区域限批的法律解读

区域限批的法律解读行政法与环境法的视角曹炜 基金项目作者简介：曹炜（1987），男，江苏淮安市人，研究生，研究方向：环境资源法。（华东政法大学经济法学院 上海 200042）摘 要：区域限批目前在立法以及实践上处于混乱不清的状态，由于区域限批决定的做出属于抽象行政行为中的发布规范性文件的行为，具有可以反复适用、针对不特定相对人、救济困难等特点，极易导致行政权的滥用，因此，应规范对区域限批的使用。从行政法视角上来看，这符合控权的理念和比例原则的要求以及我国行政诉讼的实际情况。从环境法视角上来看，这有利于制度之间的衔接、符合经济发展与环境保护协调发展原则的要求，有利于环境治理手段的制度化，避免“运动式”、“休克式”环境治理手段的负面影响。关键词：区域限批；抽象行政行为；规范性文件2007年1月，国家环保总局（现为环保部）首次启动了“区域限批”，对多个污染严重的行政区域以及企业集团实行区域及行业限批。 限批制度包括区域、流域、行业、企业限批。企业限批与区域、流域、行业限批有着明显的区别。出于研究的需要，本文仅对具有典型意义的区域限批进行研究。随后，多个省市紧跟环保部的步伐，相继出台地方性的规范性文件，对一些地区、流域、行业、企业实行限批，甚至国土资源部也准备采用这一制度。 土地管理法(修订草案征求意见稿)第十章第108条规定，“对于督察检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察机构应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改；整改期间，暂停被限期整改地区的土地用途专用许可和土地征收的受理和审批。”然而，从理论和实践层面来看，区域限批仍然处在混乱不清的状态。在实务上，操作比较混乱，在理论上，存在很多误解。因此，要正确理解和施行区域限批，避免其所带来的负面效应，需要从理论上对其进行相应的分析，为制度实践提供理论支持。一、问题的提出区域限批最早的法律依据是2005年出台的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定。该决定第五条第（二十一）项规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标，生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有重大影响的建设项目。”此后，2008年6月，环保部发布了环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）（以下简称意见稿），该意见稿对区域、行业、企业限批的内容进行了详细的规定。从法律效力上来讲，该管理办法仍然没有出台，并不能成为正式的法律依据。但是这一文件对各地有关区域限批的规定的出台起到了重要的指导作用。目前，区域限批的依据是2009年10月施行的规划环境影响评价条例第三十条，该条规定，“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”由此可见，区域限批目前在法律依据上仅仅有原则性的规定，并无专门的法律、法规或者规章为其提供可供操作的制度框架，这引起了各地在具体操作上的混乱。首先，河北、广西、安徽等省已出台了专门的有关区域限批的规范性文件，而一些省市在没有出台相应规定的情况下，却已经对一些区域、流域、行业进行限批。其次，对于实施的范围，环保部意见稿并未对流域限批进行规定，仅仅规定了区域、行业以及企业限批，在实践中，一些地方环保部门规范性文件将流域限批也纳入其中，如河北省环境保护局环境保护挂牌督办和区域限批试行办法。再次，对于区域限批的条件，环保部意见稿进行了详细的列举，包括污染物排放超过总量控制指标、未按期完成重点污染物总量削减目标责任书确定的烟气脱硫项目以及其他污染治理重点项目、没有完成淘汰落后生产能力任务、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务等，而地方规范性文件一般选择性的对限批条件进行规定，或者创制出一些条件。如安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）规定， 对造成连片污染且不能按期完成治理的区域、环境质量持续恶化的区域可以实行区域限批。