论我国巡视检察制度的功能定位及供给路径

论我国巡视检察制度的功能定位及供给路径摘 要：最高人民检察院首次提出巡视检察制度，作为一种新型的检察监督的载体，其制度设计具有鲜明的价值定位，而现阶段亟待寻找适合的巡视检察制度供给路径。关键词：巡视检察 巡回检察 刑事执行检察 派驻检察为进一步加强人民检察院对监管场所刑罚执行和监管活动的法律监督，完善监督机制，强化法律监督效果，最高人民检察院于2012年2月29日下发的关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见第一次对巡视检察制度进行科学定义。巡视制度最早可以追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制，即天子对各地进行自上而下的巡察。 巡视检察作为监所检察部门(现更名为刑事执行检察局)履行法律监督的一种新型方式。该意见将其准确地定义为：地(市)级以上监所检察部门(刑事执行检察部门)对本辖区内由下级人民检察院检察的监狱、看守所等监管场所的刑罚执行、监管活动的合法性进行检察，同时对该监管场所检察机构是否正确履行法律监督职责情况进行检察。因此巡视检察的对象具有双重性。追溯我国刑事执行检察制度，巡视检察制度诞生之前，人民检察院对于检察场所的监督方式有两种，一种是派驻检察，对监管场所实行直接、实地、即时监督，具有优越性、有效性的一种主要监督方式。另一种是巡回检察，根据最高人民检察院关于加强和改进监所工作的决定中的内部规定：可以实行巡回检察是适用于常年关押人数数量较小的监管场所。目前高检院对于关押人数较小也没有明确解释和规定。笔者认为，可以参考公安部关于看守所等级考评规定，月均关押人数少于100人的为小型看守所，实行巡回检察。巡视检察制度虽然在近三年实践中取得了一定的成效，但要作为一项制度设计坚持下去，必须进一步进行健全，对其功能价值准确定位，达到刑事执行监督的形式创新。一、关于我国巡视检察的功能定位巡视检察是巡视和检察的结合，既体现了检察机关对外法律监督关系，也体现了检察机关内部的上命下从关系。巡视检察不同于检察院对传统派驻检察或者巡回检察，当然也不同于以往上级检察机关监所检察部门(刑事执行检察部门)对下级检察院监所检察部门(刑事执行检察部门)的工作检查，而是在二者基础上的创新发展。 不管是派驻检察，或者是巡回检察，这两种方式均是由对该监管场所直接负责法律监督职责的人民检察院平向履行的;但是，巡视检察却是由对该监管场所直接负责法律监督职责的人民检察院的上一级检察院履行的，因此其适用指向具有对下性。巡视检察在刑事执行监督环节，作为除派驻检察和巡回检察监督载体，是一种新型的监督载体，具有鲜明的特点和价值功能，其优势表现在：(1)有效强化检察机关外部监督，补强监督视角、补强监督效力巡视检察有助于消除监督盲区，其站位更高，视角更开阔。对于派驻检察的日常监管中部分习以为常的违法行为等监督盲区，巡视检察更具有针对性，更容易发现刑事执行活动、监管活动过程中存在的易发情况。笔者认为，派驻检察的级别相对于其对应监管场所的级别，经常出现级别过低而导致法律监督乏力的现象。比如经常出现这种情况：绝大多数的监狱由于是隶属于该省级监狱管理局统一管理的机构，其对应的级别大部分为正处级，而承担对这些监管场所法律监督职责的派驻检察室级别多为正科级，检察室主任的级别也低于监狱长的级别。派驻检察仅能通过发纠正违法通知书和检察建议书等手段，监督手段单一，对被监督对象刚性强制力弱，导致被监督对象可以按照自己意愿是否采纳检察建议。而巡视检察充分体现了上级人民检察机关对下级检察机关的工作业务的指导和支持，让下一级检察机关更能够借助上一级检察机关的直接力量，解决了级别不对等、监督乏力困境，达到监督成效最大化。并将监督情况及向被监督对象的上级主管部门通报，具有一定的权威性，一定程度上可以解决屡纠不改，监督无约束力的问题，补强刑事执行监督效力。(2)有效强化检察机关内部监督，积极督促指导，了解真实情况巡视检察的主体具有特定性，为上级检察机关刑事执行监督局。巡视检察体现了一种上级对下级的监督，对下级检察机关具有督促作用，对于怠于行使检察职权者有一定规范、指引作用。使得派驻检察干警不敢萌生上级无人管，管不着的错误思想，巡视检察制度通过这种突然抽查或不定期抽查的方式进行检查，对派驻、派出检察室履行检察职责起到积极督促作用。长期以来，派驻检察室通常人数较少，办公室多数由监管场所提供，吃饭在监管场所干警食堂，甚至有些情况派驻监管检察人员会私自搭坐监所场所的班车上下班，从而引起一些监管场所派驻检察人员较易存在被看守所、监狱等监管场所的干警同化的不良工作现象。在具有中国特色的社会主义的人情社会背景环境下，派驻、派出检察机构的法律监督作用就无法发挥到位，其法律监督效果可以说是非常地大打折扣。然而巡视检察制度彻底改变了检察部门只依靠派驻检察单一的监督监管场所的工作方式方法，是一种非常有效的 上级检察机关对下级检察机关权力制衡调控的工作机制，强化了上级检察机关对下级检察机关的内部监督。巡视检察检察时间具有突然性，非预告性。这不仅可以助于提高检察业务的日常工作效率，而且可以助于上一级人民检察院更了解真实的监督场所日常情况。