浅谈惩罚性赔偿责任在行政性垄断案件中的适用

浅谈惩罚性赔偿责任在行政性垄断案件中的适用 岑逸翘摘要：由于反垄断法对行政性垄断法律责任的设置不符合现状需求，导致既难以用行政执法来真正追究行政性垄断实施者的法律责任，同时行政性垄断私人诉讼也因经济成本大和胜诉难度高等问题陷入困境。本文试通过在行政性垄断案件中引入惩罚性赔偿机制这一特殊责任形式以扭转上述困境，激励私力救济，坚决打击行政性垄断，维护消费者利益、经营者权利以及稳定竞争秩序，促进社会主义市场经济健康发展。同时，由于行政性垄断涉及到行政机关行使职权问题，对行政机关滥用权力行为的抑制，也会对行政体制改革产生良性影响，对反贪腐产生重大作用。 关键词：行政性垄断 惩罚性赔偿责任 经济法责任 公共利益 行政性垄断由于公权力的介入，不仅对经济社会的破坏力远远要大于一般经济性垄断，而且会引发贪污腐败问题的发生。2008年反垄断法施行以后对打击经济性垄断确实产生了巨大影响，但由于对行政性垄断法律责任的规定具有缺陷，导致行政性垄断现象依然在市场中活跃。行政性垄断不仅使相关经营者的竞争利益和消费者公平交易权直接受损，更会破坏到市场竞争秩序和市场经济的运行机制，损害社会整体利益。由此可见，行政性垄断对个体利益和公共利益都构成侵害，对其进行规制绝不可简单地依赖于传统的民事补偿性责任或行政性责任。 一、惩罚性赔偿责任概述惩罚性赔偿，又称示范性的赔偿或报复性的赔偿，是指由法庭所做出的赔偿数额超过实际的赔偿数额，它具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为的多重功能。 就惩罚性赔偿的实质而言，它具有经济法的属性。首先，惩罚性赔偿责任突破了一般民事补偿性责任的框架，除了填补权利受害人的实际损害，重点还在于能达到惩罚权利侵害人和威慑其他潜在侵害人的目的。其具有传统民事补偿性责任所不能替代的功能。其次，惩罚性赔偿责任维护了个体利益，同时能通过高于实际损害的赔偿金，鼓励私人提起诉讼和威吓潜在的违法行为人，以达到维护被侵权行为损害了的社会秩序和公共利益。因此，惩罚性赔偿责任是一种兼具保护私益和公益功能的救济方式，符合公私融合的经济法的性质，是一种经济法上的责任形式。但由于其是从民法的传统赔偿责任制度中发展而来的，因此其附带了私法的外壳。引入惩罚性赔偿责任可作为惩治行政性垄断的突破口。我国反垄断法应当承担起反行政性垄断行为的主要责任，而在公力救济未能发挥应有作用，而私力救济的责任设置也过于薄弱的行政性垄断领域，惩罚性赔偿责任应在具有公私融合性质的反垄断法中得到设置。惩罚性赔偿责任在行政性垄断案件中的适用，既发挥能发挥惩罚垄断行为实施者、弥补权利被侵害者的作用，也能通过奖励利用私人诉讼为维护竞争作出的贡献的受害者以及对潜在的垄断行为实施者的威慑，来遏制行政性垄断行为的发生。 二、惩罚性赔偿责任在行政性垄断案件中适用的可行性 （一） 惩罚性赔偿责任对抑制行政性垄断的复合性作用1、惩罚性赔偿责任对行政性垄断受害者的救济作用。惩罚性赔偿责任是在传统民事补偿性责任重发展而来的，它的首要功能是弥补受害者损害。市场主体的利益受到行政性垄断行为的侵害，其实际损失也能通过惩罚性赔偿责任制度得以填平和补齐，使受侵害的权利得到最基本的救济。 2、惩罚性赔偿责任对行政性垄断私人诉讼的激励作用。在行政性垄断领域中，行政性垄断实施者和行政性垄断受害者的实力悬殊，由于诉讼成本高、举证责任重、胜诉率低等等都构成对行政性垄断受害者提起私人诉讼的重大障碍。