关于峡江县壮大地方税源扩大地税收入规模的思考

关于峡江县壮大地方税源扩大地税收入规模的思考袁富春 聂小军 王世文地方税收作为地方财政收入的主要来源，在保障地方政府各部门正常运转，促进地方经济发展上有着不容忽视的重要作用。但受“营改增”政策影响，地税失去了主体税种，地税总量偏小，税源结构单一且零星分散。地税收入占财政收入比重逐年下降，财政贡献水平降低明显，不能很好地起到保障地方财政收入促进县域经济发展的作用。本文就进一步壮大我县地方税源，扩大我县地税收入规模，提高地方税收对财政的贡献率，作如下思考：一、峡江县地方税源现状自2013年8月1日起，峡江县进入“营改增”改革过渡期，到2016年5月1日建筑业、房地产业、金融保险业及生活服务业全面推开“营改增”试点，峡江县境内所有行业都按照要求完成“营改增”试点。“营改增”以来，峡江县地方税源呈现以下几个特点：（一）地税收入财政贡献水平下降，地方税源明显不足，地税收入任务完成压力极大表一 2014年以来峡江县地税收入与财政总收入比重分析 （单位：万元）项目2014入库2015入库2016入库2017测算其中: 欠税2017 实际税源地税收入总量22327266132379020349589114458财政收入总量83483100249103397109600地税收入占比(%)26.7426.5523.0118.56从表一可以看出，近几年，峡江县地税收入占财政总收入比重呈逐年下降趋势。2017年地税税源测算20349万元，占财政总收入比重只有18.57%。如果剔除欠税5891万元，实际税源只有14458万元，与政府下达计划的21000万元相差6542万元，而且实际税源中还包括需要政府调度的耕地占用税3600万元，因此峡江地税2017年征收压力非常大。（二）“营改增”的全面实施，使地方税收丧失了主体税种，地方税的分布呈现零星分散、且比重均衡的特点，导致地税征管难度加大表二 “营改增”前后峡江地税分税种入库统计表（单位：万元）2016年6月1日-12月31日2015年6月1日至12月31日税种累计入库各税种占总入库比税种累计入库各税种占总入库比合计9764.04100%合计20677.61100%营业税27.580.28%营业税3342.8516.17企业所得税304.363.12%企业所得税1365.896.61%个人所得税850.828.71%个人所得税880.004.26%土地增值税145.091.49%土地增值税355.381.72%房产税120.421.23%房产税109.850.53%土地使用税97.691%土地使用税108.590.53%耕地占用税2081.9121.32%耕地占用税9514.7446.01%契税1466.8215.02%契税540.692.61%车船税252.682.6%车船税171.650.83%资源税59.750.61%资源税135.280.65%印花税170.041.74%印花税169.990.82%城建税1290.90.13.22%城建税1569.457.59%烟叶税2895.9829.65%烟叶税2413.2511.67%表二显示，从“营改增”前后地税税种结构比重分析，“营改增”后，营业税已退出主体税种地位，附加税、烟叶税、耕地占用税等比重提升，占总收入比重在8%以上的税种由高到低依次为烟叶税29.65%、耕地占用税21.32%、契税15.02%、城建税13.22%，这些比重较高的税种中只有烟叶税、城建税与县域企业经济规模相关，耕地占用税、契税税源极不稳定，地税已无主体税种可言，地税税源与地方经济规模和水平的关联度大大降低，关联较为紧密的城建税、企业所得税分别仅占地税收入总量的13.22%、3.12%。