美国政府互联网管理分析要点

美国政府互联网管理分析美国政府对于互联网的管理，大致可以从立法管理、技术监管、自律引导、市场调节、国际合作五个方面来看。一、立法管理因特网最早源于美国，并且也是最先在美国等西方国家得以发展和壮大。从立法层面上看，对于因特网的管理，美国政府针对自己的国情，从联邦和州两个层次入手，进行机构设置和立法管理，其管理体系已经较为成熟。虽然美国政府对于因特网的管理一向倡导的是以“少干预，重自律”的最低干预的原则，但是自由的氛围也要依托在一定的管理控制的基础上。美国政府对于因特网所传播的内容的管理，既不大包大揽，也不不闻不问，既有控制，又有调节，而在立法层面上的一定程度上的控制，既是美国政府进行互联网管理的重要基础，也是美国的因特网管理体系得以正常运作的一个重要保障。1、美国互联网立法的现状美国互联网立法的现状大致可以从联邦和州两个层次来看。（1）从联邦的层次上来看对于因特网所在的电信产业的管理，从联邦的层次上来看，立法、司法和行政三个体系相对独立，分别行使各自的权力。在立法方面，由参议院和众议院组成的国会作为最高立法机关，对包括因特网在内的电信立法法案进行听证、辩论、表决，从而影响国家电信政策的制定，另外，国会也可通过一些非正式的方式，如控制预算、人事任命、立法威胁、公共舆论等来施加压力，影响政策的制定；在司法方面，美国最高法院、联邦审判法院和申诉法院组成了美国的联邦司法体系，他们拥有着对电信管理机构进行监督，并解决其间的纠纷的权力；在行政方面，行政机构主要是指由各部组成的美国联邦政府，对于电信产业来说，主要是司法部反托拉斯局和商业部国家电信与信息管理局两个部门，联邦政府通过这两个部门对包括因特网在内的电信业进行管理。在联邦层次上，还存在着一些专门负责某个领域的管理事务，拥有一部分执行权和一部分准立法权和准司法权，直接对国会负责的相对独立的委员会。联邦通信委员会就是这样的一个专门针对美国的通信政策与通信产业的独立机构。它根据1934 年通信法成立，兼有立法、司法和行政执行职能，可以制定规章，仲裁争议，执行各项法规。在执行有关职责时，要受到联邦司法系统的制约，受法院监督。在美国的各种机构中，联邦通信委员会是对美国的通信产业最具影响力的机构。在对于互联网络的建设和管理上，美国政府一直扮演的是一个推动者的角色，既非大包大揽，也非不闻不问，以联邦通信委员会为代表，对于互联网络的管理，基本上采取一种自由的、非管制的态度。并且，政府对于因特网进行大力扶持，为信息网络化的发展创造良好的政策环境，积极调配资金、组织及专业人员，来推动互联网络的规划、推行和实践。美国的关于互联网络的信息法规，其涉及面相对来说较为全面和广泛，既有针对因特网的宏观的整体规范，也有微观的具体规定，其中囊括了行业进入规则、电话通信规则、数据保护规则、消费者保护规则、版权保护规则、诽谤和色情作品抑制规则、反欺诈与误传法规等许多方方面面。这些法规主要包括：1977 年联邦计算机系统保护法案、1984 年伪装进入设施和计算机欺诈及滥用法、1986 年计算机欺诈和滥用法、1987 年计算机安全法、1990 年电子通信秘密法和中小企业计算机安全、教育及培训法、1991 年高性能计算机及网络法案、1994 年计算机滥用法修正案、1995 年数字签名法（犹他州）、1996 年电信法、1996 年全球电子商务框架、1997 年域名注册规则、1999 年统一电子交易法等等。另外，从互联网的信息政策上来讲，美国从 20 世纪50 年代就开始制定信息政策，是最早制定国家信息政策的国家，这些信息政策常常具有法律效用。