如果市场主体纷纷放弃维护个体的利益，不仅会使已造成的实际损失无法得到救济，也间接构成了对行政性垄断行为的放纵。而通过惩罚性赔偿责任的设置，使行政性垄断受害者获得高于其所受的实际损失的赔偿，对其而言实则是一个激励机制，使其积极地维护自己的权利，为维护竞争秩序和公共利益所做贡献。3、惩罚性赔偿责任对潜在行政性垄断行为的抑制作用。行政性垄断的实施者往往是出于巨大的经济诱因而不惜违反法律规定来通过“寻租”活动实施行政性垄断行为，这些拥有公权力的行政机关也会出于对巨额垄断利益的追求，运用手上的权力实施或联合市场经营着实施垄断行为。如能在行政性垄断案件中引入惩罚性赔偿责任，作为理性经济人的行政性垄断行为的实施者必然会考虑高昂的违法成本和惩罚性赔偿金额的风险给自己造成的不利影响，最终达到抑制潜在行政垄断行为的作用。 4、惩罚性赔偿责任对社会公共利益的维护作用。行政性垄断危害深远而广泛。首先，行政性垄断是公权力机关滥用权力的行政违法行为，是对良性权力运行机制的破坏，会引发贪腐现象和造成对社会整体秩序的破坏。其后，由于行政性垄断行为的最终结果是达成对市场竞争的限制和阻碍，最终是损害的是经营者的竞争利益、消费者的公平交易权等合法权益，具备了侵权行为的属性。可见，行政性垄断构成对私人利益和公共利益的共同侵害。因此，既需要使权利恢复未受损之前的状态，还要对受侵害的公共利益进行救济，而惩罚性赔偿责任设置的高额赔偿金除了能够填补受害人的直接损失，在一定程度上抑制行政性垄断现象，达到对公共利益的维护效果。 （二）存在适用惩罚性赔偿责任的法制环境1、竞争法中存在适用惩罚性赔偿责任的空间。我国反垄断法第50条规定，“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任”。其中“民事责任”具体指承担哪种民事责任，法律并没有进一步限定，也没有明确表示不得适用惩罚性赔偿责任，而惩罚性赔偿责任也长期被归属于民事责任体系内。因此，反垄断法中引入惩罚性赔偿责任并无不妥；反不正当竞争法第30条规定，被政府及其所属部门限定交易的经营者若借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。由此可见，我国法律也承认应当对通过行政垄断获利的经营者作出较高的经济性处罚。2、我国现行法律中存在惩罚性赔偿责任的设置。我国在现行立法体制中，已在消费者权益保护法、食品安全法以及最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释中适用了惩罚性赔偿的制度，使法律关系双方不平等的经济地位在救济方式中得以平衡，更有利于保护市场经济中弱势群体的利益。惩罚性赔偿制度已经在我国司法实践中有所运用，并产生积极作用，易为人们所接受,其在行政性垄断中适用也不至于产生巨大的阻力。 （三）具备可借鉴的域外制度资源惩罚性赔偿制度在各国竞争法中的确立与发展，为我国在行政性垄断案件中引入惩罚性赔偿责任提供了有益的借鉴。美国反托拉斯法规定的三倍赔偿制度是目前各国法律中损害赔偿倍数最高的制度，对私人提起反垄断诉讼起到了极大的激励作用。而我国台湾地区则所采纳酌定的三倍损害赔偿制度。台湾地区1991年颁布的公平交易法第31条规定，“事业违反本法之规定，侵害他人权益者，应负损害赔偿责任”。第32条规定，“法院因前条被害人之请求，如为事业之故意行为，得依侵害情节，酌定损害额以上之赔偿。但不得超过已证明损害额之三倍”。