略谈国外采石场生态环保立法和措施-论文

略谈国外采石场生态环保立法和措施 陈国本 编译 在世界经济艰难发展中，石材工业一直保持着稳健 的发展进程。由于其优异的性能，大理石、花岗石等天 然石材，无论从美学角度还是从技术角度，都能够满足 人类越来越高的预期需求， 且在低能耗、 低碳上有其优 势。因此，在建筑装饰上越来越受到欢迎，甚至有的欧 洲国家在家庭装修上使用天然石材加以大力推广。因而 市场对天然石材的需求量越来越大，世界石材主要国家 的石材产量也是年年攀升。但是随着天然石材的发展， 也给环境带来了巨大负面影响，即由于各方面原因，造 成矿山无序开采、 滥采乱挖，无节制、 破坏性甚至是毁 灭陛地掠夺资源， 在破坏森林植被，破坏景观的同时， 加工石材产生的粉尘、废水 ( 灰泥 ) 和噪声， 使生态环 境劣化。现在许多石材生产国都注意到了这种严重现 象，觉得不能再这样下去了，纷纷提出要加强立法，加 快采取措施，提出建议以合理科学进行包括天然石材在 内的许多材料的开采。 现在，开采行业是一个国家是否有能力塑造 自己 未来的完美指数，也就是打算如何将保护生态环境以 及历史文化遗产和经济发展融合在一起的能力指数。 因为开采活动它是伴随着城市发展的，与相当多的 “ 重量级”经济行业如建筑和基础设施行业 一 密切 相关 。开采活动明显关系到进行开采生产的土地的 自 然景观和品质。 特别是今天，很多欧美国家在这方面 进行了深刻的革新 ，从绿色经济战略角度来创建这类 新型企业和就业。当今一项重要的措施就是通过回收 和再利用建筑业固体材料而使石材采石场的开采量大 量减少，并加强相关法律章程和税率，来管理好有着 活跃的石材开采活动的国土，这以是当今已经成了人 们 的共识 。 3 6 STONE 2 0 1 4 N o 3 下面介绍 的是欧美一些国家在这方 面的立法和措 施状况，以供我国石材行业人士参考。 1 意大利 1 1 采石场现状 在意大利环保联盟 ( L e g a mb i a n t e )编写的2 0 1 1 年 采石场报告 ( R A P P O R T O C A V E 2 0 1 1 中，采石场的 内含除了天然建筑装饰石材采石场外，还包括开采砂 子 、公路铁路用砾石 、水泥用石灰石 、粘土和泥炭采 石场 ，并将这些材料统称为 固体性材料 。因此下面所 谈到的所有有关当前采石场开采形势、对环境的破坏 状况、管理标准、监管立法和环保生态措施等等 ，都 是把建筑装饰石材开采包括在内的，是和其他材料开 采综合在一起谈的。 在上述报告 中涉及 的意大利大 区中正在开采 的采 石场 目前共有5 ， 7 3 6 座，废弃的采石场共计1 3 ，0 1 6 座。 2 0 1 1 年意大利全国采石场总产量约为1 5 L m ，其中建 筑装饰石材采石场产量约为l ， 2 0 0 万i n 。 ，占8 ， 见表1 。 表1意大利各种采石场开采量占百分比 采石场开采材料 占 砂子和砾石 5 8 9 水泥 用石 灰石 2 7 5 装饰石材 8 0 粘土 5 5 泥炭 0 1 资料来源： R A P P O R T O C A V E 2 0 1 1 关于固体材料的开采数量，从全国来讲 ，占重要 地位的是做建筑骨料用的砂子和砾石的开采，其数 量占意大利全国采石场开采材料总量的约6 0 ，2 0 1 1 年总产量约达0 8 9 亿i n 。 意大利是欧洲第三骨料生产 国， 前两位是德国和法国。根据欧洲石材材料生产者 联盟 ( U n i o n e E u r o p e a d e i P r o d u t t o r i d i m a t e r i a l i l a p i d e i ) 统计 ，2 0 1 1 年意大利骨料产量和2 0 0 8 年相 比下降了 4 0 。