（三）地方税源行业间分散，单个税种税收收入集中度低，零散小税种难以支撑地方税体系表三 峡江地税2017年分税种分行业税源预测（单位：万元）项目金融保险交通运输房地产建筑安装工业商业服务其他行业合计税种比重（%）营业税004235670009904.87企业所得税011826801042007384718.90个人所得税5031507181075112415187.46城建税509245830516172245302114.85房产税4210004587565912.90资源税000420047890.44印花税151513325905123311.62土地使用税145320104073711715.75土地增值税0056900005692.80车船税39731000004282.10耕地占用税0000003600360017.70契税001120002011225.51烟叶税0000030700307015.10合计102112544915269933123298384820349行业比重（%）5.026.1624.1513.2616.2816.2118.92100随着“营改增”目标全部实现，营业税退出历史舞台，地方税仅剩余其他12个小税种，税种减少不明显，但从组织收入能力上来看，其他税种明显不能够支撑地方税收的稳定增长。2017年分税种分行业税源测算表明，2017年地方税源预测为20349万元，各税种占比最高的企业所得税只有18.9%，大部分在10%以下，就稳定性和规模而言，难以替代营业税主体税种地位，整个地方税体系呈现“一盘散沙”的局面，稳定地方税收缺乏强力支撑。且所有地方税种均缺乏行业依附性，地税将无重点行业可言，对政府有针对性地壮大产业、培植税源非常不利。（四）地税欠税规模较大，清理欠税势在必行，而清欠难度很大，需要政府、国税及相关部门大力支持表四 峡江地税2012-2016年欠税分行业分税种测算（单位：万元）项目房地产建筑安装工业合计税种比重（%）营业税423567099016.81企业所得税22804730275346.75个人所得税011101111.88城建税38220601房产税003923926.66资源税0420420.71印花税3360390.66土地使用税31096099116.83土地增值税513005138.71合计3318122113525891行业比重56.3220.7322.95100峡江地税2012-2016年累计发生欠税5891万元。按行业分析，房地产业欠税3318万元，占56.34%，建筑业欠税1221万元，占20.73%，工业企业欠税1352万元，占22.95%。按税种分析，企业所得税欠缴2753万元，占46.75%，营业税欠缴990万元，占16.81%，土地使用税欠缴991万元，占16.83%，房产税欠缴392万元，占6.66%。欠税行为主要发生在建安房地产业和工业企业，而建安房地产业已“营改增”，工业企业属增值税企业，欠税比较普遍，地税欠税追缴难度非常大。二、峡江县地方税源现状的主要成因峡江县地方税源现状的主要成因，归结起来，应从以下几方面分析：（一）地方税源缺少支柱。按照我国1994年税制改革设计，根据主体税种划分为两大体系：流转税体系、所得税体系，其中，流转税实行地税管营业税、国税管增值税“两条腿走路”的管理模式。全面“营改增”前，地方税收体系是以营业税为实际支撑，一直以来肩负着组织地方财政收入和调节经济的重要功能。全面“营改增”后，地方税收体系缺少支柱，财政收入不确定性增加。全面“营改增”前，许多税收及县域经济分析都是以营业额或营业税为依据。“营改增”后，地税就只剩下土地使用税、房产税、车船税等固定税源，税源增长后劲严重不足。（二）企业所得税逐渐萎缩。按照现行税收政策，缴纳增值税的企业，企业所得税由国税征管。