七个要求就是要求银监机构建立监管评级体系、风险预警机制和风险报告制度。“八”就是八项职能。这就比较简单了，银行业监督管理机构有八项职能，第一个是制定规章，二是审批机构，三四资格审查，四是编制报表，五是监督检查，六是风险预警，七是查处非法金融活动，八是国际交流，这就是银监法的主要内容。人民银行法修改的主要内容人民银行法是1995年3月18日实施的，原来是8章51条，现在通过修改之后是8章52条，修改了19条，删除了2条，增加了3条。人民银行法的修改主要是围绕职能的调整，它修改的主要内容可以归纳为这样几个方面：1、一个调整。一个调整主要是指调整了人民银行的监管职能。把法里面涉及到人民银行履行的金融监管职能给调减掉了，调整到银监法里面去了。职能调整里面去掉了审批、监管，审批、监管金融机构，审批监管金融市场这些职能，人民银行的职能原来是十一项，现在调整为十三项，把外汇管理和黄金市场管理分成两条，另外增加了一个反洗钱职能。2、两个强化。即强化了人民银行的两个功能，一个是货币政策功能，一个是金融稳定的功能。制订实施货币政策在这个法里面强调得比较多了，以前货币政策的制定权主要在国务院，人民银行就是执行，现在把货币政策的制定权还了一部分给人民银行。再就是强化了金融稳定的功能，整个金融业的稳定由人民银行负责。这个稳定主要是指系统性的风险，只要不发生全国性挤兑，不发生地区性的金融危机，这就是金融稳定，所以人民银行根据这个职能专门成立了金融稳定局。这个稳定局和监管部门的关系，打个不恰当的比喻，就相当于一个是门诊部，一个是急救室。一般问题就是由监管机关处理，就象看门诊，开处方、拿药、制定排队等游戏规则。如果已经病入膏肓，就要交给人民银行，因为人民银行有一个职能，就是最后贷款人，最后贷款人就是金融市场的一个守夜人，哪一家关不了门，就该他来负责帮你关门，如果这家出了问题，就由他来处置。比如我们三个省撤销了29家城市信用社，借了几十个亿，都是人民银行的再贷款，因为他有货币功能，最后解决问题都是靠钱，而不是靠人。不管你是经济发行还是超经济发行或是通胀，反正要有钱来解决这个问题，他不光是对银行，证券和保险也是一样，所以有人说，它这个金融稳定局实际上是金融不稳定局，它管不稳定，在稳定状态时由监管部门管，不稳定的由人民银行管，凡是退出市场的，比如就象华银、赛格的风险处置就是由人民银行管。3、三个规范。三个规范主要是规范了人民银行的一些监管权限，因为不能有多头监管的问题发生。三个规范主要是：第一个规范就是规范了它的直接检查权。直接检查权主要是与执行货币政策有关的检查，也就是人民银行直接到商业银行进行检查，这样的检查主要有九项：第一个是检查存款准备金的缴存状况；第二个是检查使用特种贷款的情况，这个特种贷款就是指国务院批准之后由你贷给非银行金融机构，贷给大的重点项目，现在已经很少很少。再就是贷给政府处置风险，因为你贷了他的款就要归他管；第三个就是检查人民币管理情况，假币收缴等；第四个就是同业拆借的情况；第五个是外汇管理的情况；第六个就是黄金管理的情况；第七个就是代理国库清算管理的情况，国库代理是人民银行代理财政部，那么具体的一些清算汇划则由商业银行负责；第八个就是支付清算；第九个就是反洗钱。这些是属于人民银行可以直接检查的，并且这个直接检查一定是有关行为，不是全部行为。第二个规范就是规范了建议检查权。原来人民银行一直强调可以建议银监机构对银行业金融机构进行全面检查，对各项业务进行具体检查，这个权力争了很长时间。人民银行法最后对建议检查权进行了规范，可以从以下三点来理解。第一，这个建议是有前提的，就是根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，才能行使建议检查权。