这种现象当然和经济危机有关 ，特别是与欧盟 所有国家建筑市场有关。 其他种类采石场开采材料 ，例如装饰石材，主要 开采地区是西西里大区、托斯卡纳大区 、拉齐奥大 区 和特兰托省，它们的合计产量占全国总产量的6 3 ， 达N8 o o 万m ，而全国产量约为 1 ， 2 0 0 万m ，见表2 。这 些地区的天然装饰石材开采 已经有几个世纪且世界闻 名 ，如特兰托省的斑岩 ，卡拉拉省的大理石和罗马地 区的石灰华石材 ( 洞石 )。 表2 2 0 1 1 年意大利各种固体材料年开采量 单位 ：m。 l 砂 子 和 砾 石 I 建 筑 装 饰 石 材 泥 炭 石 灰 石 l粘 土 总 计 I 8 9 ，2 3 3 ，5 7 3 I 1 2 ，0 8 1 ，5 4 3 6 9 ，5 7 4 4 1 ，7 7 4 ，4 3 8 18 ，4 3 0 ，7 7 1 资料来源： R A P P O R T OC A V E 2 0 1 1 1 2极低的特许经营费 在意大利，开办采石场要付特许经营费。这一税 费在意大利各大区平均起来，为固体材料的销售价格 的4 。而在一些大区，每开采l m 的固体材料甚至只 需几毛钱欧元。 公共机构在特许经营费上的收入和整个行业营业 额对 比，是微不足道 的。全国各大区开采砂子和砾石 的特许费用全国总计约为3 ，6 0 0 万欧元，而全国采石场 年销售收人达1 1 1 5 亿欧元，见表3 。 表3意大利采石场特许经营费收益和以生产价格和销售 价格计算出的营业额 ( 欧元 )之间对比 单位：欧元 特许经营费年 以生产价格算的开采 以销售价格算的开 收入 生产年营业额 采生产年营业额 总计 3 6 ， 1 4 9 ， 5 5 0 5 2 2 ， 0 5 6 ， 1 8 5 l ， 1 1 5 ， 4 1 9 ， 6 6 0 资料来源： R A P P O R T O C A V E 2 0 1 1 可以看出，销售开采材料的利润极高，而生产成 本几近为零，而在填埋建筑垃圾上所缴纳的费用也是 微不足道 ，所以说这种状况是荒唐透顶。而造成这种 状况的根本原因就是不合理的税收制度。所以意大利 业界人士认为必须扭转这一局面，以利于固体材料的 再利用，有如其他欧洲国家所做的那样。 意大利各大区之间向采石公司收取特许经营费是 不一样的，主要的差别是根据所开采的材料品种来确 定征收额度。如表4 所示 ， 有的大区无论开挖什么岩 石 ，收取费用都只有1 欧元 ，甚至有的开采l m 材料只 有几毛钱欧元 ，有的大区还是免费的。 例如在伦 巴第 大 区和拉 齐奥大 区 ，这 两各 大区 的开采量极大，但其特许经营费仅分别为0 4 4 欧元 m ，O 3 0 欧元 m ，翁布里亚大区为0 3 7 5 欧元 m ， 马 尔凯 大区 为0 7 1 欧元 m 。而瓦莱达奥斯塔大 区 最近才开始征收很低的特许经营费，仅为0 3 0 欧元 m 。在意大利南方的大部分地区部分材料则都是免费 的，例如在西西里和撒丁等大区。收费较高的地区 ， 例如莫里塞大区，固体材料的开采费用是1 欧元 m 。 意大利征收费用最高的是阿布鲁佐大区 ，开采砂子为 1 ， 4 2欧元 m ，开采砾石为 1 ， l 3 欧元 m 。 意大利在开采建筑装饰石材上 ， 例如波尔萨诺 省，特许经营费为0 4 0 No 7 0 欧元 m 。 ，翁布里亚大 区 为0 4 5 欧元 m 。 ，0 7 8 欧元 m ，见表4 。 1 3 采石场对景观和环境的负面影响 1 - 3 1 对地貌的破坏 。 在皮埃蒙特大区有4 7 2 座采石场在生产 ，有3 l l 座 已经被废弃 和关闭。