除此之外，对于区域限批的内容、区域限批的时限以及区域限批的主体，各地在规定上也十分混乱。由上可以看出，区域限批的混乱的状态很有可能导致对相对人合法利益的侵害。要避免问题的出现，首先要从理论上对其进行分析。论证的逻辑起点在于对区域限批进行定性，解读其法律性质，从而推导出相应的法律对策。二、区域限批的法律性质解读对区域限批的法律性质进行定性，是理论推演的逻辑起点，只有准确界定其法律性质的前提下，才能进行相应的对策方面的研究。目前，对这一问题的研究仍然不够充分，从行政法视角来看，区域限批是抽象行政行为，属于行政规范性文件的范畴。（一）区域限批法律性质辨析要准确界定区域限批的法律性质，首先需要对已有的若干理论观点进行辨析，明确其中的问题所在。对区域限批的法律性质，目前主要有行政处罚说、行政许可说以及行政强制说三种观点。 现有的系统研究区域限批的文章很少。参见吴卫军、唐娅西：区域限批：合法性问题及其法律规制，国家行政学院学报2008年第1期。曹树青：区域限批制度的法律解读，西部法学评论2009年第2期。1行政处罚说学界对行政处罚的内涵有多种概括，比较权威的定义是“行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的或其他形式的法律制裁的行政行为。” 姜明安主编：行政法与行政诉讼法（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第308页。行政处罚具有法定性、行政性、外部性和制裁性。 肖金明：行政处罚制度研究，山东大学出版社2004年版，第52页。显然，区域限批有若干方面不符合行政处罚的特征。首先，行政处罚的前提是相对人违反了行政法律规范。而区域限批所针对的相对人并不包括现存的已经进行营业生产的违法企业，而是正在进行项目环评以及未来准备进入的相对人，显然这类相对人并未违反行政法律规范。其次，行政处罚的核心特征是具有制裁性，这种制裁性意味着对相对人行为在法上的否定性评价。然而，区域限批并不直接针对已经触犯相关环境法规或者发生环境事故的企业，而是对后续进入的企业都做出了权利上的限制，这并不具有惩罚性。最后，不论是财产罚、名誉罚还是行为罚都必须落实到具体、特定的相对人身上。而区域限批并不针对具体、特定的相对人，而是对未来不特定的相对人进行约束。有观点认为，区域限批属于行为罚，与行政处罚法中规定的责令停产停业的处罚种类最为类似。 参见吴卫军、唐娅西：区域限批：合法性问题及其法律规制，国家行政学院学报2008年第1期。这种观点存在一定的问题，区域限批并不是禁止或者限制企业进行项目论证、项目环评以及环评文件的报送，而是仅仅对环境影响评价文件不予审批，一旦区域限批结束，仍然要对环境影响评价文件进行审批。因此，区域限批并不是限制或者剥夺行政相对人的某些特定行为能力和资格，不属于行为罚的范畴。综上所述，区域限批并不属于行政处罚的范畴，其不符合行政处罚的构成要件。2行政许可说还有观点认为，区域限批属于行政许可，即通过行政许可的方式（不予审批新上项目）达到环境保护的目的。 参见曹树青：区域限批制度的法律解读，西部法学评论2009年第2期。这种观点在学理上存在漏洞。环评文件的审批属于一般许可的范畴，环境影响评价文件只要符合法定条件、标准，行政机关就应当依法作出准予行政许可的书面决定。但是，反过来并不能说，区域限批是通过行政许可的方式来实现环境保护的目的。首先，环境影响评价文件只要符合法定条件、标准，行政机关就应当作出准予行政许可的书面决定。也就是说，对新上项目不予行政许可只能是因为环境影响评价文件不符合法定的条件、标准。而区域限批并不考虑新上项目的环评文件是否符合法定条件、标准，而是只要属于区域限批的项目范围之内，就不予审批环境影响评价文件，不予审批的根本依据并非单个申请不符合法定要求，而是基于区域限批的决定。其次，一般行政许可是对法律一般禁止的解除，由于法律一般禁止的解除，行政相对人获得了相应的权利和资格。这种一般禁止的解除是依单个相对人申请而实现的，也就是一般禁止、个别解除。因此，拒绝许可也仅仅对单个相对人的权益发生影响，而不会扩展到其他没有申请的相对人。而区域限批则不仅仅影响已经在进行审批的相对人，对未来相对人的许可也预先设定了禁止。