如：1993 年NII 战略(National Information Infrastructure Agenda of Action)“国家信息基础设施行动计划”，又称“信息高速公路”战略，标志着美国信息化建设工程的开始； 1996 年NGI 计划（Next Generation Internet）：“下一代网络计划”，旨在促进网络的更新换代，解决原有网络设施陈旧落后、不堪重负的问题，以保持美国在信息通信技术上的绝对领先地位，确保其继续成为世界经济、政治领域的无可争议的领导者；1997 年Internet2 计划：以保证大学和研究机构使用先进的网络、在全球范围内促进高层次的教育和信息服务为目的。作为美国信息化发展的主要内容，这些发展计划对于推动美国的经济增长,保持其在世界竞争中的优势地位有着重要的作用。（2）从州的层次上来看美国的各州是相对独立的，他们的权力主要来自于法律的授权，各州都拥有自己的立法、司法和行政机构。宪法在规定了联邦和地方的权力与义务之后，各州又通过州议会来确定本州的法律。在美国，各州都制定有自己的宪法或基本法，以此来规定管理本州的主要原则。由于各州政治、经济与文化环境的不同，所以，在不同的州有不同的法，即使是同样的部门法，内容往往也会有很大差别。而各个州的行政机构管理本州行政事务的权力又来源于本州的法律，因此，这就造成了美国各州的管理政策与管理方式之间的不同。对于因特网所在的电信事业的管理来说，其在各州所处的管理体制和法律环境也是不同的。有的州是把电信事业作为一般公共设施来管理的，而有的州则专门制定了本州的电信法，如1995 年密西根电信法。但是，各州通过自己的公用事业委员会，只能管理自己州内的电信事务，而电信网络的业务范围一般却不会仅仅局限在一个州之内，所以，各州在管理其电信事务时，需要联邦通信委员会等联邦层次机构的合作。当发生分歧时，联邦政府享有管理优先权。2、美国互联网立法的特点美国互联网立法的特点，我们大体可以归纳为传承性和开创性两点：（1）传承性美国政府对于因特网的有关立法有一定的传承性，一般是根据已有的法律的相关条款，结合美国当前的因特网发展的实际情况，对现有政策、法规进行沿用与拓展，确立出新的关于因特网的条文和法案。美国政府正是以这样的方式，对其政策立法体系不断的进行完善发展，保持了其网络法规政策的连续性和渐进性，稳中求进，从而建立起这种在目前的世界各个国家中显得较为成熟的网络管理体系，保证了互联网络正常、持续的建设和成长。譬如，美国统一计算机信息交易法中的许多规则就是沿用美国统一商法典或其他法律的。（2）开创性美国政府对于因特网的管理，针对美国目前的因特网发展状况，已经有了一套较为成熟和完善的管理措施和体系。其中，其颁布的许多法案都具有开创性，走在了世界的前列，有着重要的、乃至革命的意义。譬如1995 年5 月1 日，美国的犹他州率先颁布的数字签名法（Utah Digital Signature Act），不仅拉开了州法的电子认证立法序幕，而且是美国乃至全世界范围的第一部全面确立电子商务运行规范的法律文件。二、技术监管略三、自律引导1、美国政府对道德自律的指引因特网虽然作为一种虚拟世界的存在，但是其行为主体仍然是生活在现实世界的人，其网上行为也必然受其思想意识的支配。网络上的交往多由一些不成文的网络规则来发挥网络规范的效果，这就要求网民具有相当的素质和觉悟作为前提。在现实生活中的道德规范，势必会对网上虚拟生活产生重要的影响。道德作为一种社会文化规范，在网络的虚拟世界里，可以发挥一种无形的力量，来约束和规范网络行为主体。道德控制作为一种软性的管理方式，有利于预防网络中道德失范现象的发生，因此，从道德方面进行控制，提倡并引导建立良好的道德氛围是十分必要的。美国政府一方面从互联网络供应商、经营者、国内外提供者入手，呼吁其遵守互联网络行为准则，保障互联网络秩序；另一方面，政府同样从网络使用者入手，呼吁他们培养自我保护意识和安全意识，同时也呼吁禁止不良使用行为。