比如水泥、钢材行业有贷款过多的问题，涉及到货币政策的问题，它可以建议检查。第二一定是对国务院银行业监督管理机构，是人民银行对银监会，而不是人民银行的一个分支行对银监局或银监分局。第三是要回复。全国人大常委会法工委讲得非常清楚，检查建议三十天内回复，不是指你在三十天内一定要去做。人民银行建议检查，你可以检查也可以不检查。比如说人民银行给银监会去一个函，建议对某某行业的贷款或利率执行情况进行检查，这里有三种情况：第一种情况是这个建议非常及时，我们正要检查；第二种是你提的问题，我们早已做了检查；第三种情况是你提的问题，我们认为没有必要做。建议检查权一定是涉及到货币政策和维护金融稳定，而且是由中国人民银行总行对中国银监会发建议。第三个规范就是规范了人民银行的特别检查权，即人民银行对银行机构的全面检查。法律条文没有讲，我把它归纳为特别检查权。这么这个特别检查权也有一个重要前提，就是要“国务院批准”。中国人民银行法规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”。直观的前提是“经国务院批准”，隐含的前提是这家机构可能会危及到金融的稳定，危害存款人的利益。尽管在这种情况下，还是要经过国务院批准。三个法律是相互连通的，规范得很严。商业银行法也作了规定。商业银行在哪些方面应该接受人民银行的检查，哪些方面要接受银监会的检查，法律都规定的很清楚。现在是僧多粥少，众僧抢权。抢什么？抢检查权。如果不加以规范，受害的将是商业银行。我初步设想：第一种，对高风险高违规的地方，加大检查力度。检查对商业银行来讲，是一种负担。对我们来讲，也是一种监管资源的耗费。第二，检查主要向非现场转移，少去搞现场检查。发现非现场检查疑点的时候，才去搞现场检查。你们报给我们的非现场报告有些是假的，没办法把它作为确定现场检查的依据。这就有一个打假逼真的过程。非现场检查查什么？首先检查你的非现场报告是不是真的。只要在一个系统的分支机构发现一个项目不真，在你全真的情况下我用一个假就可以否定你的真。我们要搞一些事半功倍的事，以逸待劳。有检查就有处罚，不求多，只求准。4、四个增加。一是增加反洗钱的职能。有人说也增加了征信管理职能。国务院的三定方案里面提了征信管理职能，但法律没有把它写进去。人民银行推敲了很长时间，但最后人大根据“写同不写异”的原则，没有写进去。因为征信目前没有法律依据，它涉及到公民的财产权和隐私权，如有公民的年纪、住址、收入等很复杂，只能在行政上进行管理。第二是增加了一项货币政策工具，即买卖金融债券。原来是只有国债是吞吐基础货币的货币政策工具，现在可以利用金融债券通过公开市场操作来调节货币供应量。第三是增加了一项义务，即建立监管信息共享机制。第四是增加了经济处罚力度。违反人民币管理规定，由公安机关处以1万元以下罚款，原来是四千元以下。违反人民银行九项管理规定的，原来没有处罚额度，现在与银监法一致，对机构处以50万元以上200万元以下的罚款，对个人处以550万元的罚款。商业银行法修改的主要内容商业银行法是1997年5月10日八届人大13次会议通过，7月1日实施，共9章91条。本次修改后为9章95条，主要围绕监管主体变化、银行风险控制和银行改革发展三大主题进行修改，共修改50条，删去1条，增加了5条。修改的内容主要有以下几个方面：1、一个变更，一个调整。一个变更是将原法中行使监督管理的主体由人民银行改成了国务院银行监督管理机构。一个调整是调整了业务范围，增加了金融债券的买卖和银行卡业务。原来的商业银行法里没有买卖金融债券，金融债券不能流通，没有银行卡业务。现在增加进去了。整个业务范围由商业银行法和银监法确定下来了。在这个范围内的具体业务品种的审批权在银监会。银监会不能批业务范围，但是可以批业务品种。