因此，尽管对环评文件的审批属于行政许可的范畴，区域限批却并不是行政许可。3行政强制说“行政强制是指行政机关和人民法院为实现具体行政行为的内容，或为维护公共利益和公共秩序，预防和制止违法行为和危害事件的发生，而实施的强制限制相对人权利的行为。” 应松年主编：当代中国行政法（上卷），中国方正出版社2004年版，第887页。一般认为，行政强制包括行政强制执行和行政强制措施两大类。首先，区域限批不符合行政强制执行的诸多特征，行政相对人逾期不履行义务是行政强制执行的前提。显然，在建设项目环境影响评价制度中，相对人只负有提交环评文件的义务，而并没有减排或者治理污染事故的义务，并不能说新上马项目的负责人没有履行相关的义务，行政强制执行也就无从谈起。除此之外，行政强制执行的根据是行政机关作出的已经生效的行政决定，而区域限批并不以另外的具体行政行为为前提，而是独立作出的行政行为。其次，区域限批也不属于行政强制措施。行政强制措施具有即时性、强制性、临时性和辅助性等特征，而这些特征区域限批并不符合。第一，行政强制措施是在紧急情况下实施的，具有即时性的特点。而区域限批着眼于某一特定区域、流域在未来一段时间内的环境问题的治理，这显然不属于针对紧急情况。第二，区域限批也不具有强制性的特征，并不对相对人的人身、财产等进行限制、而是仅仅不予审批相对人新上项目的规划环评文件。第三，行政强制措施通常随着采取行政强制措施事由的消除而终止。而区域限批往往因为污染事故频发而开始，但并不以污染事故不再发生而结束，而是以区域整体完成整改目标，达到相应的标准而解除，并不具有临时性和辅助性的特点。因此，区域限批也不能被归属为行政强制行为。（二）区域限批属于行政规范性文件深层次考察以上三种学说的共同点可以发现，其都是将区域限批归类为具体行政行为的范畴。从我国对行政行为理论的研究出发，要从行政法视角对区域限批制度的法律性质进行准确的界定，必须首先从行政行为分类理论上对区域限批进行准确的归类，进而界定其法律性质。行政行为可以按照若干标准进行分类，其中，最为重要的分类是具体行政行为和抽象行政行为的分类。从法律实务上来说，这种分类直接关系到法院的受案范围和当事人的诉权。在美国，传统上存在着以大法官霍姆斯（Justice Holmes）为代表的时间标准和大法官伯格（Chief Justice Burger）为代表的适用范围标准的争论。前者认为，抽象行政行为适用于未来，具体行政行为则是针对过去与现在的情况。后者认为，抽象行政行为所针对的是不特定多数人的行为，具体行政行为则是针对的特定相对人。 参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第198页。在我国，问题则集中在对行政诉讼法第12条第2项的解释上，即如何界定“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。1999年发布的若干问题的解释第三条对此作出了解释，“行政诉讼法第12条第（二）项所规定的具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。对此，普遍认为适用的是对象是否特定以及能否反复适用。除此之外，有观点认为应当适用是否具有强制执行力标准以及是否针对过去事项。 即行政机关能否直接依据该文件申请人民法院强制执行或者依法自行强制执行，不能则为抽象行政行为。是否针对过去事项则指针对的事件是发生在过去还是发生在未来，发生在未来则为抽象行政行为。参见刘莘：行政立法研究，法律出版社2003年版，第33页。还有观点认为要考察适用效力是“一次消费”还是普遍适用以及表现形式是具有普遍约束力的行政规范性文件。 “具体行政行为通常只针对特定事的特定人产生效力。抽象行政行为通常针对某类事的某类人产生效力。这里的某类事是指符合一定特征的同一类型事项。这里的某类人是指符合一定条件的自然人、法人或其他组织。”参见应松年主编：行政法与行政诉讼法学（第二版），法律出版社2009年版，第115页。要准备界定区域限批的法律性质，需要考察其是否满足上述标准。首先，区域限批所适用的对象在该决定做出时并未确定，不仅包括该决定做出之前该区域内已经在报送审批的项目，也包括该决定做出后将进入该区域上马项目的相对人，并且该决定做出之后将要进入该区域的相对人是无法统计和确定的。