以奥运为契机打造北京市农产品质量安全监管体系

以奥运为契机打造北京市农产品质量安全监管体系设置字体大小：【大 中 小】 【打印】 【页面调色版 】 发布时间：2008-03-12 北京是我国的首善之区，又是一个国际大都会，2008年奥运会将在这里举行。北京市的农产品质量安全管理水平，既关系北京奥运会的基础安全，又关系北京的国际形象，必须认真应对。 从2004年开始，北京市农业局以管理难度较大的蔬菜为试点品种，以生产经营主体登记和田间档案管理及追溯为主要内容，以净化超市和团体伙食单位为起步，以达到发达国家的先进管理水平为目标，探索建立一套适合特大型销区城市食用农产品质量安全管理的制度体系和技术支撑体系。到目前为止，参与试点的企业和农产品专业协会74家，超市32家，试点的品种已从蔬菜扩及畜禽、水果和水产品。 一、北京市农产品质量安全监管模式的选择 农产品从生产到消费，涉及环境、生产、运输、销售等各个环节，影响质量安全的因素很复杂。如何在近两年的时间里，使北京市的蔬菜质量安全管理提高到国际先进水平，是我们面临的一项重要课题和严峻挑战。从国际上看，目前在食用农产品的质量安全管理方面主要有三种模式：美国模式：以主体管理为中心。 美国的农产品质量安全管理体系，以危害风险分析为基础，以控制农产品生产经营主体为主要目标，以实施HACCP质量体系认证为主要手段，建立从食品生产、加工到销售环节的全程质量控制体系。HACCP体系是一种建立在良好操作规范(GMP)和卫生标准操作规程(SSOP)基础之上的控制危害的预防性体系，它将主要精力放在影响食品安全的各个关键控制点上。9.11事件发生后，以实施食品反恐法案为契机，这种基于主体管理的模式得到了进一步的加强。采用美国这种模式，要求有一定规模、操作较为规范的农产品生产经营主体。 欧盟模式：以产品追溯为中心。 欧盟有关农产品及食品的监控原则是，必须将进入市场流通的食品和饲料，置于完整的可回溯追踪管理的控制之下。这种追溯制度主要是从生产经营记录和包装标识两个方面，针对不同主体做出规定：经营国家限制使用的农业投入品都应当建立经营记录，农产品生产企业和农场、农业合作经济组织应当建立生产记录，并对记录的内容做出明确规定；对包装销售的农产品，规定应当标明品名、产地、生产者、生产日期等。欧盟积极推广食品质量安全追溯管理体系。在食品和饲料行业内建立综合跟踪体系，在统一的欧盟内部市场对食品或饲料进行跟踪监督，以便发现和撤除不符合安全要求的食品，及时把相关信息反馈给消费者和管理人员，将食品质量安全问题消灭在萌芽状态，避免造成大面积扩散。采用欧盟模式，要求有较为严格的市场准入管理。 日本模式：以品牌授信为中心。 日本的农产品及食品质量安全管理，以食品质量安全认证为基础，以政府颁发的JAS标识授信为工具，以指导市场消费为目标。日本农产品的JAS认证，一般由政府授权的行业协会承担，认证分为常规农产品认证和特殊认证，有机农产品认证为特殊认证。为了获得JAS标志，生产经营者可以向农林水产大臣指定或认可的认证机构提出申请，经认证产品符合JAS要求，则允许产品贴上JAS标志。在对JAS法的修订中，确定了有机农产品及其加工食品的特定JAS规格标准，通过检查来确定其是否符合规格标准。即使未贴加JAS标志的产品，也须标有有机栽培番茄、有机纳豆或有机红茶等标志。进口农产品和食品则必须经过JAS认证，进口产品没有加贴JAS标志，不许销售。采用日本模式，要求有较为规范的市场秩序。从北京市现阶段的实际情况看，在农产品质量安全管理上，适于借鉴以追溯管理为核心的欧盟模式。