目前我国财税体制改革进展及主要问题分析

1/9目前我国财税体制改革进展及主要问题分析改革开放以来特别是1994年分税制改革以来,我国财税体制改革取得了重要进展,但与完善社会主义市场企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都企业经营活动过程征税而非对经营效果所得征税,难以起到所得税直接税的作用,因此,从向企业生产经营过程征收流转税直接税逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税直接税是一种历史趋势,目前大多数发达国家均采用以直接税为主体的税制,如OECD国家,是以所得税和社会保障税为主体税种、流转税为辅助税种的税制结构,其所得税占税收收入的比重平均在50左右,流转税比重往往不到40。由于我国流转税所占比重过大,所得税比重过小,所谓“双主体”的税制结构模式实际上并未真正形成,既不利于主体税种的相互配合,更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用。二税种结构不合理一是以增值税、营业税为主要税种的流转税,是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税,既缺乏科学性,也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。二是在现有税种结构中,缺乏物业税、遗产税和赠与税2/9等针对不动产保有环节的财产性税种,缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种,使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效校正。三是个人所得税起征点没有随着人均GDP快速提高而作出同步调整,并且未实行综合计征,而是采用传统的分项计征模式,税率和费用扣除方法不尽合理,难以全面衡量纳税人的真实纳税能力,不能体现“多得多征、公平税负”的原则,实践中也容易造成所得来源多、综合收入高的人少纳税的情况。LOCALHOST四是消费税征收范围没有随居民消费情况的变化而调整,一些高档次的奢侈性消费品及行为没有纳入征税范围,一些与群众生活关系密切的已课征消费税的消费品没有从消费税应税税目中取消,致使消费税调节力度弱化,难以适应快速发展的经济形势。五是现行资源税制度存在着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题,特别是长期以来实行从量定额征收,单纯根据销售量依据固定税额征收,这种从量而非从价计征以及以销售量而非开采量为依据的计征模式,无法抑制企业和地方政府伴随资源价格的增长而对资源大量开采,不利于资源节约开采利用。此外,资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的建立也没有迈出实质性步伐。3/9三地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障现行分税制体制下,税收立法权被高度集中于中央,地方政府没有税收立法权,加之主体税种实行向中央集中的“共享税”模式,地方政府特别是基层政府没有稳定、合法的地方税收作为稳定的财力保障和调节手段。特别是在全国范围内彻底取消农业税后,基层财政的主体税种更加缺失,县乡财政本级收入进一步降低,基层政府运行更加困难。出口退税政策存在结构性缺陷,强化了低成本的出口导向模式,影响了出口结构的升级和外贸增长方式的转变。物业税等财产税收的缺失,使城镇政府缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道,使地方政府只关心“土地城镇化”而忽视“人口城镇化”,导致大量进城农民工落户难。四、财政支出结构不合理,导致经济社会发展严重失衡一行政管理费增速太快、所占比重太高有关统计表明,从改革开放初的1978年至XX年,25年间我国行政管理费用增长了87倍,行政管理支出占国家财政支出的比重从上升到XX年的。其中,行政管理支出从1986年的220亿元增长到XX年的6512亿元,20年间增长30倍,年均增长率同期财政支出增长15倍,年均增长率行政管理支出占财政支出的比重,从上升至,提高了近104/9个百分点。相应地,我国人均负担的年度行政管理费用从1986年的元,增加到XX年的498元,增长23倍,而同期GDP增长为倍。按照国际货币基金组织的标准,一国的行政管理支出占财政总支出的比重不超过。通常发达国家这一比重更低,日本为、英国、韩国、法国的、加拿大的、美国的。尽管近几年我国行政管理支出占财政总支出的比重有所下降,但XX年仍高达,这一比重,不仅比国际货币基金组织的标准高出个百分点,更比上述发达国家分别高出、和个百分点。此外,预算外行政管理费更是大幅度上升。有关统计数据显示,1998年我国行政事业费支出占预算外收入的比重为,XX年则达,7年间近增了近18个百分点。庞大的行政管理费支出,消耗了相当大的财政收入,加大了公共财政的负担。二社会性支出比重偏低与OECD国家社会支出占财政总支出4060的比重截然相反,我国财政支出结构中用于社会性支出的比重一直偏低,尽管社会文教支出比重从1985年的上升到XX年的,提高了6个百分点,但这一比重甚至低于19982001年的水平,仅相当于10年前的1997年的水平。由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于教育支出的5/9水平明显偏低。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为,发达国家为,发展中国家为,最不发达国家为,而我国当年的财政性教育经费占GDP的比重仅为,此后的10年间,这一比重一直徘徊在3以下,不仅远远低于发达国家和世界平均水平,甚至还低于最不发达国家的水平。