关于对纳税人权益保护的理论思考

关于对纳税人权益保护的理论思考纳税人在依法履行纳税义务的同时，其合法权益也应当得到保护。世界各国尤其是西方发达国家一贯比较重视纳税人权利保护问题。1215年英国发布的自由大宪章，对国王的征税权力进行了限定，较早从法律层面涉及到纳税人权利保护问题。20世纪七八十年代，澳大利亚、加拿大、美国都先后颁布了纳税人权利法案。近年来，随着新公共服务理论被运用于税收工作，保障纳税人合法权益日益成为各国税务部门的共识。2009年以来，国家税务总局先后公告了纳税人的权利与义务及其解读。告知纳税人有知情权、保密权、税收监督权、纳税申报方式选择权等14项权利和依法进行税务登记、按时如实申报、按时缴纳税款等10项义务，标志着我国税务机关维护纳税人合法权益工作进入了新的阶段。但由于历史和现实的原因，我国维护纳税人合法权益工作仍然存在诸多不容忽视的问题。一、纳税人权益保护的现状分析 近年来，全国税务机关全面树立征纳双方法律地位平等理念，在省、市、县三级均成立了纳税服务机构，具体承担保障纳税人合法权益工作。通过开展税法咨询、集中办税、改进工作流程、规范税收执法等措施，积极为纳税人提供信息性、程序性、救济性服务，来降低纳税人办税成本，保障纳税人知情权、监督权、陈述与申诉权等权益，但是受观念、习惯、体制等诸多因素影响，在纳税人权益保护方面仍然存在诸多不足，归纳起来主要表现在以下几个方面：（一）认识上的偏激导致纳税人权益被忽略。长期以来，在我国的税法理论研究和税收立法实践中，往往只注重如何设定纳税人的义务，而忽略了纳税人的法定权利，并且在理论界一直都存在着“征纳双方法律地位不平等的认识”。这种理论虽有利于强化税务执法和税务机关组织收入职能的发挥，但在客观上给无视纳税人法律地位，不注重保护纳税人合法权益提供了理论依据。 （二）传统因素和现实影响使纳税人维权意识不强。权益意识是指特定社会成员对自我权益和自由的认识、主张和要求，以及对他人这样认知、主张和要求的社会评价。权益意识的强弱，受传统文化和价值取向的影响。中国传统文化和社会价值取向强调个人对社会所承担的责任和义务，强调集体利益，不重视社会对个人权益的确认和保护。新中国成立后，人民当家作主，享受到了较充分的权利，但由于认识的偏颇和现行体制的原因，在税收法律活动中，一直片面强调税务机关的权利和纳税人的义务，而忽视纳税人的权利，纳税人权利并没有从根本上得到重视，所以纳税人权益意识长期处于抑制状态。 （三）现行法律对纳税人权益保障不够。现行法律在对纳税人权益的设定上，宪法56条只规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，没有纳税人权利保护条款。从法律保障来看，虽然税收征管法规定纳税人有20多项权益，但是许多权益保护缺乏法律程序上的保障。如纳税人和扣缴义务人对税务机关所作出的决定有陈述权、申辩权，目前除了对税务行政处罚之外的许多决定，纳税人的陈述权、申辩权缺乏程序上的保证。主要是由于只有行政处罚法中对陈述权、申辩权的相关程序作出规定，而对于其他决定缺乏程序上的保障，也导致有些税务机关往往没有听取纳税人的陈述、申辩。 （四）纳税人维权的机制不健全。 从维权渠道看，纳税人维权途径较少，且税收征管法规定的申请行政复议和行政诉讼，缺少类似于劳动仲裁、消费者协会性质的具有沟通、协商、调解、仲裁功能的社会维权组织。这样，纳税人与税务机关发生争议时，存在解决不方便、耗时费力等问题，难免使权益维护打折扣。目前部分地方虽然相继成立了纳税人维权中心，但仍然多是以税务机关为主导的，维权的偏向度和公正性还有待验证。 