主要原因有三： 其一，我国的农业生产以农户的分散化小规模经营为主。以蔬菜为例，目前北京90万亩蔬菜生产基地，共有20多万个生产主体，平均每个主体只有3亩多。这种多主体、小规模的分散生产方式，给蔬菜生产过程的质量监控带来了很大的困难。加之北京城区供应的鲜活农产品多数又来自外地，其生产监管更难。因此，采取以农产品生产过程的质量跟踪管理和风险点控制为核心的美国模式，目前条件尚不具备。而欧盟由于所属各国生产标准不同，质量控制能力各异，因而采取从产品批发环节向生产环节追溯为主的管理模式，与我国的情况类似。 其二，我国农产品市场的规范不够，秩序不好。在目前生产者和经营者的信用体系不健全的情况下，一些企业和个人的投机和侥幸心理严重，认为即使出现质量问题，责任也难以界定，可以逃避处罚。如果采取以农产品品牌授信为核心的日本模式，长期来看，对政府的公信力将产生一定的负面影响。而欧盟模式以任何食品均易于被污染为管理推定，只对农产品实施安全监管，不对农产品安全进行授信，符合我国现阶段的产品质量信用状况。 其三，我国目前农产品行业组织的发育程度很低，行业管理的多数职能事实上由农业行政管理部门承担。由于市场上农产品的品种多、批次多、数量大、货架交易时间短、货源渠道复杂，出现质量安全问题后，难以查清出现问题的环节和原因，更难以采取针对性措施，防止问题再次出现。这种情况也不宜马上采取美、日那种行业组织管理产品质量、政府监督产品安全的模式。欧盟所属各国的行业组织尽管十分成熟，但是目前尚缺乏统一的行业质量安全规范，因此只得主要求助于行政权和司法权。这一点目前也与我国情况类似。 因此，结合我市农产品产销的特点，构建以产品质量安全追溯为主线的监管体系，已经成为我们现实的选择。 二、对北京市农产品质量安全监管体系的考虑 借鉴欧盟模式构建北京市的农产品质量安全监管体系，有以下要点需要把握： 1、农业直接生产领域的质量安全管理，主要以生产档案管理为主。这种档案必须包括农场主档案、农田档案和产品档案的内容。农场主档案的管理涵盖了农场主职业资质管理、农场工商资质管理和质量体系的认证管理等职能；农田档案的管理涵盖了农田环境监测、土地资源管理、产品原产地标志管理等职能；产品档案的管理涵盖了产品质量认证、产品质量安全检测、产品分等分级管理等职能。 2.农产品进入市场的质量安全管理，主要以产品登记管理为主。这种登记也可理解为农产品的批发市场准入管理，一般是将生产档案的强制性登记内容予以申报，并接受产品的抽查检验。3.农产品流通过程的质量安全管理,主要是产品销售记录为主的产品标签管理。销售记录必须包括产品的生产档案、流通记录、加工记录、包装记录及销售商、加工者、包装商档案的内容。销售记录管理同生产档案管理一样，涵盖了业主资质管理、质量体系认证、产品质量认证、产品质量安全检测、产品分等分级、产品标签标识管理等职能。 4.农产品的质量召回与责任界定。在产品流通、加工、购买和消费的任一环节发现质量安全问题，政府质量安全管理部门都将负责风险分析和责任界定，并在规定的时间内召回不安全产品。这一环节的管理涵盖了风险分析与评估、风险预警与通报、产品召回、不良反应分析、不良事件处理等职能。 5.农产品质量安全责任的处罚。这将在农产品质量安全法正式实施后依法展开。 概括地讲，就是以农产品生产档案和销售记录管理为基础，以产品标签管理为介质，以产品质量安全监测为手段，以不安全产品处理和不安全责任界定为目标，实现农产品质量安全从农田到餐桌的全程追溯管理。