这意味着“营改增”后新办企业的所得税全部划归国税征管，地税所管的企业所得税从此没有新税源注入。同时，地税管辖企业所得税的老企业由于改制、新注册公司成立等原因，企业所得税转向国税部门，造成税款流失。部分行业“营改增”前的2012年，全县入库企业所得税 3108万元，部分行业“营改增”后的2014年入库 2568 万元， 2016年入库1793万元。随着 “营改增”的全面推进，企业所得税源将会随着时间推移加速流失。（三）“税中税”控管困难。以往地税部门的税款征收网络，都是围绕着营业税而设计，“营改增”后，丧失了“以票控税”的有效控管手段，原先随征的企业所得税、个人所得税、资源税、城建税、教育费附加、地方教育费附加等税费及其他代征税费征收难度加大，门临户及财务不规范、账簿不健全的税控纳税人税收征管将失去依托，该类纳税人可能在国税部门缴纳增值税后，不到地税部门进行纳税申报，无视地税部门的征管催缴，税款流失风险加大，这在流动性纳税人身上体现的会更加明显。（四）税源转移明显加剧。“营改增”前，外出经营纳税人项目所在地缴纳营业税，企业所得税、个人所得税、附加税费等都在项目所在地缴纳，“营改增”后，增值税的纳税地点为注册地，纳税人在注册地缴纳增值税等相关税费，仅在项目所在地预缴很少部分的增值税等，尤其是对外埠纳税人规定可从注册核算地领用发票自开，生产经营地国税部门按规定预征一定比率的增值税，但对纳税人缴纳相应的地方税费未作要求，造成地方税费流失漏洞。以江西玉兔房地产开发有限公司为例，“营改增”后，增值税在注册地新余缴纳，企业所得税等其他税费也交到了新余，造成在峡江缴纳的地方税收大幅减少。建安、房地产业是地税收入来源的主要行业，而峡江大部分上规模的在建项目纳税人都是外来经营户，对地税减收的影响度非常高。三、壮大峡江地方税源扩大地税收入规模对策建议“营改增”党中央国务院作出的重大决策部署，是推动供给侧结构性改革的重要内容，是近年来最大的减税举措，在大大减轻企业负担的同时，“营改增”造成地方主体税种缺失，地方税体系缺乏稳定支柱，对地方财力的支撑作用弱化，地方财力增幅放缓趋势明显，地方税收征管面临新的挑战。如何消除“营改增”对地方税收的冲击是一个亟待解决的现实问题，壮大地方税源、扩大地税规模刻不容缓，值得我们高度关注和思考。（一）从地方税种分析1、“营改增”后，企业所得税将成为今后一段时间的征管重点, 平衡国地税同行业企业所得税税负率是关键。企业所得税有的归国税管，有的归地税管。以2008年为基年，2008年底之前国税局、地税局各自管理的企业所得税纳税人不作调整。2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国税管理，应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地税管理。“营改增”后，所有新办企业均缴纳增值税，企业所得税自然归国税局管理。以交通运输业为例，企业所得税归国税局管理75户，归地税局管理46户，2016年地税46户交通运输企业缴纳企业所得税115万元，国税75户交通运输企业缴纳企业所得税116万元。据实地调查，地税管户峡江县兴胜汽车运输有限公司2016年实现销售收入4640万元，缴纳企业所得税3万元，税负率0.646，国税管户峡江县胜兴汽车贸易有限公司2016年实现销售收入3250万元，缴纳企业所得税1万元，税负率0.307。交通运输业企业所得税税负率国税明显低于地税。在企业账簿不健全的情况下，由税务机关按行业利润水平核定应税所得率或征收率，如果国税局企业所得税税负率较地税局低，加上增值税发票等因素的影响，企业必定会想方设法重新注册登记，地税税源将直接受到影响。因此，国地税按行业统一企业所得税税负率非常必要。2、推行全员全额申报，加强个人所得税管理。