既保障公民的合法权益不受侵犯、个人权利得到维护，又限制公民侵犯他人利益、危害国家社会。为了营造较好的道德氛围，政府不仅向因特网的社区成员进行宣传呼吁，而且借助于社会团体、组织和国家的力量来保证道德作用。如美国政府一直倡导的有关因特网行为的道德标准著名的“摩西十诫”（The Ten Commandments forComputer Ethics），就是由美国计算机伦理协会制定的关于计算机道德的十条戒律，这十条戒律通常被认为是每一个网民在进行网络活动时应该引以为诫的不成文的行为规范：1）不能用计算机危害其他人；2）不能妨碍别人的计算机工作；3）不能偷看别人的文件；4）不能利用计算机进行偷窃；5）不能利用计算机做伪证；6）不能非法拷贝软件7）不能在未经允许的情况下使用他人的计算机资料；8）不能非法使用别人的智力成果；9）想一下你写的程序对社会将产生的影响；10）遵守计算机使用规则。而美国南加利福尼亚大学的网络伦理声明则指出过六种网络不道德行为类型：1）有意地造成网络交通混乱或擅自创入网络及其相连的系统；2）商业性的或欺骗性的利用大学计算机资源；3）盗窃资料、设备或智力成果；4）未经许可而接近他人的文件；5）在公共用户场合做出引起混乱或造成破坏的行动；6）伪造电子邮件信息。2、美国政府对行业自律的引导行业自律的完善程度，往往会直接关系到网络用户权益保护和网络交易安全等方面，对网络秩序造成影响，因此备受关注。一方面，政府会联合民间业者和业界团体组织，直接或间接的参与制定自律规范，给行业自律模式提出参考或建议：另一方面，行业自律组织主要是自己制定行业自律模式，他们通过制定自律公约、成立自律组织等方式，对一些网络活动的一般准则达成共识，自觉遵守，自我约束，来共同保障因特网秩序的维持。因特网具有的自由和开放的特点, 因而，过于严厉的管制手段反而会影响网络信息资源的正常开发与利用。与政府的直接干预相比较，自律有其优势，是一个较适合的政策取向。针对因特网所传播的内容，美国政府一般是本着“少干预，重自律”的管理思路，往往只采取最低限度的干预，提倡民间行业、企业和网络用户个人的自律。譬如对于美国人普遍比较敏感的隐私问题，美国政府和行业官员一直在呼吁因特网商家建立自己的自律性保护隐私政策，否则政府才会对其进行立法限制。毕竟，因特网行业自身比政府更加了解他们自己的业务，所以，政府一般是倡导行业自身尽快制定出相关的政策。克林顿的顾问就曾经首先敦促行业领导人开始制定自己的计划，以保护网络用户的隐私。当然，政府在扮演一种监督员的角色的时候，也会在必要时给予适当的压力。克林顿总统就曾要求商务部和管理与预算办公室递交一份报告，说明私营商业领域在制定保护隐私的法规方面是否见到成效。在世界的许多国家中，相对来说，美国的行业自律体系其实是比较完善的，其自律范围涵盖了电子商务、著作权、隐私权、网上有害内容管理几个因特网的主要方面。对于因特网的管理，行业自律在美国发挥了重要作用，许多自律团体、组织、联盟纷纷通过各种方式来直接或间接的协助政府的管理，配合政府，共同促进互联网络的发展。仍以美国在隐私权方面的行业自律为例，在美国，针对因特网隐私权的行业自律主要是通过以下几个方式实现的：1）建议性的行业指引：如1998 年6 月22 日，美国的一个产业联盟美国在线隐私联盟（OPA，Online Privacy Alliances）公布了它的关于从网上收集的用户个人可识别信息的在线隐私指引。这个指引被许多主要的隐私认证计划所采用，并作为其认证的标准和加入认证的条件。但OPA 作为一个只指定政策建议的产业联盟，其目的仅仅是指引和倡导，为网络隐私的保护提供一个广为接受的范本，并不监督成员的遵守情况，也不制裁违反指引的行为。2）网络隐私认证计划：这是一种私人行业实体致力于实现网络隐私保护的自律形式。它类似于商标注册的网上隐私标志张贴许可，其认证标志具有商业信誉的意义。