在这个大 区有一些沼泽地带 ，近 几年挖掘了几百万m 。 的土地 ，结果是造成了许多 “ 大 坑”，而这些大坑都被用作填埋特殊垃圾。 伦巴第大区是开采砂子和砾石较多的大区之一， 正在生产的采矿场有5 5 8 家 ，而废弃或关闭的有2 ， 8 8 8 家。但该区也有1 0 座采石场已经变成了垃圾填埋场， 只是个别废弃采石场是用于农业 的环境恢复项 目。 1 3 2 对水源的破坏。 在瓦莱德拉贝维拉地区，允许开采1 5 0 万t 的砾石 以建造一座8 m 高的堤坝 。但这一工程所带来的具体危 险是破坏含水层，而这一含水层能够满足瓦莱塞省首 府的需水量的6 0 。 1 _ 3 3破坏景观。 而无论是伦巴第大区还是皮埃蒙特大区，在有些地 方开采业对景观所造成的破坏是很严重的，例如在马乔 石材 Q 堡 3 7 表4意大利一些大区和省根据不同开采材料征收的采石场特许经营费 单位：欧元 m。 大区和省 砂子和砾石 泥炭 石灰石 建筑装饰石材 粘土 皮埃蒙特大区 0 ，4 7 0 5 2 O 5 2 0 7 8 0 5 2 瓦莱达奥斯塔大区 0 _ 3 0 免费 伦巴第大区 0 4 4 1 5 0 0 4 4 3 5 0 0 5 0 特兰托省 根据采石场规模征收特许经营费 斑岩固定费率为7 1 9 波尔萨诺省 0 5 0( 碎石料为0 3 0) 0 6 0 0 5 0 0 4 0 U 0 7 0 0 5 0 维内托大区 0 6 2 0 6 2 0 - 3 6 0 2 6 1 1 2 4 0 5 2 艾米利亚 罗马涅大区 河沙 3 5 0 0 2 8 河床开采 0 5 2 河床开采 0 4 7河床开采 O 8 0河床开采 托斯卡纳大区 0 4 6 0 2 8 0 4 6 由市政府确定 O 2 1 翁布里亚大区 0 3 7 5 O - 3 O 0 5 2 5 0 4 5 0 3 7 5 马尔凯大区 0 7 1 无统计 0 6 0 到1 4 0 6 0 lJ 1 0 0 0 I4 2 拉齐奥大区 0 3 0 0 5 0 2 0 O 0 30 阿布鲁佐大区 砂子1 4 2 砾石 1 1 3 无统计 0 6 1 到0 9 2 9 7 0 6 3 莫里塞大区 1 0 f ) O 5 0 _ 3 0 2 0 0 0 5 0 坎帕尼亚大区 1 0 o 0 8 5 1 0 O 1 6 0 0 8 5 西西里大 区 免费 撒丁大区 免费 资料来源 ： R A P P O R T O C A V E 2 0 1 1 列湖附近有许多大理石和其他装饰石材矿山，目 前这些 矿山已经开采完 ，成为被废弃和关闭的烂石材矿。 在撒丁大区，这里开采 中的采石场为3 8 1 座 ，关闭 或废弃的有5 0 0 座。 为开采建筑用砂子和砾石 ，这里的 一 座丘陵几乎被毁平。在这里 ，进行非法开采 的企业 主 ，除了被关押两年外 ，还要罚款1 55 1 万欧元 ，但 这个数字和被毁坏的环境和景观相 比，简直微不足道。 1 3 4对交通和环境的破坏 意大利的大理石工业在质量上和性能上是欧洲其 他国家无法相比的。其A l p i A p u a n e 山脉地区是世界上 装饰石材矿山最集中的地区。仅在马萨和卡拉拉市地 区就有 3 O 处大理石开采区域 。正是 由于这些地点 的材 料 的特殊性和开采生产的特殊历史性 ，才在 1 9 2 7 年 以 皇家法令 的形式对卡拉 拉大理石矿 山实行管辖 。据 此，这一地区特许经营费不是根据地下的矿藏财富来 计算，而是根据特许农业收入计算 ，因此和地区实际 价值相比简直让人笑掉大牙。现在即使根据2 8 2 1 9 9 5 号托斯卡纳大区法，特许经营费也仅仅约为市场价值 的1 0 。 