根据上述要点，结合即将实施的农产品质量安全法的有关规定，是否考虑北京市农产品质量安全监管体系建设的指导思想为： 以我国现行农业行政管理体制为基本框架，以适应农产品质量安全法的实施为基本目标，以农业产前、产中和产后的质量安全管理一体化为主线，以农产品与农业投入品的质量安全管理为主要内容，整合质量安全管理、质量安全监查、质量安全执法三项职能；推进行政监管与产业发展、行政职能与事业职能的两项分离；完善农业标准、检验检测、质量认证、信息网络和质量安全技术研究等五个技术支撑体系；尊重现实，坚持规范，提高效率，分期逐步地进行体制调整。 这一指导思想主要出于以下几方面的考虑： -为本次调整设定有限目标。由于农产品质量安全管理涉及面宽，牵扯部门多，因此这一次体制调整，必须设立有限目标：以保障农产品质量安全法的有效实施为准。在职能整合上，只涉及与农产品质量安全有关的职能调整，而不涉及一般的质量管理职能；只涉及与农产品质量安全有关的农业投入品安全使用许可管理，而不涉及一般的农业投入品质量许可审批。在机构设置上，只涉及现有机构框架下个别职能的调整，而不涉及大的机构变化。 -被整合的职能要保证一体化。由于导致农产品污染的环节多、链条长、因素杂，因此农产品质量安全管理的职能不宜过于分散。指导思想中包含了三类职能的一体化：管理环节上，农业产前、产中和产后管理的一体化；管理功能上，质量安全管理、监查和执法的一体化；技术支撑上，农业标准、检验检测、质量认证、信息网络和质量安全技术研究五个体系建设的一体化。这种一体化职能的安排，是保障农产品质量安全法有效实施的必备条件。 -对新职能要加快落实。农产品质量安全法中规定了一批过去农业部门的职能体系中没有或较弱的职能，如实施安全风险分析和评估的职能、产地污染评测和管理的职能、对农产品生产记录的监管职能、对农产品包装和标识的监管职能、对农产品质量安全实施市场准入管理的职能、对农产品质量安全实施监测的职能、对质量不安全产品实施处置、对相关主体进行处罚的职能等。对这些职能，要按照新的体制要求，加快落实，且注意避免新的职能交叉。 -依法坚持有限政府的原则。农产品质量安全法是以市场机制为基础的政府行政依据，它全面强化了农业部门在市场上监管农产品质量安全的能力，同时也严格规范了农业部门在市场上依法行政的行为。因此，在整合农产品质量安全管理职能的同时，指导思想强调了行政监管与产业发展、行政职能与事业职能的两项分离，就是强调本次体制调整，要把职能规划、职能配置和职能界限一并设计，为今后的规范执法打下好的基础。 -分期逐步实施调整。现代农产品质量安全管理体制的构建，取决于我国政府行政体制的整体现代化。加入世贸组织后我国农业行政体制改革的实践表明，要一蹴而就地完成这种调整是很难的。从积极的角度看，为保障农产品质量安全法实施而进行的管理体制调整，将像兽医管理体制改革一样，构成我国农业行政体制现代化的一个重要阶梯，不可小视；从稳妥的角度看，这一体制的有效调整，还有待自身各项条件的成熟和外部条件的配套，也不可盲目乐观。 三、北京市蔬菜质量安全追溯管理试点的进展 对北京市农产品质量安全监管体系建设的上述认识，得益于我们在蔬菜质量安全追溯管理试点中的思考。北京市蔬菜质量安全追溯试点工作起步于2004年。当时农业部开展了京冀两地蔬菜产品质量追溯制度试点工作，由北京市农业局和河北省农业厅具体组织实施。在试点过程中，选择河北承德、唐山、廊坊等地6个具有代表性的蔬菜生产基地作为试点基地，探讨进京蔬菜产品产地加工、分级和包装和基地产品应用产品标签信息码的应用等，实现农产品的源头追溯和流向追踪等。试点工作初步达到了预期的效果，尤其在产品标签信息码的开发、管理、使用、查询等方面，为实际应用取得了很多宝贵的经验。