此计划要求张贴了其网络隐私标志的网络服务商必须遵守其在线资料收集的行为规则，并且服从其多种形式的监督管理。网络隐私认证计划有利于用户进行识别，也便于网络服务商显示自身的遵守规则的情况。但是参与其认证的网站数量较少，并且其有关执行和救济的制度也有待于完善。3）技术保护模式：以著名的P3P“隐私倾向选择平台”（the platform for privacypreference project）为代表，这是一种把保护隐私权的希望主要寄托于用户自身的模式。主要是通过采用一些保护隐私的软件的方式来实现。在用户进入某些收集个人资料的网站之后，这些软件会自动提醒他们什么样的个人信息资料在被收集，然后由用户自行决定是否继续浏览。或者，用户可以事先在软件中设定允许收集的特定的信息资料，除此以外的则不允许进行搜集。P3P“隐私倾向选择平台”其实就是这么一种针对个人网上信息资料的收集问题，利用软件技术的方式，在网络服务商和用户之间达成的电子协议。4）安全港模式：安全港模式是一种较新的模式，它主要是通过将行业自律和立法规则相结合的方式来实现。安全港是指某一特定的在线服务商产业公布的关于网络隐私保护的行为指引，这个指引在经过了联邦贸易委员会审查通过后就成为安全港，有关的网络服务商只要遵守了这个指引，就可以被认为是遵守了有关的要求，就可以免除责任。由于采取了把立法和行业自律结合起来的方式，安全港模式被认为是一种很有前途的保护模式。四、市场调节1.政府“政策”在市场机制调节的层面，首先，从美国政府方面来讲，总的来说，采取的是既有倡导鼓励，又有协调制约的政策倾向。政府方面，以联邦通信委员会等管理机构为代表，在对互联网的管理上，以新自由主义、后凯恩斯主义为指导，强调利用私有资本进行发展，依靠市场驱动。对于Internet市场的基本管制政策倾向是以不管制为主。政府积极为网络发展营造宽松、安全的良好政策环境，并不断的加以调整以适应市场的变革。如1998年5月14日，美国众议院商业委员会以绝对多数赞成的投票表决通过了3年内禁止州政府和地区政府对互联网征收税费政府的税收优惠政策。同时，美国政府积极向其他国家提出对互联网免除税收和关税的要求，即1998年的网络税收自由法(Internet Tax Freedom Act)，该法案坚决要求制止对网络贸易采取“歧视政策”，杜绝所有不公平的新税种出现。在美国互联网的建设和发展过程中，政府长期在信息基础建设上进行大规模投资，并且，除了美国政府自己进行人力、物力、财力等方面的投入以外，积极吸引私人资本也是政府的一大重要的发展策略。政府通过导入和扩大竞争来吸引民间投资，并用优惠政策倾斜的方式调动企业的积极性，以便于充分发挥市场调节的力量。“鼓励私人投资”就是NII、GII、NGI、Internet2计划中的政府的重要方略，而且在实践中，也已取得了显著成效。另一方面，美国政府虽然倡导企业在信息市场的自由竞争的基本原则，但是也在尽力防止许多公司因商业目的而出现的对互联网行业的垄断，在竞争市场有利于大公司与大消费集团的情况下，注重保护消费者和中小电信经营者的利益。美国政府更害怕许多企业会以网络工具拓展他们对其他工业的垄断，因此政府不断通过各种手段进行控制和调节。反托拉斯法就是其中一种。反托拉斯法是一部对所有的产业和企业都适用的通用法，由一组防止市场集中的法律组成，其主要目的是防止反竞争的合并行为、定价行为和销售行为，促进和保护竞争，从而较为全面的保护美国的企业和消费者的利益。其中包括著名的Sherman法、CIayton法、联邦贸易委员会法和Robinsion-Patman法。反托拉斯法作为美国司法部进行反托拉斯行动的有利武器，任何对价格的限制行为.对市场进入的限制行为，对维持市场竞争活动不利的合并行为、寻求市场垄断力量的恶性行为，经调查证实后，都可能遭到司法部的反托拉斯起诉。