近几年来,财政性教育经费快速增长,XX年其占GDP比重达到了,无论从国际比较来看,还是从我国教育法规定的财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4的要求来看,财政用于教育支出的水平都明显偏低。由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于社会保障的支出水平明显偏低。尽管我国财政对社会保障的投入逐年增加,007年用于社会保障和就业的支出达到了亿元,但占当年国家财政总支出的比重仅为,占当年国内生产总值的比重仅为,与日本社保总费用占GDP的,美国的,瑞典的,英国的,德国的,法国的相比较,差距高达数倍乃至20来倍,较低的社会保障支出,使我国人民的基本保障受到极大的约束。三经济性支出比重仍然偏高从1985XX年,经济建设支出占财政总支出的比重下降了近30个百分点,下降幅度不可谓不大,但在财政支出结构中的比重仍占26以上,而国际经合组织OECD国家经济建设支出占财政总支出的比重为58,我国用于经济建设6/9的财政支出仍然偏大。政府的财政收入过多地用于经济建设和行政管理费用增长,必然挤占本应用于支持医疗、教育、社保等民生领域的公共财政开支,造成公共财政的“越位”和“缺位”现象并存,一方面致使政府过多地干预市场主体的活动,另一方面使政府在公共服务和社会管理方面职责严重缺位,阻碍着政府职能向现代服务型政府的转型。更为重要的是,公共服务领域投入的严重不足,是导致社会保障覆盖面窄、统筹层次低、保障水平不高的直接根源,不仅影响着社会和谐稳定,而且越来越成为影响居民消费预期、提高即期消费水平的最重要因素,进而制约着经济发展中需求结构的转型和增长方式的转变。五、转移支付制度不完善,难以促进区域协调发展一转移支付结构不合理分税制改革后,我国的财政转移支付形式十分复杂,既保留了原财政包干体制下的一些体制补助、专项补助、结算补助等形式,又在实行分税制后增加了税收返还和过渡期转移支付等形式,形式类别很多。这种形式多样的转移支付制度,很容易导致管理分散和效率降低,对地区间财力的均等化作用不明显。在现行中央转移支付项目和类别中,中央7/9对地方的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付和中央对地方税收返还、原体制补助等多种方式。如果将税收返还、财力性转移支付和专项转移支付进行比较,可发现用于均衡地区间财政能力的财力性转移支付所占比重偏低。XX年,财力性转移支付所占比重仅为,而税收返还和专项转移支付所占比重达。并且在财力性转移支付中,均等化作用较强的一般性转移支付仅占财力性转移支付的,在中央财政转移支付中的比重仅仅为。这种转移支付设计很不科学,很难充分发挥中央财政转移支付调节地区间财力差距的作用。二转移支付资金分配方式不合理在分税制改革过程中,我国在处理中央与地方间的财政关系上偏向于“增量调节”,从而延续了原体制下的分配格局,并把原体制中形成的非均衡状况带入了新的体制。具体表现在资金分配上,现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行,既不合理又不规范。就“税收返还”而言,不仅保留了1993年前经济发达地区和欠发达地区在中央对地方增值税和消费税返还方面的差距,而且对增量返还按1的系数确定,致使其在中央对地方转移支付总额中所占比较过高XX年所占比重达36以上。由于“税收返还”数额的确定建立在往年基数基础上,不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整,反而会进一步拉大地区间财力的差8/9距,导致“贫者越贫,富者越富”的分配格局。就专项转移支付而言,由于资金分配过程不透明、分配标准和依据不明确、分配方式不规范,主观随意性很大,地方政府与中央的关系密切程度,以及地方政府的讨价还价能力等对中央专项转移支付资金的分配有很大影响。并且专项转移支付项目往往需要地方政府资金作配套,有资金配套能力的经济发达地区往往比缺乏资金配套能力的欠发达地区更容易获得更多的专项转移支付拨款。由此可见,专项转移支付对均衡地区间财力的作用十分有限,甚至还会扩大地区间公共服务发展水平的原有差距。三专项转移支付项目设置不合理目前,中央专项转移支付项目多达几百项,项目设置过多、过滥,覆盖面过宽、重点不突出,难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。XX年,中央财政安排专项转移支付亿元,占转移支付总额的。XX年,中央专项转移支付加上财力性转移支付中属于专项支付的部分,占当年转移支付总额的。由于专项转移支付的覆盖面过宽,造成许多项目在管理上存在着“多头管理”现象。如灾后补偿和重建转移支付资金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部门,很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金拨付效率低等问题。目前,一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算,进入了地方人大监督的范围,而专项资金在使用9/9上还缺乏有效的约束和监督机制。区域协调发展的重点是要使生活在不同区域间的人民能够享有均等化的基本公共服务和大体相当的生活水平。实现这一目标,对于欠发达地区和资源生态环境承载能力较差地区而言,财政转移支付是关键。但由于一般性转移支付规模偏小,很难起到均衡全国各地区财力差距、促进区域间公共服务均等化和区域协调发展的功能。而专项转移支付种类过多规模过大,多数项目通常又要求地方政府财政资金相