2、两个强调，两个划分。两个强调就是强调安全和风险。商业银行法第4条有一个简单的改动。就是经营原则的顺序有改动。原来是效益性、安全性和流动性。现在是安全性、流动性、效益性。不起眼的顺序变化，实质上是商业银行经营准则、目标导向的巨大变化。安全性的要求是生存底限，光靠资本金是不能生存的。只有资产和负债是安全的，你才能存活。流动性是运行底限，没有流动性，就要靠借贷度日；效益性则是发展底限。不赚钱、亏损靠什么去发展呢？所以发展一定要有效益。第二个强调是强调风险管理原则。第59条将“建立健全本行业务管理、现金管理和安全防范制度”改为“建立健全本行的风险管理和内控制度”，更宏观、全面，更具有针对性。两个划分：第一个划分是人民银行和银监会各司其责，有三个方面是需要人民银行和银监会联合组织的：一是结算，二是中间业务定价，三是银行卡规则。其它方面都划分得很清楚。第二个划分是划分了商业银行开展投资业务的政策界限。商业银行不得投资信托、证券、企业，但国务院另有规定的除外。现在的股份制商业银行的控股公司本身都存在这个问题。这就意味着下一步我们的商业银行经国务院批准都可能投资于信托、证券和企业，没有经过批准就是违法。3、三个放宽，三个从严。第一个放宽是放宽了抵债所获不动产和股票、股权的处分期限。原来规定商业银行由抵债所获得的不动产和股票、股权，在一年之内必须处置掉，这次由1年改为2年。这两年的时间我们可以对一家上市公司或一家企业进行全新的改造。一年不好处置，两年使银行有足够的时间在维护自身的权益或增大资产的前提下，去缓解流动性压力。第二个放宽是放宽了对拆借资金的限制。过去拆借资金时间是四个月，现在无期限。法律没有说的我们都可以做，法律说不准做的我们就不做，所以说对我们的发展也是一个很大的利好。第三个放宽是放宽了机构设置条件。取消根据经济发展需要和银行业竞争状况设立的条件，改为审慎条件。比如说原来在武汉市，两个机构之间必须有一定距离。后来有一个讨论：究竟是合理密度还是扎堆效应？原来竞争状况是我的制约条件，现在竞争状况是我的目标，对商业银行不能简单的限制。三个严格：一是严格股权管理，即变更持有资本总额或者股份总额需要报银监会审批的比例由10%降为5%，更为严格。二是严格行为管理。即把董事纳入高管人员管理。董事是出资人的代表，是经营管理者的幕后指挥。以前，我们只对经营者进行管理，所有者往往逍遥法外。这次“三法”增加了对商业银行董事的管理，并且增加了对个人的处罚。三是严格了行政处罚。不仅经济处罚标准大幅提高，原来罚款1-10万元的，增加到了10-30万元；原来5-30万元，增加到了50-200万元，而且过去处罚一般只对机构不对人，现在是既对机构又对人，双管齐下。总之，对商业银行来说，是有松有紧，有放有收。四、银行业“三法”的突出特点银行业“三法”的特点非常鲜明，使人耳目一新，主要表现在以下五个方面：控险贯全篇风险控制是银行业“三法”的主线和精髓，是立法的动机和宗旨之一。风险是银行与生俱来、终身相伴的，银行最大的敌人就是风险，这是由银行的特性所决定的。首先，银行靠8%的资本就可以支撑100%的负债，他是完全靠负债来进行资产经营的，银行一旦出了问题，往往要由负债人承担，所以，必须要有一个公共部门来代表广大存款人进行监督管理；其次，由于信息严重不对称，千家万户的存款人很难知道银行的经营管理情况，很难知道银行的风险状况；此外，银行风险具有负外部性，存款人将钱存入银行后，就让渡了资金的使用权，银行将资金贷给借款人后，也让渡了资金的使用权，银行对借款人的情况也很难搞清楚，一旦借款人出了风险，就会危及银行。所以，这次立法以风险控制为主线，可谓抓住了要害。