建立适应经济增长方式转变的地方政府绩效考核机制概要

建立适应经济增长方式转变的地方政府绩效考核机制【内容摘要】地方政府绩效考核机制的改革和完善对促进我国经济增长方式的转变具有重要意义。目前，我国地方政府绩效考核中存在很多问题，需要从转变考核价值取向及评价标准、建立系统完备的绩效考核指标体系、实现评估主体多元化等多方面入手，积极探索建立新型地方政府绩效考核机制。【关 键 词】经济增长方式 地方政府 政府绩效考核 政府职能 考核指标改革开放三十多年来，我国经济高速发展，取得了令世人瞩目的成就，但是不可忽视的是过去的这种“粗放型”经济增长方式在今天已难以为继，这种高投入、高消耗、高污染，低产出、低质量、低效益的增长已走到尽头。在当前世界各国依然没有完全走出国际金融危机阴影的背景下，转变经济增长方式成为当前我国经济增长面临的迫切任务，成为社会各界的共识。经济增长方式转变，意味着由“粗放式”经济增长方式向以低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高效益为特点的“集约型”增长模式的转变。当前，我国很多地区的地方政府还没有彻底改变片面追求GDP 增长的政绩观，经济建设型政府的定位依然较明显，这和我们在官员的考核上过于重视经济指标，考核机制不合理有很大关系，因此，要转变经济增长方式，走内涵发展之路，就要转变政府职能，将政绩考核的重点转向加强市场监管、改善经济环境、提高公共服务水平和提高公众满意度等方面来。一、完善地方政府绩效考核机制的意义当前，我国经济体制中存在诸多弊端，如部分生产资料的市场价格不合理导致能源严重浪费，投资体制不合理导致建设规模盲目扩张等，这些现象都是推进经济增长方式由“粗放型”向“集约型”转变的重要障碍。要促进经济增长方式转变，经济体制内部的调整和改革不可谓不重要，但是，政府是经济增长方式转变的重要推动力，经济领域的变革和转型依赖政府的管理理念、管理职能、管理方式、运行机制的转变，政府要为经济发展提供体制和政策保障，政府在经济发展方式转变中，起着关键作用，具有广泛而深刻的影响。政府职能越位，干预微观经济活动，有可能形成行政垄断，造成低水平重复投资，导致经济效率和经济效益低下以及资源浪费和环境破坏；政府职能缺位也有可能导致一些地方高耗能、高污染企业不断出现，某些部门、行业发展缓慢，整个社会资源利用效率降低。总之，政府的不合理行为是造成经济结构不合理和经济粗放增长的重要原因。政府绩效是指政府在社会公共事务管理过程中所体现出来的管理能力和管理效果，它涉及到政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果，通常政府绩效用经济、效率、效益、公平等指标来衡量。政府绩效是政府行政管理活动的基本品质需求和评价政府行为的核心内容，也是评价政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效考核，简单地说就是对政府及其行政人员在行政管理活动中的绩效即所取得的业绩、成就和实际效果进行的考察评价，也称之为政府绩效评估。政府绩效评估的内容决定了政府角色和职能的内容，为政府的管理行为提供了价值、目标和依据，有利于政府明确自身的职能定位，即时纠正自己的不合理行为，也有利于社会对政府行为的监督。转变经济增长方式，是经济的数量型扩张向质量型发展的理念升华，实现这一理念，要求进一步深化政府行政管理体制改革，而改革过程中，政府绩效考核机制的完善就显得更为重要。政府绩效考核机制是政府职能定位和政府行为的指挥棒，具有极强的导向作用，改革政府绩效考核评价机制，用科学发展的“指挥棒”来引导各级地方政府和领导干部的行为，对于推动经济发展方式转变具有重要意义。二、地方政府绩效考核中存在的问题目前，我国地方政府绩效考核机制尚不完善，存在很多问题，不利于经济增长方式的转变。（一）绩效考核的价值取向不合理过于重视经济指标，忽视其它社会指标；在经济指标上，过于重视经济数量指标和速度指标，忽视经济运行质量和效益指标。政府主要职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和资产管理等方面。