由此可见，在大陆法系国家的竞争法体系中，惩罚性赔偿制度也可以适用。但在我国行政垄断中引入惩罚性赔偿制度，借鉴域外先进、有益的经验的同时，仍需要结合本土政治经济制度以及法律文化背景。三、惩罚性赔偿责任在行政垄断案件中适用的必要性 （一）理论基础1、国家政策对市场经济秩序维护手段的要求。十八届三中全会作出深化体制改革的决定，减少行政对经济的干预是大势所趋。在竞争法领域内，最主要体现为减少运用行政的手段规范竞争秩序，以及逐步减少、遏制行政性垄断行为。既要满足减少行政对经济的干预的要求，又要达到惩治行政性垄断行为的效果，需要在行政性垄断中设置惩罚性赔偿责任，它能通过调整利益杠杆的方式去抑制行政性垄断的发生。 2、经济法的性质对相应法律责任形式的要求。经济法具有公私融合的性质和以社会为本位的价值取向，它不仅着眼于个体经济利益，而且还强调对公共利益的保护和实质正义的追求。反垄断法属于经济法的范畴内，其保护的权利和秩序具有公共利益的性质，在反垄断法中需要设置相应经济法责任。经济法责任的社会性，是指这种法律责任直接同社会利益相关。而惩罚性赔偿则是一种经济法上的责任，行政性垄断实施者，需要以承担高于对受害者造成实际损失的赔偿责任的方式来弥补和消除对公共利益造成的损害。 3、反垄断法立法目的对保护公共利益的要求。惩罚性赔偿责任兼备对私人利益和公共利益的维护。反垄断法第一条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”由此可见，反垄断法的目的是通过清除市场上的垄断行为，以维护消费者权益、保护竞争秩序和社会公共利益的。行政性垄断对经济社会的危害之大，需要引入惩罚性赔偿责任制度，有效地抑制行政性垄断的发生和保护社会公共利益以实现反垄断法的宗旨。 （二）现实需要 我国立法对行政性垄断的规制方式存在缺陷，具体体现如下： 1、法律责任不健全。首先,反垄断法第五十一条仅仅是对实施行政性垄断的行政机关及其责任人员规定了畸轻的行政责任，而对于在行政性垄断中获得利润的市场经营者却没有相关责任的规定，致使其获得违法收益却无需付出相应的违法责任。其次，缺乏对经济性责任的设置,但简单的民事补偿性责任设置远远无法弥补权利受侵害带来的损失。追究实施行政性垄断的行政机关以现有行政责任和民事补偿性责任，归根到底是没有对所造成的损害进行相应的弥补，结果只会是对行政性垄断实施者的纵容，这对于权利被行政性垄断受害者和社会公众是不公平的。 2、反垄断执法机构权力有限。反垄断法赋予反垄断执法机构的仅仅是建议权，而不具有实质的处罚权和处理权。严格上说，反垄断执法机关的建议处理权制以及上级机关的责令改正根本称不上是一种行政责任，自然对故意实施限制、排除竞争行为的行政机关产生不了阻吓作用。同时，由于承担反垄断执法职能的主要是工商行政管理部门，其与实施行政性垄断的其他政府机构同样是职能部门，在权力轨道运转方向是一致的，使其负担起沉重的监督行政垄断行为，会违反正常的权力的运作机制。 3、行政性垄断私人诉讼缺乏激励机制。垄断行为者和垄断受害者虽被赋予了平等的法律地位，但实质其地位和实力相差悬殊。行政机关是公权力的唯一实施者，而实施行政性垄断的经营者也是具有雄厚的经济实力，但受害者往往是处于弱势地位的消费者和中小经营者，其掌握的经济资源和信息资源相对较少，很多情况下面临着行政性垄断诉讼费用高昂、举证困难、耗时长、风险高、胜诉率低等问题，而不得不放弃对权利进行救济。这种情况往往导致受损害的权利得不到应有的补偿。