因此，区域限批所调整的对象是不特定的，而不是可以确定的某个或者一群相对人。 在行为做出时可以确定其所针对的是一个特定的或者可以确定的人群，则这种行为属于联邦德国行政程序法上的一般命令。一般命令是具体行政行为的一种。参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第227页。其次，区域限批决定可以反复适用，对后续进入的相对人都产生影响，一旦限批决定做出，被限批区域的环保部门将暂停审批所有项目的环境影响评价文件。再次，区域限批不仅会在某些企业严重违法的情况下被启动，在整个地区没有实现减排目标等情况下也会被启动，其针对的是未来的事项而非过去已经发生的事项。最后，从强制执行力标准上来讲，也不存在相对人违反该决定，行政机关依据该决定强制执行或申请法院强制执行的可能。综上所述，区域限批应当属于抽象行政行为，而不是普遍认为的具体行政行为。进一步来说，环保部以及地方环保部门做出的区域限批决定，并不是行政立法，而属于发布行政规范性文件的行为。 对于除行政立法以外的其他抽象行政行为，学者有不同的表述。如姜明安教授称为其他行政规范性文件，分为创制性文件、解释性文件和指导性文件。叶必丰教授称为行政规范，将其分为创制性行政规范、解释性行政规范和指导性行政规范。熊文钊教授称为具有普遍约束力的决定和命令。董茂云教授称为行政规范性文件。应松年教授也称为行政规范性文件。据刘松山教授考察，各地地方法规大都采“行政规范性文件”一称，因此，本文采用行政规范性文件这一名称。参见刘松山：违法行政规范性文件之责任研究，中国民主法制出版社2007年版。行政规范性文件目前普遍存在制定主体混乱、随意性大，越权情况严重，缺乏程序规则等问题。很容易导致对相对人权益的侵害。进一步来说，由于行政规范性文件涉及范围广泛、内容庞杂，也很难对其进行有效的监督。 参见应松年主编：行政法与行政诉讼法学（第二版），法律出版社2009年版，第151页。目前，对行政规范性文件的监督主要通过行政机关的内部监督和司法机关的外部监督来进行。内部监督主要通过行政复议制度、备案制度等来进行，外部监督则由人民法院根据行政诉讼法来进行。三、应规范对区域限批的使用行政法与环境法的视角由此可见，区域限批并不是具体行政行为，并不仅仅对特定相对人的权益产生影响，而是对特定区域不特定相对人的利益都构成了潜在影响。目前，区域限批缺乏完整的理论体系和制度框架、实际操作混乱，各地区域限批决定缺乏程序规则，不公开、不透明、公众参与也不充分，极易造成对相对人合法权益的侵害。 笔者检索了近两年环保部以及各地环保部门进行区域限批的政府文件发现，区域限批的执行都通过内部公函的方式下达，并没有公示程序，这些文件也不在政府信息公开的范围之内，无从得知其具体内容。如江苏省环保厅对徐州市铜山县进行区域限批，便是通过关于暂缓铜山县辖区内建设项目环评审批的函（苏环函200814号）下达铜山县环保部门，在江苏省环保厅网站无法获知该文件的具体内容。由此可见，应当规范对区域限批的使用，避免对地区经济的发展和环境的保护造成不利的影响，这可以从行政法与环境法两个视角得到论证。（一）控权理念与比例原则行政法的视角规范对区域限批的使用，在理念和原则层面上，符合控权的理念和比例原则的要求。行政法的最初目的和核心理念是对行政权的控制，“有效率的但必须是有限制的行政权是现代行政法所关注的最基本的问题，它成为构建现代行政法基本原则的逻辑起点。” 章剑生著：现代行政法基本理论，法律出版社2008年版，第33页。在某些企业重大违法或者没有完成预期减排任务等情况下，如果可以通过行政处罚或者对重点排放企业的行政监察就可以解决问题，就没有必要实行最为严厉的区域限批。区域限批的严厉性决定其不能成为常规使用的行政管理手段。只有行政行为的目标与手段相适当，才符合比例原则的要求，避免对其他相对人不适当的损害。具体来讲，按照法律的规定，行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的理由，人民法院审理行政案件，对具体行政行为进行合法性审批时，应同时审查相应具体行政行为所依据的行政规范性文件的合法性。举例来说，某一正在报送环评文件审批的相对人可以以环保部门不对其环评文件进行审批提起行政诉讼，并且人民法院可以附带审查环保部门做出不予审批所依据的做出区域限批决定的规范性文件。