涉及到互联网络的重要反托拉斯案例中就包括对微软、IBM、Intel等产业巨头的起诉等。以目前的计算机行业巨头微软为例，它已经成为反垄断管理者的主要目标之一。美国微软在其Windows操作系统占据了市场90%的份额的同时，其总裁比尔盖茨又开始投资其他商业集中的领域，如有线电视、广播、照片档案和高速卫星数据网络。微软的这种“横向+纵向”的结合引起了许多人们的恐慌。1998年，美国司法部就曾经为了制止微软利用其市场影响力在销售Windows操作系统时搭售互联网浏览软件的行为，而对微软提起了反垄断诉讼。2.企业“对策”从企业方面来讲，在美国，随着互联网的发展，许多大公司控制着基础设施服务等计算机网络的重要领域，起着举足轻重的作用。一方面，各大企业积极利用政府的政策扶持，对于互联网络的信息基础建设进行投资，并在不伤及自身发展的前提下，努力和政府进行配合，以共同促进互联网络的发展。譬如1999年3月，“英特尔”公司推出了一种设有内置的芯片系列号的“奔腾III”处理器。由于这种处理器每个都拥有一个独一无二的系列号，所以每次只要用户一开机联网，“奔腾川”芯片就会把系列号自动发往网络商家、管理人员和安全部门.因此这些部门就可以很容易的获得电脑用户的信息。通过这种电脑芯片的系列号，安全部门可以迅速查出用户所在方位以及身份，有关部门不仅可以了解到电脑用户的真正身份，还可以对进入网络的用户进行“把关”，从而有利于协助政府防治网络犯罪的发生。另外，通过这种芯片，网络商家还可以很容易的了解到电脑购物和商业贸易顾客的真实身份、所在地等详细资料，从而有利于减少网络欺诈行为的发生。虽然“奔腾III”处理器的技术被认为是侵犯了用户的个人隐私权，遭到了某些美国国内隐私权团体的反对，但是它仍然得到了美国的司法部门和网络商家的强烈支持。另一方面，在市场规律的前提下，由于追求最大化利润的天性所使，一些大公司纷纷以极力通过各种手段追逐经济利益为最终目标，他们力图使互联网不受国家政府税收和其他方面的直接控制。而政府为了防止互联网的企业化，防止商业利益对互联网管理和发展中的影响日益加剧造成互联网的民主化本性的丧失，所以又会适当的对这些企业进行制约。总之，政府和企业双方从各自立场出发，不断的进行一定程度上斗争与妥协，通过磨合达到一定程度上的协调与平衡，才促进了互联网络的发展。五、国际合作总的来说，美国政府主要是通过以下几种方式来实现其国际合作：1、国际性组织对于因特网的许多事务的管理上，美国政府充分利用了著名的因特网协会ISOC(Internet Society)的效力。ISOC 作为目前存在的因特网的最高国际组织，是一个促进互联网的有序使用及发展的非政府性的国际会员制组织。它创建于1992 年初，总部设在美国弗吉尼亚州的雷斯顿市，其成员包括院校、科学研究和工程领域的个人和机构，致力于评价网络政策、技术系统及国际协调。其前身是在互联网络还是由著名大学操控的研究网络时，一个由大学教授构成的专业团体。ISOC 主要由三个机构组成：因特网工程特别委员会IETF（Internet EngineeringTask Force）、因特网工程指导小组IESG (Internet Engineering Steering Group) 和因特网建设部 IAB (Internet Architecture Board)。其内部工作委员会IAB 做出过关于互联网操作及未来发展的重要政策决定。科技问题则由IETE 通过各种工作小组委员会控制。一些特定的需要制度、审议和执行的关于因特网的技术标准，一般是由IETF 制定，由IESG 审议，最后通过IAB 提交给ISOC 予以公布。ISOC 每年召开有两个会议，一个是INET，主要讨论关于因特网在发展、运用中的问题及政策，另一