极低的特许经营费，放纵了矿主们，使当地的开 3 8 STONE 2 0 3 43 采程序 的管理 和对 环境 的影 响变得越来越 具有不 可 持续性 。例如在A l p i A p u a n e 山脉的的托斯卡纳大 区， 有2 0 0 座大理石矿山 ，每天虽然都能产 出大量的好石 材 ，但 给周围造成 了严重的影响：主要是含水层 的污 染 ，和重型运输机械的交通运输 问题 。更麻烦 的是 ， 还有雨后大量矿 山泥浆 的危害。大理石矿 山胡乱处理 了废石 ，而不是有序堆积处理 ，并有大量的石粉和废 石堆积在卡车经过的道路两旁。 当局也采取了一些措施以避免这种破坏现象：建 造水泥渠道以将水输送到沉淀池，但在雨水大时也会 产 生相反效果 ，水会流 到市政公路 上 。因此 急需对 积存沉积在道路两旁的泥浆和输送雨水装置上采取措 施 ，以避免给卡拉拉人民的出行带来麻烦 。 1 3 5对居 民健康的损害 在意大利中部 ，这里 的土地上也面临着开采业 的 压力 ，这里有很多玄武岩矿山，由于开采这种石材， 成千上万的居民都处在粉尘之中而健康遭到损害，从 而造成居 民居住的不稳定 ，迁徙很频繁 。此外 ，运输 石材重型卡车的交通密度也是越来越令人担忧。再从 经济上看 ，由于玄武岩这种石材的巨大商业价值 一 要求各大区都要编制大区开采计划书，但各个大区之间 差别非常大。意大利一共有2 1 个大区和 自治省 ，直至目 前还有9 个大区没编制这一计划书，有的大区虽然编制 了，但并没有执行，有的甚至还因为环境原因被大区行 政法庭否决。而意大利整个南方，至今根本没有任何有 关章程 ，而南方各种石材材料资源非常丰富。 1 4 - 3意大利禁止开办采石场的地区 在意大利 ，有些地 区是限制或根本禁止进行开办 所有采 石场 的。但实 际上 有的地 区还是照样 开办无 误 。有 的地 区情况好一些 ，为了保护环境和景观严格 规定了限制和非开采区域。但不对环境造成重大影响 的采石场开采生产活动的大区是很少的。 例如维 内托大 区，规定 了对市政农业扩展 区域 的 开采区域的百分比限制 ，固体材料采石场为3 ，粘土 采石场 为5 。而撒丁大 区的规定是 ，禁止开采生产 活动 的区域都是那些有可能破坏和水文地质 ，以及关 系到在古生物学、古人种学和洞穴学方面的极其重大 公共 自然利益的地区。瓦莱达奥斯塔大 区规定 ，为开 办新 的采石场 ，只有在对景观 、水文地质和现有环境 状况进行认真评估后，才能由政务会颁发许可。 在皮 埃蒙特大区明令禁止在水文地质 区域开办采石场 。都 灵省则规定禁止在自然保护区 ( 国家的、大区的和省 的 )，在水文地质风 险区域开办采石场 。在但在授权 上，一些大区采取了回避矛盾的软弱态度 ，迫于采石 场场主的压力 ，有些大区政府已经将权限转交给了没 有开采生产计划和法规的各个市级政府。 1 4 4宽松的处罚措施 由于缺乏和不执行采石场计划，以及缺乏正确的 现代立法带来了诸多不良后果，最可怕的是扩大了有 权批准开办新采石场和控制国土的那些人手中的权 利，造成采石场场主和经济黑社会愈加做大而无法监 控。由于目前一些大区计划和法规对开采生产活动只 规定了极小的限制 ，并只是简单反应了采石场场主的 要求 ，所以意大利迫切需要研究设置一份全国性标准 立法框架。 4 0 ST ONE 2 O l 4 3 意大利各大区对非法开采和违反开采章程的都 有处罚规定 ，但处罚的金额各有不同，例如在天然 石材 主要 开采地 区 ，对非法 开办一座采石 场 ，皮埃 蒙特大区是5 0 0 2 5 ，0 0 0 欧元， 阿布鲁佐大区是从1 0 2 1 0 ， 3 2 9 欧元 ；高额罚款的大区有瓦莱大奥斯塔大 区，为3 ， 0 0 01 8 , 0 0 0 欧元 ；翁布里亚大区为3 0 ， 0 0 0 3 0 0 ， 0 0 0欧元 ，拉齐奥大区为3 5 ， 0 0 03 5 0 ， 0 0 0欧元。 