但是其中存在两个问题，一是走司法程序往往要耗费数月甚至数年的时间，相对人往往难以承担其中的各种成本。例如在限批期限为三个月的情况下，相对人不大可能选择去提起行政诉讼而是选择等待期限结束。在这种情况下，相对人的合法利益往往已经遭受了损失，例如工程延期的经济损失、时间的损失等。二是人民法院并没有对行政规范性文件的合法性加以直接评判的权力。法院对于认为违法的行政规范性文件，应向相应文件的发布机关及其上级机关提出司法建议，要求其予以撤销或改变。在我国司法机关弱势的局面下，这一制度显然难以发挥其应有的作用。（二）制度的衔接与协调发展原则环境法的视角从行政法的视角仅仅能解释规范区域限批的必要性，而无法从更深层次上对区域限批的制度逻辑进行批判。要揭示区域限批背后的制度逻辑，需要从环境法的视角对其进行重新审视。表面上看，设计区域限批制度的初衷是促进地方政府、企业加强对环境的治理，避免某一区域环境的持续恶化，实现经济与环境协调发展的目标。进一步分析，其中却存在着一定的问题，在后上马项目的环境影响评价文件审批完成之前，并不能确定该项目是否会造成污染、造成多大的污染，在这之中就存在着一个悖论，即区域限批是为了实现环境保护的目标，而不进行环境影响评价文件的审批，又不能确定项目是否会造成对环境的损害。因此，“一刀切”的方式极有可能使得很多不对环境产生重大影响的项目也遭受不利后果。除此之外，还需要考虑到后上马项目是否有完善的污染处理设备。例如尽管某一后上马项目会造成一定的环境污染，但是其严格遵守三同时制度、设计了完整的污染处理设备。在这种情况下，不考虑制度的衔接而直接适用区域限批，难免有矫枉过正之嫌，如果限批时间较长，则很多情况下企业可能会由于市场的变动而失去投资建设的有利时机。更深层次上来讲，区域限批涉及到环境与经济协调发展的重大议题。经济发展与环境保护都是政府需要实现的目标，二者的协调发展是指不仅不能仅重视经济发展而忽视环境保护、更不能只重视环境保护而忽视经济发展，发展的权利不管在国际还是国内都是一个不可忽视的议题。尤其对于经济不发达地区而言，发展经济不能以牺牲环境为代价，保护环境也不能以牺牲经济发展为代价。具体来说，经济不发达地区往往重视招商引资在地区经济发展之中的作用，如果随意的适用区域限批，极易损害投资者对这些地区的信赖，使这些地区由于局部性的、短期的环境问题失去长期的发展机会。因此，强调环境与经济可持续发展，需要正视环境问题的长期性、正视环境问题在利益分配上的复杂性，避免短期的“运动式”、“休克式”的治理方法，而应当强调制度之间的配合与衔接、强调长期、综合的治理，逐步形成完善的环境法律制度体系。 区域限批自身就起源于“环评风暴”，尽管其得到了舆论一致的支持与赞赏，但是从环保部环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）2008年6月公布之后就了无声息来看，其必然经历了激烈的利益博弈而无法出台，这印证了区域限批“运动式”的弱点，也反映了其忽视了与环境有关的利益的复杂性。综上所述，从行政法以及环境法的视角上来讲，应当规范对区域限批的使用。具体来说，应当制定完善的程序规定，规范区域限批的适用条件、权限、范围以及时间，尽量克服区域限批所带来的负面效应。从根本上来讲，还是要克服区域限批万能的观念，强调长效、综合的环境法律制度体系。Legal Interpretation of the Regional restrictions-from the perspective of administrative law and environmental law(Cao Wei, Economic Law Department of East China University of Political, Science and Law, Shanghai, 200042)Abstract: Regional restriction is currently in a state of confusion on legislation and practice. 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