从税务机关内部来看，目前尽管我们开通了电话、信函、网络等投诉途径，但这些仅仅是受理方式上方便了纳税人，投诉处理的质量还存在重作风、轻业务现象。主要是由于受理纳税人投诉的部门基本为监察部门，而税务机关内部承担纳税人维权的业务问题一般是法规部门，作风建设问题一般是监察部门，受理机构的不完善容易导致问题解决的不方便、不到位。 （五）税负人为不公仍有存在。从执法意识来看，尽管一再强调“应收尽收，坚决不收过头税”的组织收入原则，但在实际工作中，以组织收入为中心在一些地方演化为以完成任务为中心的思维定势还未从根本上转变。在这种思维的支配下，寅吃卯粮现象难以根本杜绝，纳税人减、免、缓、退税的权益难以全面保障。从执法环境来看，一些地方政府从局部利益出发，实行地方保护主义，影响执法的公正性，导致税负不公。从执法人员的素质来看，有的税务人员工作方法和手段仍然粗放，造成税收流失。执法过程中，或是在对涉税案件处理时，以补代罚、以罚代刑；或是在定额评定、税收行政处罚、减免退税审批等环节，行使税收执法的自由裁量权时弹性较大、宽严失度，造成了纳税人税收负担的人为不公。 （六）救济维权的社会环境没有完全形成 。从纳税人自身来说，虽然部分地方或者行业成立了纳税人自己的维权组织，但是无论是其维权能力，还是意识都不强，对依法纳税和依法保护自己合法权益两方面的意识都相对淡漠。从税务机关来说，在政务公开、税收征管过程中，一定程度上注意到了纳税人权利保护问题，但税务人员滥用权力、侵害纳税人权利的事件还在一定程度上存在。从税务代理中介机构来看，目前中介机构的服务规范良莠不齐，由于历史原因，税务代理中介机构还未完全走向市场，有些中介机构重收费、轻服务，代理人员素质不高，服务态度也不够好。二、建立不同视角下保护纳税人权益的对策保护纳税人合法权益是事关和谐税收的大事，也是适应新时期纳税人民主法制意识日渐觉醒的需要，对促进税务机关服务能力，提高以及践行以人为本的科学发展观理念具有重要意义。笔者以为归纳起来可以从唤醒纳税人“权益意识”、公平合理的税收负担、自身隐私不受侵犯、维权渠道畅通、自身发展的社会环境良好等方面来系统设计保护权益的对策。 （一）更新理论，改变观念，确立征纳双方平等法律地位随着加入WTO和社会主义市场经济的快速发展,“征纳双方法律地位不平等”的传统观念必须抛弃，在税收法律关系中必须植入新的理念。征纳双方的法律地位不应该有谁居主、谁居从之分，征纳双方的关系应当建立在互相平等、尊重、诚信的基础上，税收法律关系要始终体现平等的观念，为此，要通过税收立法来确定纳税人权利，具体分配在税收征纳过程中的权利和义务，税务机关行使职权的范围，不得超过国家宪法和税法规定的范围。在实际税收征管过程中，税务机关应自觉转变观念，树立与纳税人平等意识，尊重并维护纳税人的权益。 （二）改进宣传教育方式，培养纳税人权益意识我国从依法治税的现实出发，针对纳税人缺少法律观念和纳税意识不强等情况，在税收宣传、教育上过于注重纳税义务的宣传教育，忽视了纳税人权利的宣传，税务部门历年来在税法宣传月的主题的确定上，都体现出这种宣传思路。对此，必须予以改进，一是加强对纳税人税法宣传和辅导培训，使纳税人及时了解税法的立、改、废情况，正确理解税法的原则和精神，明确自己的权利和义务。二是在内容上，要在注重纳税义务教育的基础上，应增加“权利”意识的宣传教育，使纳税人自己明白自己市场经济中的主体地位，明白自己在税收法律关系中的地位，知晓纳税人的权力是公民权利的重要体现。三是在宣传方式上，要从纳税人的角度，用循循善诱的方法，树立其权益意识，引导和培养纳税人自我保护、自我管理能力。（三）保障税收负担公平、合理、法定。 当前纳税人税收负担不合理主要受法律保障、执法意识以及执法人员的素质等方面的影响，因此可以从这三方面来统筹应对。 