有 的大区和 自治省的罚款仅为4 0 02 ， 4 0 0 欧元 ，最严 重的也仅为1 , 0 0 06 , 0 0 0 欧元 ，罚款额度和可能的利润 及对环境的破环相比，令人尴尬。但就是这样低的额 度 的罚款也往往流为一纸空文 ，不但不执行而且会遭 到忽视甚至唾骂 。 而在西西里大 区，为推动和扩大行业发展 ，该大 区规定了对名贵建筑装饰石材行业非常优惠的贷款。 贴息贷款最高期限为1 5 年 ，利率为5 ，其 中包括所有 所有成本和费用。贷款批出一次占全额投资的4 0 1J 5 0 。而这一大区对开办采石场还规定是不付特许经 营费的。但令人忧 虑是光有这种优惠政策而对生态环 保没有严格立法和惩罚 ，无形 中也鼓励甚至放纵了对 生态环境造成巨大负面影 响的石材无节制的开采。 1 5意大利环境联盟对采石场环境治理的建议 意大 lJ 2 0 1 1 年采石场报告 ( R A P P O R T O C A V E 2 0 1 1 )是意大利环境联盟经过对采石场企业实际调 研后编写 的，在这份报告 中，该联盟对采石场对生态 环境治理提出了很好的建议 。 该联盟认为 ，固体材料开采这个行业需进行深刻 的变革，因为减少对天然材料的开挖和降低矿山对景 观的破坏变得越来越迫切 ，而现在 已经具备了这样的 条件。而欧洲其他国家，有的通过实施对建筑垃圾再 利用的政策 ，已经大大减少了天然材料的开采量。这 是一个所有建设行业都应全力应对的挑战。政府和各 大区应当彻底关注这一行业 ，推动固体材料开采行业 的变革，以使这一行业成为先进的行业，在回收固体 材料方面创建绿色职业 ，以保证对优美风景的保护。 为促进这一变革的实现，就需做到： 1 5 1 减少采石场开采量，加强对建筑业产生的固体材 料的回收再利用 需要 加强推进建筑产业链 的现代化 ， 在 这一现 代化的产业链中，建筑企业要管理好有选择性地粉碎 建筑业所产生的固体材料的工作，要将其再利用 ， 而不是 胡乱 堆积在垃圾 填埋场 。政府 和各大 区应 当 使用法律规范这一进程，所使用的法律要强制使用一 定份额的从所有承包公共工程回收的固体材料。每年 意大利开采出来的材料主要的量都是用在建筑上和基 础设施上 ，所谓开采出来的材料差不多6 0 都是固体 材料 ，主要是砾石( 包括建筑装饰石材矿 山碎石) 和砂 子 ，以及用于水泥 的石灰石 (占2 7 )。根据本报告 的数据 ，在意大利开采 出来的用于混凝 土和水泥的材 料 ( 砂子 ，砾石 ，铺路用碎石料和石灰石 )，2 0 1 0 年 约为1 3 亿m 。 。同时，建筑垃圾和拆建垃圾继续增长， 现在以达到了5 ， 5 0 0 万t 。 而现在建筑垃圾和拆建垃圾 的9 0 都是送到垃圾填埋场。过度利用采石场和垃圾 填埋场管理上的浪费是很明显的，但可以建立一个良 性循 环。需要扩大再生骨料 的市场份额 ，而 由于在欧 洲主要国家中，多年来再生骨料应用技术的革新 ，使 这些再生骨料在建筑行业中和天然骨料有着同样的效 益，且价格具有竞争性，总的来讲 ，能在各个使用领 域替代砂子、碎石等固体材料。因此 ，减少以至减少 一 半固体材料采石场和开采量是可能的。 因此，这就需要制定一法规框架，以推动这个行 业采用欧洲其他国家的的良好经验 ，并促进对国土保 护 的改进。特别是需要 明确制定有关在所有适 当应用 领域都要使用建筑和拆建材料做再生骨料的法规，在 所有工程承包细则中固定下渐进使用和扩大使用的目 标。要拆除存在这个行业中的壁垒，使回收和再利用 更加简化 ，从而大大减少对填埋场的利用。