银监法第一条就规定：其立法宗旨是“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益”；中国人民银行法第二条规定：其立法宗旨是“防范和化解金融风险，维护金融稳定”；商业银行法第1条也规定：其立法宗旨是“保障商业银行稳健运行，维护金融秩序”。以上这些都是要求控制风险，这是银行业“三法”的最大的特点，并且，“三法”还强调了要建立风险的预警机制、评价制度、处置机制，强调了建立审慎会计制度、审慎经营规则、信息披露制度等，这些都是为了控制风险。控险是银行发展的永恒主题，一部银行发展史就是一部风险控制史，就是风险与控险的搏奕。银行要稳健运行，就必须控制风险。法力到人头这里的“力”是指力量的“力”，就是法律的力量一直触及到人头。法学原理告诉我们，任何法律都是调整一定的社会关系，也就是人与人的关系。如果一部法律不调整人，没有让人感到法律的威力和威严，那么，这部法律就是不成功的。过去我们的两法，一般只写到机构，很少写到人。事实上，银行机构法人也是人格化的人，因为，这些机构都有投资者。过去，我们的机构没有人格化，都是国家的，没有具体的出资人，终极所有者不明晰。现在，我们有了股份制银行、城市商业银行、农村商业银行，虽然有些银行的出资人还是法人，不是自然人，但法人也是人，所以，在这种情况下，如果法律的力量调整不到人的头上，你这部法律的功效就会大打折扣。古人云：“立法设禁而无刑以待之，则令而不行”，所以只有有了刑，才能使法产生效力。凡立法，则必惩恶扬善，法力及人。这次“三法”修立可谓深悟其理，深领其要，它已将每一项法律要求落实到了人头，直指其人，使每个与银行业务相关联的人员都实实在在、真真切切地感受到法律的威力和威严。银监法50条中就有24条涉及到人。归纳起来，主要是五种人：一是存款人，“三法”开宗明义保护存款人，“三法”的立法宗旨都是保护存款人利益，没有存款人，就没有银行的生存和发展。但众多的存款人对银行的信息不了解，没办法对银行进行监管，只有请一个他们共同的代言人监管机关来监管。二是纯洁出资人。就是对出资人的身份、投资的动机、资金要搞清楚，你投资的钱是自己的，还是借来的，是热钱，还是黑钱，一定是要用自己的钱投资，他才有责任。另外，对出资人的资信状况要进行调查，过去我们在这一方面的教训太深刻了。如城市信用社，国家花了1300亿元巨资才将它的风险基本化解掉，其中：广东花掉了450亿元，现在东北的城市信用社的风险还没有处置，要把全国的城市信用社的风险处置完，估计要超过20XX亿元。为什么会出现这种情况？就是因为没有对最初的出资人进行约束，让他们把钱圈走了，最后他又不负责任。欲正其本，必清其源，因此必须从根本上解决这一问题，这个根本就是投资人。三是严管代理人。这里的代理人就是直接从事银行经营管理的高级管理人员。如果高管人员管理不好，就会出现内部人控制现象。如果有了内部人控制，人的功利本性、机会主义倾向必然会为自己谋取私利，于是就会产生一种追求个人利益高于单位利益的现象，再加上市场化的用人制度，他随时都可以离开，其结果必然会产生风险。人的本性就是功利性的，即使有理性，也是有限理性，他逐利的本性是改变不了的。资本主义的经济学家认为：人是自私的，于是他就利用自私来为我服务，你每产生一定的效益，就要交纳一定的税，你获得的利益越多，我收的税就越多，这就是“看不见的手”的作用。人总是关心个人利益，而不关心公共利益，但他在关心个人利益的同时，客观上促进了公共利益的增长，也就推动了社会的进步。社会主义的学者则认为：人是无私的，因此我们的很多制度办法都把劳动和奉献当作第一需要，我们的制度都是弘扬好的，资本主义的制度都是堵住差的，堵住漏洞，你一有问题，我就要制裁你，使他不敢为。对人的本性的认识差异，导致产生了两大阵营，一个是资本主义，一个是社会主义，一个是市场经济，一个是计划经济。