个人所得税是地税税源的重要组成部分，纳税主体为个体工商户、个人独资个人合伙企业及自然人，征收品目主要有个体工商户生产经营所得、工资薪金所得、劳务报酬所得、利息股息红利所得、股权转让所得、偶然所得等，税源分散难以直接控管，要做好源泉扣税、部门协税、社会综合治税工作，建立全额全员申报制度，对不涉及保密的单位和个人全部实行明细申报制度，对两处及以上取得所得的做好申报追缴工作，与工商加强部门协作，企业股东权益转让实行先缴税后变更措施，通过金三系统和综合治平台拓宽信息采集和共享渠道，对不履行纳税义的企业、个体法人代表和自然人实行黑名单管理，提高纳税人自觉纳税意识。3、以项目为主导，加强土地增值税管理。主要税源是房地产开发、存量房交易和土地使用权转让，重点是抓好不动产开发项目的土地增值税工作，把好存量房交易关，关注企业和自然人土地使用权转让行为。2017年土地增值税预测569万元，其中欠税513万元，欠税主体为房地产开发，对达到清算条件的不动产项目要开展专项全税种评估，对土地增值税进行清算，清算企业不符合查帐征收条件的，报县地税局批准在金三系统中进行核定征收认定。4、房产税、土地使用税管理需要有新举措新作为。峡江地税2017年预测房产税591万元，土地使用税1171万元，其中房产税欠税392万元，土地使用税欠税991万元，两税欠缴1383万元，占欠税总额5891万元的23.5%，欠税企业均为园区企业。要管好这两个税种，必须从园区企业入手，做到“三清”即户清税清手续清，通过土地面积清查和房产原值评估确定税源明细，通过纳税评估和税务稽查确定欠税金额，并下达限期改正和限期缴纳通知书，拒绝申报缴税的进行税收保全或强制执行。同时，要争取政府支持和理解，严格纳税信用等级评定，对不遵从税法的将处理结果在企业信用平台公示，改变园区企业长期以来形成的税法遵从度低的局面。5、资源税管理需要制定专门管理措施。资源税纳税人为在我国境内开采应税矿产品或者生产盐的单位和个人，在某些情况下，可由收购未税矿产品的单位代扣代缴。在我县资源税应税矿产品主要是沙、砾石、粘土、高龄土、铁矿石、非金属矿原矿等，沙、砾石、粘土、非金属矿以销本地为主，高龄土、铁矿石以销外地为主，且基本上不会开具销售发票，用料单位往往通过中间商（有时多个）向生产单位采购，跨几个流通环节。传统的控管方式是资源税已税证明单，但只能开一次管一个流通环节，而中间商往往是自然人或无工商执照的小包工队，流动性大且无账目可查，用料单位或建设方难以取得已税证明单，即使有也难以证明其业务真实性。为了加强资源税管理，建议制定专门的管理办法，强制要求在财政支付工程项目款时必须见地税查验的增值税发票和开具已税证明单，且已税证明单销售单位必须是本地资源税企业（本地无该类产品必须外购除外，防止纳税人串票，事实上同类产品到外县采购成本比本县高很多），采购方必需是用料建设单位（并指明具体项目），地税局要登记好已税证明单台账。同时，要加强资源税企业税收征管，要求资源税企业每月按应税产品明细申报资源税并提供销售清单，清单上必须详细记载具体用料建设单和工程项目名称、地点，以清单和缴税凭证作为开具资源税已税证明单的依据，资源税已税证明单在纳税人缴纳资源税的当天开具，防止纳税人事后造假。6、耕地占用税管理需要土管部门全力支持，政府加强调度。耕地占用税纳税人为实际占用耕地从事非农业生产的单位和个人，而单位常以土地储备中心为代表，税源集中，个人即自然人分布广泛，税源零星，管好耕地占用税，土管部门源泉控管是关键，土地储备中心收储占用耕地本质上是代表政府的行为，要实现税款入库则需要政府统一调度，对于直接占用耕地进行非农业性生产建设的单位或企业，土管部门应实行“先税后证”原则，协助地税部门做好征管工作。7、契税管理需要房管、土管部门大力配合，加强对增量房销售和存量房交易管理。