1、建立承担合理税收负担的法律保障机制。一是要规范立法。主要是加强税收行政立法机制建设，使纳税服务制度化、程序化和法制化；提高立法质量，提升税收法律法规的级次；实现当前纳税服务行为由职业道德和精神文明范畴向行政行为的转变。二是要规范执法。既要重程序法，又要重实体法；同时，要规范文书的使用，简化征纳手续。三是要规范司法。主要是要建立健全听证、行政复议和诉讼等制度，使之能与其他相关法律相衔接，使救助服务由行政性质发展为司法性质，从而保障纳税人救济权等权益的真正实现。 2、建立公平、公正、依法行政的工作机制。首先对内要建立内部的工作规范。要公开管理和执法情况，增进税务人员的法律意识和责任心，保证依法行政。其次对外要建立外部的公开办税的监督制度。要公开办税流程、核定征收情况、税收处罚情况等内容，强化社会监督。如可以邀请利益相关主体参与定额调整、纳税评估、纳税信用等级评定、稽查选案等具体税收管理事项，推行民主办税和公开办税，维护纳税人陈述权、申辩权等参与性权利；定期组织召开监督评议会议，开展纳税人需求和满意度测评，为纳税人行使监督权创造条件。 再次，要建立并落实执法责任追究机制。按照总局税收执法责任制“两个办法”和“两个范本”的要求，对执法活动的目标、任务、要求、程序、时限等因素以及执法过错的性质、严重程度等情况进行梳理归纳，设置客观的量化标准，为实施责任追究提供依据。同时，要运用信息化技术对税务人员的执法轨迹进行适时监控，实行责任追究。 3、建立促进税务人员素质提高的激励机制。税务人员要有较高的政治和业务素质，除了要熟悉基本的政策、法律、法规、工作流程外，还应具备事业心、责任心。应加大学习与培训的力度，健全考核激励机制，积极开展岗位能手评比，形成良好的竞争氛围，打牢为纳税人提供良好服务的素质基础，推进纳税服务质量的不断提高。 此外，还要从税法宣传、保障基层税务机关经费等方面，增强基层税务机关独立依法行政的能力，降低地方对税收执法的干扰。（四）健全纳税人维权渠道 整合纳税人权益保护渠道，拓展维权服务空间。做好纳税服务热线、网站建设工作，受理纳税人的举报、投诉和建议；拓展办税服务厅维权服务功能，面对面地为纳税人提供维权服务。同时在办税服务厅设置局长信箱、廉政行风投诉箱和涉税案件举报箱，方便纳税人主张权利。 税务中介机构是保护纳税人合法权益的重要一环。要在法制建设，管理体制和规范经营方面进一步完善，充分发挥中介机构的作用。另外，各级税务机关要采取措施，切实落实征管法赋予纳税人的各项权利，无论是从国际经验看，还是从中国税收工作的实践看，保护纳税人的合法权益，都是一个渐进的过程，需要不断的思考，不断的探讨，不断的完善。税务部门一是要从政策上鼓励中介组织发展，支持纳税人自愿寻求税务代理服务。二是要加强对税务中介机构的监督和指导，使其依法提供服务业务，发挥其在维护纳税人合法权益方面的作用。三要严格税务中介机构的准入关，切实提高税务代理的人员素质，加快税务代理的改革步伐，抓紧把代理机构做大做强。（五）优化保护纳税人合法权益社会环境 对于纳税人而言，要进一步加强对纳税人权利意识的教育，以提高其维权意识和维权能力。要广泛深入持久的开展税法宣传，提高纳税人税收法律知识、税收维权意识与税收维权能力。 从税务机关内部来讲，一方面要进一步加强行政监督力度，确保税务机关执法的规范化、透明化；另一方面要进一步完善税务行政救济渠道，发挥税务行政听证制度和复议制度在实践中的作用。 从司法救济角度来看，司法救济是保护纳税人合法权益的最后一道屏障，对于保障和监督税务行政机关依法行使职权，防止或纠正违法的或不当的行政行为起着极其重要的作用。应更加重视税务司法救济制度的完善，进一步加大对纳税人合法权