还要要使 基础设施合理化，以大大降低对采石场和废料填埋场 的需求 ，不能将能再利用以替代从采石场开采出来的 材料的材料扔到垃圾填埋场。在保护国土上也要采取 这样能的措施一在这方面省和市起着决定性作用 ，即 在靠近城市区域开辟出安装处理需回收固体垃圾设备 的场地 。同样也要开辟 出放置无法再利用 的废料 的场 地，以恢复退化的地区，将关闭或废弃的采石场建成 公共休 闲公 园。 对这些重要举措 ，应得到政府和私人的鼓励 ，在 法规细则 中规定进一个最低 的不低于5 0 的再生骨料 的百分比。这一不低于5 0 的百分比不仅符合公共机 构的利益，也符合主要是公共资本的公司的利益，这 一 规定任何公共和私人工程都要无区别地遵守。而实 际上在很多情况下，还都没有得到遵守。因为在地方 机构的承包细则中这一强制要求都没有写进 ， 认为和 用原始材料制造 的材料相 比，再生材料的缺乏效益 ， 而使用 “ 见谅”一词蒙混过关。但也有严格遵守规定 的，例如维内托大区，每年会有5 5 0 万t 的建筑和拆建 垃圾产出，其中有8 0 会被回收利用。 1 5 2 加强对国土的保护和对开采生产活动的控制 在所有大区，最终都要制定能确保保护和正确制 裁的透明法律以及能够保护景观和环境并规范正确管 理的开采生产规划，以便完善法规框架。在意大利， 有太多的地区的章程文本还不完善，还有很多的规划 是推动而不是规范正确管理开采生产活动的 ，这样就 需加强完善立法监管控制，以避免能授权许可、能使 既得经济利益集团获取合法利益份额的那些掌权人的 自行处理权过大。 需要更新在1 9 2 7 年就停滞的国家法规框架 ，以确 立全国性的监管法规 ，以全国统一监管那些禁止采石 场生产活动的地区 ( 保护区和森林地区、水道、受水 文地质和景观约束的地区 ) 和那些要根据环境管理部 门意见调节生产 活动 的地 区，以加强对 国土的监管和 控制 ，更好地协调和控制在国土上采石场的开采。 1 5 -3 提高特许经营费率 为彻底改变私人利润极高但对环境破坏巨大，而 成本费用低的离谱的状况，建议在每个大区采用英国 所现行的特许经营费率，即销售价格的2 0 。例如砂 子和砾石开采业，如果采用目前的税率，政府收入全 石材 至 Q ! 堡 4 1 年只有约3 ，6 0 0 万欧元，如果采用英国的税率，则税收 超过2 6 7 亿欧元，是当前税收的7 倍。这样将会使从采 石场开采 出的材料会 明显下降 ，大大减少对环境和景 观的负面影响。 如果对开采业生产活动征收很低的优惠税费，意 大利终会有一天被被采石场糟蹋得满 目苍夷 。要鼓励创 建建筑业和拆建业产生的固体材料回收行业那种创新行 业，这样既减少了采石场开采量，又增加了就业 ( 一家 年产l 0 万m 的采石场平均雇员为9 人 ，一台固体材料 回 收设备需人员l 2 人以上 ) 并保护了环境与景观，而实际 上采石场场主也会从将 自己的经济业务转向回收建筑业 产生的固体材料的行业 中获得可观利益。 环保联盟相信意大利会选择这条道路 ，向在开采 业有现代化管理经验的欧洲其他国家学习，因为现代 化管理将对 回收再利用材料 的研究和创新结合在了一 起，创建了一个新型经济行业。 1 6一些有益的实践措施 综上所述 ，在固体材料开采业有两个重点实践课 题 ：恢复被废弃 的采矿场地区的生态环境地貌和通过 再利用建筑业固体材料而更新产品 。在这方面 ，意大 利已经有 了下面一些有益的实践尝试。 1 6 1 复原被废弃采石场地 区地貌 和生态环境 将废弃 的采石场地 区用于娱乐 、旅游和 自然博物 展 ，这项事业变得越来越广泛 ，做这一事业需采石场 经营者和该地区的公共机构合作实施 。 如果是平坦地带的