但现行的各级政府绩效评估指体系主要强调经济增长，强调GDP 增长率，于是，我国政府绩效考核实践中把经济增长作为基本价值取向和判断标准，对政府的经济性评估很重视，而忽视政府绩效的其他方面，如对公民政治参与度、社会分配的公平度、市场自由度、政策的稳定性等其它方面的考核很少，难以体现公共管理的目标多元性和价值多样性。有什么样的考核评估指标体系，就有什么样的政府行为。由于评估指标的导向作用，致使各级地方政府不惜动用一切手段和资源，包括政府直接参与市场竞争、实施地方保护主义等，片面追求增长速度，忽视结构、质量、效益，忽视生态建设和环境保护。（二）科学、系统的考核指标体系尚未建立“我国地方政府的基本职能可以概括为加快经济建设、发展教科文卫事业、改善居民生活条件、维护社会稳定、保护生态环境、降低行政成本等六项绩效。”【1】考核指标应围绕这些政府职能，将其细化，并尽量以量化的方式表现出来，形成一套考核指标体系。但是，一方面指标的分解量化工作往往较难，因为政府的产出是公共产品和服务，而且外部性较强，很难量化或用货币来衡量。另一方面，由于缺乏完善的信息系统或对现实中的政府职能及其效果缺乏深刻认识导致设立的考核指标体系不科学、不系统。现实表现为指标之间缺乏有机联系、不分轻重缓急，考核目标界定不清，指标设置过于笼统，考核指标彼此孤立，指标的选择具有一定随意性，缺乏科学的实证分析等一系列问题。另外，有些地方的考核只是列出了指标，并没有给出各指标的权重，考核指标与政府职能缺乏关联性。（三）政府绩效考核的非规范化政府绩效考核的非规范化导致重视短期考核，缺乏对长期发展目标、可持续发展能力等方面的重视。政府绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律做保障，缺乏统一规范，因此，导致评估往往缺乏长效机制，过于重视短期考核，缺乏对政府绩效的持续性测定，在一定程度上导致了地方政府过分关注任内政绩，少数官员甚至会追求华而不实的“政绩工程”、“形象工程”，忽略了对可持续发展能力的建设，浪费了大量人力、物力资源，不利于地方社会经济的长远发展，导致了经济增长方式的不可持续。另外，政府绩效评估的非规范化还导致了评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得相应的效果，反而成为基层单位的一种负担，某些检查团成员索要礼品，收受贿赂的行为直接损害了政府的形象。（四）政府绩效考核主体不完善，公众参与度不高我国还没有建立起正式的、独立的、专业化的政府绩效评估组织，政府绩效考核主要是政府内部自上而下、自下而上、上下结合等类型的评估，缺乏社会公众对政府绩效的客观、 公正、全面的评估，难免使评估结果不能很全面地反映政府执政效果。地方政府及其领导在工作中，往往更为重视直接掌握绩效评估权的上级领导及相关部门的满意度，而不是社会公众的满意度，盲目追求虚假政绩。“现实政府绩效评估主体中社会组织和公众代表的缺位，导致绩效评估过程中相关利益群体和个人话语权的缺失，使得政府绩效评估结论所涵盖的观点不够全面。此外，政府绩效评估主体构成中，专业评估组织的缺乏，也使得政府绩效评估结论受评估主体自身专门知识、参与评估能力，以及素质和理论水平局限性的影响。”【2】 三、完善地方政府绩效考核机制的设想地方政府绩效考核是一项系统工程，要使绩效考核形成合理的长效机制，就要求政府树立新的价值评估理念和标准，建立科学合理、结构完整、操作易行的评估体系，实现评估主体的多元化，促使绩效考核法制化、制度化、规范化。（一）政府绩效考核价值取向及评价标准的转变当前地方政府绩效考核表现出浓厚的“政府本位”的价值取向，往往从政府自身的需要出发，或者说从系统内各级领导机关的考虑和需要出发，很少考虑地方政府管理活动是否能满足当地社会、公众和企业的需要及其满意的程度。这种价值取向导致地方政府绩效考核活动只能唯“上”是从，而不是从本地社会发展的需要出发。而上级领导机关在确定政绩考核指标体系时，往往指标体系权重不合理，以相对易考核的数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求，主要看产值和利税。地方政府在上级政府的指标压力以及和同级政府的竞争压力下，只追求单纯的数字任务，与当地的社会发展需求和实际状况相脱节，可以说，这种绩效考核对经济增长方式起到了错误的导向作用。