计划经济的最大的弊端就是不能发挥人的潜能，我们现在已经认识到了这一点。因此，对高管人员，我们既要发挥他的的潜能，又要对他进行约束，你必须先赚1元钱，我才能给你元，而不能我先给你元，然后你再去赚1元钱。在“三法”中，很多地方都是针对高级管理人员的，都是处罚高管人员的。四是制约监管者。监管者虽然不掌握资金，但我们掌握了权力资源，掌握了许可资源，你可以多批，也可以少批，你可以多检查，也可以少检查，监管人员有设租的权利，你一设租，别人就会来找你，就可能获得利益。即使是监管部门的守门人，他也有他的权利，对于急于想进去的人，他必须想办法说服他，或者与他达成某种交易。所以对监管人员的行为必须进行约束。“三法”中对监管人员的行为做了很多明确的规定，只有依法办事，才能成为合格的一名监管人员。五是不法分子。“三法”对非法从事银行业务活动的，打击非常严厉。如对擅自设立金融机构、擅自开办金融业务，“三法”都做了明确规定，不仅要坚决予以取缔，而且处罚比以前更严。内容接国际“三法”注重吸收了国际先进经验、最新理念和通行做法，体现了与国际接轨，到达了WTO和巴塞尔协议的要求。主要体现在立法宗旨、风险控制、审慎会计原则、风险评价、监管技术、法人治理结构等方面。银监法中，除出法律责任和附则的41条中，有27条吸收了国际先进理念和通行做法，其中：21条来自巴塞尔协议，5条借鉴了美、英等国的监管法。如银监法中的监管目标和要求，就是吸收了有效银行监管核心原则的有关规定，同时参照了英国20XX年金融服务与市场法关于金融服务局的四个监管目标和六条“良好监管原则”的规定；银监法第六条关于监管协调机制的规定，就是根据有效银行监管核心原则的规定，参考了美国1978年金融机构监管和利率控制办法、德国20XX综合性金融服务监管法以及韩国金融监管机构设立法案有关规定确定的；银监法规定的强制措施权，就是参考美国、德国、台湾的有关规定的。有人形象地将银监法比喻为我国金融业与国际对接的宣言书。虽然银监法不是一个最好的法，但是一个最国际化的法。法令留空间在日新月异的社会里，任何法律都应是一个开放、发展的系统，也只有留有发展的空间、改革的空间、创新的空间，才有发展的现实可能。如对监管机构，银监法没有说“中国银行业监督管理委员会”，而是表述为“国务院银行监管管理机构”，为以后更名留了很大的余地。又如，商业银行法对银行投资、对中间业务、对不动产的处置等问题，都为我们的业务发展留有余地。说到底，就是为我们的混业经营留有余地。混业经营应该说是一个国际大趋势，但我们的经营管理水平还不够，正如一个会开汽车的人，他不一定会开船，所以，现在只能汽车和船分着开，当你的水平既能开汽车又能开船的时候，我就给你一个水陆两用汽车，下水就当船开，上岸就当车开。因此，能否混业，关键看我们的经营管理水平，看我们控制风险、驾御风险的能力。条律易操作此次三部法律制订和修改的一个明显特点就是对一些较为原则的条款根据实际情况进行了细化，进一步增强了法律规定的可操作性。如银监法对银行业金融机构审慎经营规则的内容进行了明确规定；对设立三类银行的资本金要求也做了具体规定，即分别为10亿元、1亿元、亿元；对新设商业银行，只要达到两无就行，即一无官股，而无控股。中国人民银行法对人民银行的9项监管检查权、1项建议检查权、1项特别检查权等都做了具体规定，对有些交叉职能，也都做了谁主办谁会办的规定，操作性很强。五、行政许可法的内容和特点行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府行政行为的重要法律，是依法治国、依法行政的重大举措，对推进法制建设具有重大意义。它的颁布和实施，对于进一步完善社会主义市场经济体制，规范行政机关的