契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。应缴范围包括：土地使用权出售、赠与和交换，房屋买卖、房屋赠与、房屋交换等。而出售、赠与或交换都必须取得发票和办理产权变更，这两个事项都不需要通过地税，而是通过国税或房管、土管部门办理，因此，房管、土管部门落实税收保障条例，做好协税护税工作，实行“先税后证”对税源控管非常重要。 8、车船税管理面临新问题，需要及早应对，加强直接征收和委托代征管理。应税车辆船舶大部分时间处于机动状态，其生产经营大部分不需要发票，但必须按年购买交通强制险，因此车船税实行的是由保险公司在车主交纳交通强制险时依法代收代缴。然而，由于保险公司之间的商业竞争，出现了交通强制险促销一次销售两年的情况，车船税却只能依法代收代缴一年的，形成了一个征管漏洞。一方面地税部要加强税法宣传促进纳税人自主申报；另一方需要得到交警队车管所、交通局农用车管理站的支持，摸清底数，年检时源头控管；三是要加强对交通运输企业车船税管理。9、烟叶税控管方便，需要政府大力发展烟叶生产扩大税源。烟叶税纳税人为在我国境内收购烟叶的单位，也就是烟草公司，税源集中便于管理，但税源大小取决于本地烟叶生产量和收购价格，烟叶税税源增长关键是扩大烟叶种植面积和烤烟质量，需要政府加强烟叶种植推广和技术支持力度。（二）从经济行业分析1、加强建安房地产企业税源监控，鼓励和引导建安房地产企业在峡江注册。“营改增”后注册地就是增值税缴纳地，而我县大部分重点工程、房地产项目都是外埠报验企业或借外地企业资质生产经营，造成了大量增值税和企业所得税及附加税费外流。建议政府出台相关政策，引导该行业相关企业和个人或包工团队在本地注册，并成为一般纳税人；而这部分企业和个人习惯于小规模纳税人简单的财务模式或现金交易。因此，首先要在建安房地产项目、重大建设项目工程结算上确定本地发票结账原则，在外埠企业未在峡江成立分公司前，其成本费用开支如资源税应税矿产品、本地材料、本地人工等进项费用结算需出具由峡江国税代开或领用的增值税专用发票，倒逼本地从事建安房地产或重大工程建设的纳税人在峡江进行注册登记并成为一般纳税人。这些项目材料或人工供应商所销售收入都能达到一般纳税人要求，只是财务上需要国税或财务中介做好辅导帮助建账。该政策的出台和落实将有助于在建安房地产业建立由原材料供应、中间商流转、用料单位采购、人工服务等完整的增值税抵扣链条，加上鼓励建安房地产企业在峡江注册公司或分公司，就能有效的将在峡江建设工程、房地产项目或其他重大项目产生的增值税尽可能的留在峡江，同时也能带来附加税费等丰富的地方税源，也能为资源税等地方税费的征管提供便利条件。2、政府引导关联行业上下游产业聚集，打通国地税信息通道，提高园区企业税法遵从度。我县草根工业企业相对较少，大多数为招商引资的外地企业在峡江落户，主要有制造业和医药化工两大产业，但产业链条不完整，产品加工层次低，附加值不高，企业规模小，增值税链条短。有的企业进销两项均在外地，有的销项在本地进项在外地，有的进项在本地销项在外地，进销两项均在本地的企业少之又少。增值税链条短而不完整势必导致增值税发票控管难，一方面进销项的真实性难以查实，另一方面企业纳税成本增加，增值税税源不足。企业国税遵从度低，地税遵从度就更低。统计数据显示，2012年-2016年园区企业房产税欠税达392万元，土地使用税达991万元，园区企业征管是地税想解决而又多年未解决的难题。建议政府在制定招商政策时，注重运用关联行业上下游产业抱团引进法则，由过去单个企业引进向关联行业上下游产业抱团引进转变，增强上下游产业聚集规模，提高企业生产规模和效益，完善产业增值税抵扣链条，降低企业实际税负，同时，提高国地税信息共享力度，主要是国税要向地税共享企业增值税纳税情况，为地税及时足额征收城建税及两项教育附加提供依据。