如果引入了惩罚性赔偿制度，作为理性的经济人，会考虑到较大的赔偿金额为自己带来的经济利益，这将会是行政垄断受害者主张权利的最大动力。 四、惩罚性赔偿责任在行政性垄断案件中的具体适用规则 构建行政性垄断中的惩罚性赔偿责任，除了需要在反垄断法中增加行政性垄断的惩罚性赔偿责任，以及在国家赔偿法中就对实施行政性垄断造成危害后果的国家机关作出惩罚性赔偿的规定，还需要进一步确定惩罚性赔偿责任在行政性垄断诉讼中的具体适用规则。 （一）明确适用对象 行政性垄断给市场经营者和消费者造成损害，但很多情形下行政性垄断行为具有隐蔽性，而受害者对违法主体的认识也不足，因此无法对所有行政垄断实施者追究其法律责任，需要在反垄断法中应当明确规定惩罚性赔偿责任的适用对象。行政性垄断行为的实施主体有两类：一是作为国家机关或者法律法规授权组织而实施了相应行政性垄断行为的行政主体，二是被行政性垄断保护，从行政性垄断中可能获得经济利益，有时并负责具体实施相应垄断行为的企业。 其中第二类主体的财力雄厚，与行政性垄断行为有着千丝万缕的联系，有的通过寻租活动联合行政机关进行行政性垄断，有的尽管并没有实施寻租行为，但也因政府的行政性垄断行为获得巨大的经济性收益，这类经营者是背后最大的、长期的利益获得者，因此在立法中应当明确把第二类主体纳入到行政性垄断实施主体中。 （二）确定适用的案件范围 具体行政行为对权利的侵害是直接的、确定的，而抽象行政性垄断行为大部分都需要通过政府对经营者实施行政许可、行政强制、行政征收等具体行为实施，因此对于绝大多数行政性垄断行为都能得到规制。抽象行政行为抽象性行政行为对社会经济造成的危害不容忽视，但因其损害的范围不特定，损害实际后果也难以确定，以致于赔偿数额和受偿主体难以确定；同时考虑到法律体系的协调性，行政诉讼至今仍未将抽象行政行为纳入受案范围有其科学性。因此，行政性垄断惩罚性赔偿责任也应限于对具体行政行为提起的诉讼中，方能与整个法律体系相适应。 （三）确立合理的赔偿数额 对赔偿数额的确定应持谨慎态度，既要确保对行政垄断实施者产生惩罚作用，也要防止赔偿数额过高对行政垄断实施者带来的高压经济负担，也要预防受害者获得不合理的超高额利润。首先，虽然行政性垄断行为对社会整体造成的损害是无法估计的，但仍然存在客观标准可引用。由于惩罚性赔偿责任是在补偿性责任基础之上加以发展的，因此应以实际损害确定赔偿数额的基准；其次，若制裁的力度过分地大于行政性垄断行为应负的责任，则也会造成实质不公平、资源配置效率低下、损害公共利益，与反垄断法的宗旨背道而驰。因此需要对最高额度的赔偿数额作出限制，以避免惩罚性赔偿责任漫无边际地被运用，最终对违法者利益造成不可逆转的损害。建议以实际损害为基数的三倍以下；最后，在实际损失之上三倍赔偿之下设置梯度性赔偿额度，赋予法官自由裁量权，梯度性赔偿额度的确定要建立在充分的社会实践和统计调查基础之上，结合国家社会经济发展水平来最终由立法机关加以确定。这样既发挥了惩罚性赔偿责任的威慑和激励功能，又使防止受害者因高涨的积极性而滥用诉权。 （四）相关因素的考虑支付高额的惩罚性赔偿金，一方面对于对市场经营者而言关系到其在市场竞争中的生存和发展，滥用惩罚性赔偿责任或是适用过当，会对经营者造成不可逆转的损害。另一方面，对于实施行政性垄断的行政机关而言，由于这种行政赔偿费用由国家财政支出，最后的经济性负担仍然由纳税人之处。因此，惩罚性赔偿原则在适用中不可一刀切，应赋予法官自由裁量权，结合相关因素最终确定具体赔偿数额。其中主观非难性、违法行为的严重性、对排除和限制竞争的实际