当前要实现经济增长方式的转变，政府绩效评价值标准首先要从“政府本位”向“民众本位”转变，这种转变要求绩效考核以公共服务质量为主要标准，从注重经济发展向关注民生转变，在发展战略上，弱化项目建设在经济发展中的作用，在考核指标上，弱化经济指标在政绩考核的作用，把民生指标纳入干部政绩考核体系中，把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素，这有利于从根本上削弱地方政府抓项目、上投资的冲动，防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。（二）建立系统、完备的绩效考核指标体系绩效考核主要评估政府应该做的事，评估政府履行法定职责的程度，绩效考核指标应该体现政府职能转变的要求，反映科学发展观的要求。指标体系的设定要坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的政绩，也要考核潜在的绩效；既要考核当前绩效，也要考虑未来绩效；要重点强调以前指标中忽视的劳动就业指标、社会公平分配指标、公共产品和服务的满足水平等指标。指标体系要尽量具有引导性，可操作性，可测性，前瞻性；新增加的指标应和原来指标之间具有逻辑关系，体现指标的层次性，避免指标增多产生顾此失彼现象的发生。另外，不同地区、不同层级政府的绩效考核指标体系应适应本地特点，有所侧重，因为不同地区和层级政府的战略目标不同、区域经济和社会发展的特点也不相同。近年来，全国很多地方进行了绩效考核的改革试验，体现了 新考核指标的特点和要求，值得借鉴。以广东省为例，广东省市厅级 对市党政领导班子和领导干部的考核评价包括实绩考核、 民主测评和 群众满意度三个方面。实绩考核采取定量考核的办法，民主测评和群 众满意度采取定性考核的办法，定量与定性考核有机结合。实绩考核 中，指标设计充分体现了科学发展的要求。在指标设计上，增设了人 均 GDP 指标，其中，经济发展指标只占 30%左右的权重。 （三）实现评估主体多元化 现阶段政府绩效评估工作中， 存在评估主体单一化、 信息不对称、 评估主体缺乏广泛性和代表性等问题，严重影响了绩效评估结论的社 会认可程度。评估主体的组成应是多层次、多渠道的，这样才能体现 民主政治的要求，也才能使政府更好实现服务于大众的目标。在当前 的政府构架下，构建多元化的评估主体，是指除了政府自身及其上级 作为其评估主体外，还要建立政府内部与外部的双向互动模式，即引 入社会公众和专家参与的评估制度。公众参与意味着公众可以以社会 主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对 它们的各种行为负责，并让公众知道政府到底应该为公众做什么，实 际完成了什么，是否为公众提供了高质量的服务。只有评估主体的多 元化才能保证评估结果的客观、公正、全面和有效。因此，现阶段应 实行由政府、政党、权力机关、专业评估组织、社会组织和社会公众 等多方共同进行的政府绩效考核，实现评估主体多元化。 要发展多元主体共同参与的政府绩效考核，就应该大力推行政务 公开，建立科学的绩效信息系统，要及时公开政府绩效考核的程序和 过程，使公众不仅参与考核，并且能对考核活动进行监督；要充分利 用现代通讯技术， 为绩效评估提供信息平台； 要创造良好的评估环境， 在上下级之间分权、授权，要为公民的政治参与提供条件和渠道；为 保证评估结果的有效性，在政府部门行政活动中，可以试行将考核对 象的薪酬、升迁、奖惩、任免、培训等与多元主体考核机制下的考核 结果相挂钩以激发行政人员的工作积极性。 （四）加快政府绩效考核的法制化、制度化、规范化 加快政府绩效考核的法制化、制度化、 发达国家已将绩效考核作为政府机构的法定要求， 有专门的立法 保障，同时还建立了相应的评估制度。如，美国制定了政府绩效和 结果法案 ，荷兰制定了市政管理法等，均以法律形式要求政府 部门进行绩效评估。 而我国的政绩评估工作基本上处在地方政府自发 或半自发状态，缺乏统一的规划和指导，绩效评估还只是停留在个别 省市、 个别部门。 同时， 在考核方法上由于政府没有建立起战略规划、 绩效计划和绩效报告制度框架，绩效评估的随意性很大，大多流于形 式。成功的绩效考核不仅取决