支持国地税联合打击园区企业偷、漏、逃、抗、骗、欠税等违法行业，使企业国税地税遵从度两提高，从本质上推动县域经济发展，壮大地方经济扩大地税规模。3、加快规模企业一般纳税人认定，完善增值税抵扣链，扩大增值税税源，增加地方税费总量。一般纳税人的认定不止关系到一个企业的缴税模式，从关联行业上下游产业的角度来看，还关系到整个行业的缴税模式和缴税成本，对税务部门控管关联行业上下游产业有重要作用，能够将上下游产业聚集在本地，给本地带来经济上的快速增长极，也会为地方税源带来丰厚回报。建安房地产业关联到建设方、施工方、材料提供、商业服务等多个行业和产业，但这些行业或产业间的关联关系、经济合作紧密程度等国地税知之不多，一个重要原因是大部分纳税人是小规模纳税人，上下游间经济业务结算要么通过普通发票，要么不用发票直接现金交易，从税收管理的角度，很难进行全行业税收评估或分析，税法遵从度低，税收管理风险大。以沙石采掘业为例，从沙石采掘到建设单位用料，因为道路分段发包，分段发包后土方、路基、路面又分包，沙石可能经过多个采购环节到建设工地。在现金交易或普通发票结算情况下，难以掌握各经济环节的销售和进项及其明细，由于没有抵扣环节，税负大部分落在了施工总包方，在“营业税”时代，以票控税可以在建设方付款环节将营业税、所得税、资源税、附加税费等一并收缴到位。但“增值税”时代，就很难做到这一点了，没有完整的抵扣链，上游各环节税收难以征收到位，总包环节税收负担非常重，为了降低成本，一般纳税人施工方在无法正常取得上游企业进项抵扣的情况下，很容易出现低费用购买抵扣发票的行为，如果是小规模纳税人，则不做成本费用帐，一方面增加企业负担，另一方面无法反映真实的经济业务流程，造成国税特别是地税征管难。最有效的方法就是将建安房地产企业、钢材、水泥、沙石、砖等供应单位和个人均纳入一般纳税人管理，建立完整的经济链条，为地方增加税源，也能均衡税收负担，规范经济和税收秩序。4、严格市场主体登记，规范行业税收管理。为了鼓励投资，促进经济发展，减轻纳税人负担，国家出台了很多税收优惠政策，为纳税人降低生产经营成本。但有的纳税人为了套优惠政策，规避纳税义务，采取一人多证、一店多证、一企多证、虚拟法人代表等方式进行工商注册，导致一户纳税人多个统一社会信用代码、多个纳税人名称，从而套取小微企业税收优惠政策或规避一般纳税人管理，达到享受企业所得税、增值税、城建税等附加税费的减免，交通运输业、商品批发零售业、建筑业这种现象很多，有不断扩大趋势。在现行管理方式下，工商、国地税只能接受。要建立工商、国地税三方协作工作机制，加强各行业市场主体分析，工商要把好入口关，严格审查登记市场主体的实际经营者，国地税加强后期管理，对有重复登记嫌疑的纳税人推送工商核实，对重复登记纳税人取消其优惠资格。做到市场准入严，税收管理规范，依法落实国家各项税收优惠政策，坚决打击非法套用税收优惠政策，侵吞地方税源的行为。（三）从征管举措分析1、紧跟税制改革步伐，建立新型地税征管模式。“营改增”前，地税在房地产、金融保险、建筑安装、交通运输、邮电通信等行业管理上投入了大量人力和精力。“营改增”后，地税税收制度发生变化，由营业税为主转变为所得税与财产税并重，纳税人由企业纳税人为主转变为企业与自然人并存。根据税源和纳税人类型的变化，研究制定资源税、房产税、土地使用税等单项税种管理办法，优化地税管户资源配置，合理调理内部机构职能，建立一个平台、一个依托、三个共享的新型地税征管体制，一个平台指金税三期税收管理系统，一个依托指互联+信息技术，三个共享分别是社会综合治税第三方涉税信息共享、国地税合作征管信息共享、征管评查督内部各部门协作管理信息共享。2、强化征管措施