在外埠基地试点的同时，我们也在小汤山特菜基地进行了试点工作，并与小汤山产后加工配送管理软件相结合，为我市蔬菜加工配送企业的质量控制探索了经验。 2005年，又开展了自产蔬菜产品质量追溯试点。针对我市蔬菜产销的特点，以蔬菜企业和农民合作经济组织为追溯实施主体，以大包装蔬菜产品和零售的小包装蔬菜产品为控制对象，分别对蔬菜企业、合作组织和农户三个层次进行质量控制，同时生产与超市联动，共同开展追溯试点。2005-2007年共选择了73家农产品配送企业和农民合作组织作为试点单位，分布在8个郊区县和城区32个超市。 试点开展的工作和取得的成果如下： （一）完成了生产履历中心及相关管理平台的建设 1.完成了蔬菜生产履历信息管理系统的开发建设。该系统主要用于对农产品生产单位的生产履历信息的统一管理，系统使用B/S架构（浏览器/服务器架构），方便管理人员对系统进行操作与管理。追溯系统的生产履历中心数据库构架建设采用美国微软公司的SQL server标准数据库，具有很强的扩展性和增容能力。通过对数据库进行二次开发，使农业生产履历系统能够满足现有的追溯管理要求，同时兼容其它的多种数据格式，方便了生产履历中心与其它数据的对接。 2.建立了EAN.UCC条形码标签管理系统。条码编码采用EAN.UCC 128码编码规范，系统采用了通过国家商业密码管理办公室认证鉴定的编码加密机制，对产品进行追溯码的编制。该编码可以实现数字化加密，实现一个包装条码标签对应唯一的一个产品追溯码。通过使用该编码方式进行信息承载，可关联产品、生产者、生产时间等各类信息，并且可伴随产品的流通允许进行信息不断加载增量，便于追踪回溯信息。该种数据编码技术有相当的可控性，可以按量发放、注册生效、到期失效，同时该种编码技术有很强防仿制性，数据编码进行加密处理、批量无法仿制。 另外，通过IC卡授权充值系统完成对产码的授权和管理。该系统设计了非接触性IC卡系统，保障了IC卡的耐用性和易识别性。产品追溯码通过授权IC卡和专用产码机的配合实现。生产者申报了生产履历信息并通过认证后，将获得对应的授权IC卡。授权IC卡加密集成了生产者信息、产品信息和授权产码信息等，生产者通过专用产码机在通过授权IC卡验证后就可以按照需要生成条码和产品追溯码标签，并通过标签打印机方便地打出标签。 3.完成了生产履历信息查询系统建设。以生产履历中心数据库为基础，开发完成了产品质量查询系统。消费者可以通过互联网、触摸屏、电话和手机短消息等多种方式进行查询。后台软件系统设计了查询方式的系统接口，同时系统在后台数据库也详细记录了系统查询信息。通过对生产履历中心的控制，可以检测到相关查询信息。 （二）在企业内开展试点 目前，北京市73家试点企业蔬菜产品质量追溯系统，已经完成了对产品生产履历中心数据库的开发，中心数据库承载和记录73家试点企业的主体信息和产品信息内容，生产履历中心数据库是整个追溯系统的基础，所有追溯信息均以生产履历中心数据库为依托。在追溯信息的最前端，目前已经完成了对73家生产基地的信息跟踪。另外，通过建立授权IC卡系统，完成了15家试点企业的信息承载和传递工作。通过授权IC卡，传递了试点企业的生产授权信息和产品信息，通过对授权IC卡的识读，又完成了信息与产品标识条码的转化。 建立产品追溯码打印系统，通过对试点企业授权IC卡的识读，通过对产品信息的加载，打印与产品相对应的追溯条码标签，完成了产品追溯的最终信息表现形式。通过对产品追溯条码的识读，追溯该产品的生产履历信息，从而衔接了产品最终消费与前期生产之间的信息传递。 总的看来，通过开展蔬菜质量安全