笔者认为，上一级检察院刑事执行监督部门到下一级相关部门进行巡视检察业务工作时，日常情况下均会通常事先通知下一级人民检察院的相应刑事执行监督部门。下一级检察院接到通知后，提前对照有关法律法规有充分的准备时间进行自查自纠。由此可能造成无法真正反映下一级人民检察院刑事执行监督最真实的一面。巡视检察已经真正地确定不需要事先通知被巡视检察的单位或监管部门，而是通过亲临现场，能够对于派驻检察室开展的情况一目了然。(3)有效发挥刑事执行检察一体化长效机制近年来，在检察一体化方面，关于侦查、批捕和公诉环节，检察一体化的制度和措施都相对成熟和完善，比如侦查指挥中心的设立，侦查环节一体化已经非常完善。而在刑事执行监督环节，检察一体化举措还在初步尝试阶段，而巡视检察制度确保了日常监督工作置于上级院不定期并且进行现场指导、督促，使得基层派驻检察人员更加自觉、充分的履行监督职责，发挥了检察一体化机制。巡视检察制度设计初衷是将检察机关刑事执行监督部门在履行职责时进行合作和互动，将刑事执行监督检察人员力量和资源得到有效整合;促使上下两级之间的纵向指挥协作更加紧密，形成一种快速反应、整体作战的强力配合机制，集中力量对某一地区的监管场所开展检察监督活动，促进检察效能的发挥和侦查工作效率的提高。实践中，巡视检察与派驻检察、巡回检察相互补充，取长补短，进一步深入把握了解刑事执行监督检察工作的日常活动规律，全面客观地把握被法律监督对象的活动情况及内容，一方面强化事前监督，另一方面也强化事中监督。真正地展示法律检察监督职责以及日常监管责任的划分情况。巡视检察，对现场进行亲临指导，对于刑事执行监督检察人员来讲，是与上级检察人员相互学习交流，相互提高业务水平的过程。二、我国巡视检察制度供给路径(1)远期的制度供给路径由于巡视检察制度涉及到上级检察机关对下级检察机关监督的司法机关(部门)进行法律监督关系，按照法理来讲，这种法律监督关系是毫无保障的，目前巡视检察制度也只停留在刑事执行检察厅的文件中，效力层级过低。为解决法律效力层级过低，这就要求由法律明确规定，才能确保刑事执行监管领域的检察监督，确保司法公正公平公开。笔者认为，建议立法机关要为了推动巡视检察工作的深入开展，考虑将巡视检察制度上升为法律规定。(2)近期的制度供给路径在立法层面尚不到位的情况，为保障我国的刑罚执行和监管活动在文明、法治的轨道上健康发展，针对巡视检察制度，目前必须考虑以下几个问题并加以完善：一是要坚持巡视检察组长级别高于被巡视检察单位负责人级别的原则。 对巡视组成人员要设立专门的检察人才库，要从业务优秀能手、业务标兵中选取任命。每次巡视组成人员必须坚持随机性抽取原则，成员不得少于三人。组长必要时可以由上级院分管副检察长担任巡视检察组组长。笔者认为，巡视检察组成员，按照特殊情况也可以邀请具有相关职业技术职称的检察技术部门的工作人员或抽调下一级人民检察院刑事执行监督检察部门的优秀检察业务人员参与。更有甚者，务必可以按照要求，尽量邀请同级公安局、司法局相关的业务人员参与巡视检察的日常工作，达到群策群力。二是要积极采取必要的突然性巡视检察，并做好保密工作。为了了解被巡视单位最真实的情况，坚持对监管场所进行全方位监督内容检察。对监管场所的执法活动巡视检察时，必须亲临现场查找问题，而不能停留在听汇报，看材料等形式上。要深入到监区、监舍、厂房，查看被监管人生活、学习、劳动等情况，务必需要与被监管人或监管民警当面一对一的口头谈话，在固定场合，一对一接受被监管人或者其相关近亲属的控告、申诉、举报等日常工作。也可以通过及时查看派驻检察机构和其对应的监狱、看守所所形成的信息联网或监控联网的微机以及重要的日常监控录像，帮忙扫除监管盲区。在现实过程中，不管如何突然，巡视检察人员要进入场所时，都要通知当地刑事执行检察部门，在当地刑事执行检察部门的陪同下才能进入监管场所。为了确保巡视检察具有保密性和突然性，目前要赋予上级院刑事执行检察部门对下级部门有直接的临检权，巡视检察人员凭着工作证和介绍信，即可开展巡视检察。三是要善于运用巡视检察成果，树立监督的权威性。在巡视检察以后，发现派出、派驻检察机构存在问题的，巡视检察组可以根据情况采取批评、教育、责令限期改正等处罚措施。同时，主动向被检察的监管机关通报当前巡视检察的结果，适时提出正确的检察意见、建议，同时及时通报担负该监管场所的检察任务的人民检察院。 为了避免一些被巡视单位仍然不会把监督太当回事，要坚持将检察结果向被巡视单位的主管部门进行报告。通过形成综合巡视检察报告，督促其主管部门责令被巡视单位接受整改纠正，树立巡视检察监督的权威性。并要求其主管部门对于被巡视单位的整改落实情况定期进行回访反馈。四是要进一步扩大巡视检察的适用范围。虽然关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见只界定在对监狱、看守所等监管场所的监督范围。但笔者认为，在巡视检察制度设计过程中，巡视检察侧重于日常的监督，日常监督不仅含对监禁刑的监督，还对非监禁刑的监督，这与刑事诉讼法规定的刑事执行监督的职责相对应。因此在刑事执行监督领域，无论是自由型的执行监督，或是财产性执行